Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 05 - 6660
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2006
in de zaak van:
Stichting [eiseres],
gevestigd te Haarlem,
eiseres,
gemachtigde: mr. S.W. Knoop, advocaat te Zutphen,
tegen:
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
gemachtigde: mr. R.W. Veldhuis, advocaat te Den Haag.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2004 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een meerjarige instellingssubsidie in het kader van de Cultuurnota 2005-2008 afgewezen. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van de Raad voor Cultuur van 19 april 2004, aangevuld bij advies van 23 juni 2004.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 14 oktober 2004 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 17 juni 2005 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van 7 juni 2005 van De Commissie voor de bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 11 juli 2005, aangevuld bij brief van 9 augustus 2005, beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 28 september 2006, alwaar eiseres is verschenen bij haar voornoemde gemachtigde mr. Knoop en bij [voorzitter en secretaris] van haar bestuur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar voornoemde gemachtigde mr. Veldhuis.
2. Overwegingen
2.1 Artikel 2a., tweede lid, van de Wet op het specifiek Cultuurbeleid (hierna: de Wet) luidt:
De Raad voor cultuur heeft tot taak de regering en de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren over algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk op het terrein van de cultuur.
Ingevolge artikel 3 van Pro de Wet legt de minister eenmaal per vier jaar aan beide kamers der Staten-Generaal een cultuurnota over.
Artikel 4 van Pro de Wet bepaalt dat de minister ten behoeve van cultuuruitingen subsidies kan verstrekken.
Ingevolge artikel 8 van Pro de Wet worden regels gesteld met betrekking tot het verstrekken van subsidies.
Artikel 4, tweede lid, van het Bekostigingsbesluit cultuuruitingen bepaalt dat de subsidieverlening wordt geweigerd indien de minister van oordeel is dat het verstrekken daarvan zijn beleid dat is neergelegd in de cultuurnota, mede gelet op de beschikbare financiële middelen, niet ondersteunt.
2.2 Met betrekking tot de cultuurnota 2005-2008 heeft verweerder bij brief van 1 juli 2003, aangeboden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de uitgangspunten voor het cultuurbeleid geformuleerd ten aanzien van de procedure, criteria, subsidievoorwaarden en verantwoordingsregels bij het verstrekken van subsidies aan culturele instellingen.
Zakelijk en samengevat weergegeven worden subsidieaanvragen ter advisering voorgelegd aan de Raad voor cultuur, die de aanvragen beoordeelt eerst en vooral op de kwaliteit van de plannen, zo mogelijk tegen de achtergrond van de door de instellingen in de afgelopen jaren geleverde prestaties. In het geval meerdere aanvragen aan de kwalitatieve vereisten voldoen, dient de Raad met aanvullende criteria tot een afweging te komen, zoals door de Raad in zijn vooradvies is aangegeven.
2.3 Voor podia en intermediairs heeft de Raad voor cultuur de beoordeling van de kwaliteit uitgewerkt in nadere criteria. Deze criteria zijn weergegeven in de Inleiding op paragraaf 8, Muziek en Muziektheater, van het Advies cultuurnota 2005-2008. Daarin is opgenomen dat inzake het landelijk podiumbeleid de Raad de volgende beoordelingscriteria aanhoudt:
draagt de aanvrager wezenlijk bij aan een diverser kwalitatief programma-aanbod ("bijzondere programmering") in de betreffende regio voor een naar verhouding redelijk publieksaantal; is er sprake van een groeiend circuit?; heeft de aanvrager een kwalitatieve voorbeeldfunctie op landelijk niveau dan wel een internationale positie?
2.4 De in bezwaar gehandhaafde beslissing van verweerder, houdende afwijzing van het verzoek van eiseres om een meerjarige instellingssubsidie, is gegrond op het ter zake door de Raad voor cultuur uitgebrachte advies van 19 april 2004, aangevuld bij advies van 23 juni 2004.
2.5 Eiseres heeft zich, zakelijk weergegeven, op het standpunt gesteld dat verweerder zich niet door het advies had mogen laten leiden. Naar haar oordeel vertoont het advies gebreken, met name wat betreft de wijze van totstandkoming. Daarbij heeft eiseres er op gewezen dat de Raad voor cultuur haar ten onrechte niet in de categorie "podium" maar in die van "intermediair" heeft ingedeeld en dat de Raad voor cultuur voorbij is gegaan aan het gegeven dat zij, eiseres, reeds vóór haar oprichting in oktober 2003, en wel sedert 2001, concerten op historische locaties verzorgde, terwijl haar moederorganisatie, de [stichting] deze activiteiten al sedert 1998 heeft ontplooid.
2.6 Ingevolge artikel 3:9 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) dient, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich er van te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
2.7 In overeenstemming met de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 29 april 1999, nr H01.98.0588 (AB 1999, 266), stelt de rechtbank voorop dat een bestuursorgaan, naarmate een adviesorgaan meer ervaring heeft met het uitbrengen van adviezen over een bepaald type besluiten, meer zal mogen afgaan op de expertise van het adviesorgaan. Voor de rechtbank staat buiten kijf dat de Raad voor cultuur dient te worden aangemerkt als een orgaan dat bij uitstek deskundig is adviezen uit te brengen op het terrein van cultuur.
2.8 Gelet hierop acht de rechtbank het niet onaanvaardbaar dat verweerder bij zijn oordeelsvorming over de vraag of een aanvraag voor subsidie in aanmerking komt, in beginsel afgaat op een advies ter zake van de Raad voor cultuur. Het respect voor het deskundig oordeel neemt echter niet weg dat verweerder een eigen verantwoordelijkheid blijft houden voor een zorgvuldige besluitvorming. Deze eigen verantwoordelijkheid brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat verweerder in voorkomende gevalleen niet mag schromen de adviseur kritisch te bevragen op punten die springend zijn in het desbetreffende advies.
2.9 In het onderhavige geval heeft de rechtbank in hetgeen eiseres heeft aangevoerd voldoende grond gevonden voor de conclusie dat verweerder zijn onderzoeksplicht als vorenbedoeld niet volledig in acht heeft genomen. De rechtbank overweegt daarbij als volgt.
2.10 In zijn eerste advies heeft de Raad voor cultuur, voor zover hier van belang, overwogen:
"De Raad constateert dat slechts één van de vier bij de Stichting [eiseres] aangesloten organisaties al een staat van dienst heeft opgebouwd in het organiseren van kamermuziekconcerten in het oosten des lands, maar dat de andere organisaties pas relatief kort actief zijn. Aangezien de overkoepelende stichting zelf pas in 2003 is opgericht, kan er nog geen sprake zijn van bewezen meerwaarde van deze organisatie. Dat leidt ertoe dat de Raad onder verwijzing naar de Inleiding Muziek en Muziektheater op alle adviezen (de paragraaf fricties tussen vraag en aanbod met beoordelingscriteria ten aanzien van podia) moet vaststellen dat [eiseres] nog onvoldoende heeft kunnen presteren om de Raad in staat te stellen een afgewogen oordeel te geven ten aanzien van de twee te hanteren beoordelingscriteria."
2.11 In haar zienswijze heeft eiseres in het bijzonder onder de aandacht van de Raad gebracht dat de feitelijke samenwerking al sinds september 2001 bestaat, met concerten vanaf januari 2002.
2.12 In zijn tweede advies overweegt de Raad naar aanleiding van deze zienswijze als volgt:
"In de inleiding Muziek en Muziektheater is nader ingegaan op de fricties tussen vraag en aanbod. Of [eiseres] op dit vlak een structureel te subsidiëren meerwaarde levert vanuit een landelijk perspectief, is nog niet te zeggen. In het primaire advies benoemt de Raad de korte periode dat de organisatie in zijn huidige vorm functioneert. Op dit moment is nog niet duidelijk of structurele rijkssubsidie gerechtvaardigd is."
2.13 Uit het vorenstaande komt duidelijker naar voren dat de bestaansduur van eiseres voor de Raad een cruciaal punt is geweest om negatief te adviseren.
Blijkens het verhandelde ter zitting stelt verweerder zich op het standpunt dat uit het tweede advies van de Raad blijkt dat de Raad ook de prestaties van de [stichting] en de prestatie van de in oprichting verkerende stichting [eiseres] heeft meegewogen.
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze gevolgtrekking niet zonder meer uit de adviezen valt op te maken. De rechtbank is van oordeel dat het advies op dit belangrijke onderdeel niet uitblinkt door duidelijkheid. Moet het ervoor worden gehouden dat de meerwaarde nog niet bewezen is, ook in het geval dat ervan moet worden uitgegaan dat, zoals eiseres stelt, al sinds 2001 sprake is van activiteiten, zoals omschreven in de statutaire doelstelling of is de meerwaarde nog niet aangetoond, omdat eiseres eerst officieel is opgericht in oktober 2003?
Ofschoon de rechtbank onderkent dat het samenwerkingsverband in beide gevallen in absolute zin niet van (heel) lange duur is, acht zij het verschil in jaren voldoende groot om van verweerder te vergen dat hij de Raad nader had bevraagd over de precieze strekking van het advies.
2.14 Zulks klemt te meer nu eiseres in het debat bij herhaling is tegengeworpen dat zij in gebreke is gebleven een deskundig tegenadvies te produceren. Het komt de rechtbank voor dat een tegenadvies alleen zinvol is, als duidelijk is dat de oordeelsvorming van de Raad in beginsel zou kunnen worden beïnvloed door het in geding brengen van bewijs dat het samenwerkingsverband vanaf begin 2002 aantoonbaar heeft bijgedragen aan het opheffen van de fricties tussen vraag en aanbod. Daarentegen lijkt het uitbrengen van een tegenadvies weinig zinvol, indien het reeds zou afketsen op het standpunt dat het samenwerkingsverband pas sinds oktober 2003 is geformaliseerd en geen betekenis toekomt aan activiteiten in de periode die daaraan is voorafgegaan.
2.15 De rechtbank is derhalve van oordeel dat verweerder reeds in verband met de bewijspositie van eiseres verplicht was nadere uitleg te vragen aan zijn adviseur. De omstandigheid dat eiseres de facto geen tegenadvies heeft laten uitbrengen, doet hieraan niet af, gelet op hetgeen in 2.14 is overwogen.
2.16 Gelet op het vorenstaande kan de beslissing niet in stand blijven wegens schending van het bepaalde in artikel 3:9 Awb Pro.
2.17 Het beroep is gegrond. Voorts ziet de rechtbank aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten voor de aan eiseres verleende rechtsbijstand.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 17 juni 2005;
3.3 veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van
€ 644,-, te betalen aan eiseres door de Staat der Nederlanden;
3.4 gelast dat de Staat der Nederlanden het door eiseres betaalde griffierecht ad € 276,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter van de meervoudige kamer, en mrs G.W.S. de Groot en I.M. Ludwig, rechters, en op 24 november 2006 in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. M. Hekelaar, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.