Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 06 - 9683
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 januari 2007
in de zaak van:
Stichting Regionaal Opleidingen Centrum Noord-Kennemerland/West-Friesland (Horizon College), gevestigd te Alkmaar,
eiseres,
gemachtigde: mr. M.A. Le Belle, advocaat te Alkmaar,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 november 2004 heeft verweerder, met toepassing van artikel 4.10 onder 3 van de Bouwverordening gemeente Alkmaar 2003 (hierna: de Bouwverordening), eiseres verboden met ingang van 5 november 2004, om 16.00 uur, de begonnen heiwerkzaamheden op de tot dan toegepaste manier voort te zetten.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 3 november 2004, aangevuld bij brief van 21 februari 2005, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 13 juli 2005 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 19 augustus 2005, aangevuld bij brief van 21 september 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 30 januari 2006 heeft eiseres een nader stuk toegezonden.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
In verband met doorverwijzing naar Mediation naast Rechtspraak is het beroep aangehouden. In juli 2006 is gebleken dat de mediation is geëindigd zonder overeenstemming.
Op verzoek van de Rechtbank Alkmaar heeft deze rechtbank de behandeling van de zaak overgenomen.
Het beroep is behandeld ter zitting van 23 januari 2007, alwaar eiseres is verschenen bij haar voornoemde gemachtigde. Voorts waren aanwezig [voorzitter van het bestuur van eiseres] en [projectmanager]. Voorts was aanwezig [getuige], door eiseres als getuige meegebracht en als zodanig ter zitting gehoord.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Blom en A. Huiberts, beiden werkzaam bij de gemeente Alkmaar.
2. Overwegingen
2.1 Bij besluit van 15 september 2004 is vrijstelling en bouwvergunning verleend ten behoeve van de nieuwbouw van het Horizon College aan de Kruseman van Eltenweg te Alkmaar. Voor de fundering is besloten uit te gaan van geheide, in de grond gevormde grondverdringende palen, systeem Vibro.
2.2 Zodra de heiwerkzaamheden een aanvang namen, op 1 november 2004, hebben omwonenden zich met klachten over trillingen en daardoor ontstane schade, en met name ook over geluidsoverlast tot de gemeente gewend.
2.3 Naar aanleiding daarvan zijn indicatieve geluidsmetingen verricht door de gemeentelijke dienst Stadsontwikkeling, afdeling Ruimtelijke Ordening. De resultaten van de metingen zijn twee dagen na het primaire besluit van verweerder vastgelegd in een memorandum d.d. 5 november 2004 van [x].
De metingen zijn uitgevoerd voor de gevels van de woningen Ranonkelstraat 12, op 35 meter afstand van de hei-installatie, en Andoornstraat 1, op 100 meter afstand, en volgens de Handleiding meten en rekenen industrielawaai. Ter beoordeling van de gemeten geluidsniveaus is in het memorandum aansluiting gezocht bij de normaal te hanteren normen van de dagsituatie in de Wet milieubeheer. Voor het gemiddelde geluidsniveau bij een woning geldt een niveau van 50 dB(A) als norm. In uitzonderlijke gevallen kan daarvan worden afgeweken tot 65 dB(A).
Voor de Ranonkelstraat 12 werd 79 dB(A) gemeten, 14 meer dan de norm (het piekniveau 110 dB(A), 35 meer dan de norm van 75 dB(A).
Voor de Andoornstraat 1 werd 68 dB(A), gemeten 3 meer dan de norm (het piekniveau op 103 dB(A), 28 hoger dan de norm van 75).
De geluidsniveaus werden onaanvaardbaar te hoog geacht, gezien de verschillen van 3 - 12, respectievelijk 28 - 35 dB(A).
2.4 Verweerder heeft daarop - bij wijze van bestuursdwang ex artikel 5:21 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) - de heiwerkzaamheden stilgelegd, omdat deze zeker nog 4 tot 6 weken zouden gaan duren en de overlast ervan tot grote sociale ontwrichting in de wijk zou leiden. In het besluit tot stillegging werd verwezen naar de toetsingsnorm van 65 dB(A), die wordt genoemd in de Circulaire Bouwlawaai 1991 van het Ministerie van VROM.
2.5 Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt en is per 19 november 2004 gestart met een nieuwe heimethode, die wel aan de 65 dB(A)-norm voldoet.
2.6 In bezwaar en beroep heeft eiseres de noodzaak van de stillegging bestreden en de verrichte metingen aangevochten. Daartoe heeft zij aangevoerd dat een verkeerde norm is gehanteerd, die ook nog eens te absoluut is toegepast. Zij heeft erop gewezen dat de toegepaste heimethode de in den lande gebruikelijke methode is en de duurdere boorpaalmethode, de Avegaar-methode, alleen op zeer kritische plaatsen wordt toegepast. Zij heeft voorts verwezen naar de voor haar gedane metingen door Ifco Funderingsexpertise d.d. 5 november 2004, die een geheel ander beeld geven dan die van verweerder, en de rapporten van Akoestisch bedrijf Peutz van 30 november 2004 en 25 januari 2006, waarin twijfel wordt geuit omtrent de door verweerder uitgevoerde metingen en de daaruit getrokken conclusies.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat gelet op de twijfels omtrent de door verweerder verrichte metingen daarop niet een zo ingrijpende aanschrijving als de onderhavige had kunnen worden gebaseerd.
2.7 Eiseres heeft voorts aangevoerd dat er onvoldoende onderzoek is geweest naar de mate van hinder en dat dit niet heeft kunnen leiden tot de conclusie dat de heiwerkzaamheden tot 'grote sociale ontwrichting zou' leiden.
Tevens is aangevoerd dat het besluit in strijd met de zorgvuldigheid is genomen, omdat verweerder op de hoogte was van het funderingsplan en de toegepaste heitechniek en niet vooraf gewaarschuwd heeft of gewezen heeft op de door haar gehanteerde geluidsnormen. Voorts heeft verweerder ten onrechte geen rekening gehouden met de belangen van eiseres die ernstige vertraging bij de bouw heeft ondervonden en grote schade (gesteld op € 250.000,-) heeft geleden ten gevolge van de vertraging en van het aanwenden van een duurdere heimethode.
2.8 De rechtbank overweegt naar aanleiding van de in beroep aangevoerde gronden als volgt.
Hoofdstuk 4 van de Bouwverordening handelt over plichten tijdens en bij voltooiing van de bouw en bij ingebruikneming van een bouwwerk
Artikel 4.10 geeft bepalingen over veiligheid en hulpmiddelen en het voorkomen van hinder.
Artikel 4.10 onder 3 luidt:
Burgemeester en wethouders kunnen het gebruik van een werktuig, dat schade of ernstige hinder voor de omgeving veroorzaakt of kan veroorzaken, verbieden.
2.9 De rechtbank stelt voorop dat aan verweerder bij het gebruik maken van de hem in artikel 4.10 van de Bouwverordening verleende bevoegdheid beoordelingsvrijheid toekomt bij de invulling van het begrip ernstige hinder.
Verweerder heeft ter zake aansluiting gezocht bij de toetsingsnorm die is neergelegd in de Circulaire Bouwlawaai 1991 van het Ministerie van VROM. In deze circulaire wordt als toetsingsnorm voor de geluidsbelasting door bouw- en sloopwerkzaamheden op de gevels van woningen, tijdens de gehele duur van de werkzaamheden, een Leq (gemiddeld geluidsniveau) van 60 dB(A) aanbevolen. Bij een totale duur van werkzaamheden korter dan een maand kan een toetsingsnorm van 65 dB(A) worden gehanteerd. Op grond van de indicatieve geluidsmetingen die op 3 november 2004 zijn uitgevoerd, heeft verweerder zich in het primaire besluit van 3 november 2004 op het standpunt gesteld dat de gemeten waarden "dik boven de, in de circulaire Bouwlawaai van het Ministerie van VROM, gestelde toetsingsnorm van 65 dB(A) liggen".
2.10 Met betrekking tot de grief dat de door verweerder uitgevoerde metingen ondeugdelijk zijn, overweegt de rechtbank als volgt.
Niet in geschil is dat indicatieve metingen zijn uitgevoerd, waarvan de onderzoeker zelf al heeft onderkend dat het niet de volkomen juiste zullen zijn. Ook indien ervan dient te worden uitgegaan dat op onderdelen valt af te dingen op deze metingen, heeft de rechtbank in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond gevonden voor het oordeel dat verweerder de indicatieve metingen niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. De rechtbank merkt in dit verband op dat de metingen die op verzoek van eiseres door Ifco zijn verricht niet zodanig afwijken van de metingen van verweerder, dat verweerder niet op zijn eigen metingen mocht vertrouwen. Indien, zoals verweerder heeft aangenomen, er objectieve indicaties zijn dat sprake is van ernstige hinder, is het alleszins aanvaardbaar dat verweerder vanuit zijn bestuurlijke verantwoordelijkheid op de zeer korte termijn maatregelen treft en deze niet uitstelt in afwachting van de uitkomsten van meer uitvoerig geluidonderzoek.
Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat de gemeten waarden niet bijzonder opvallend zijn te noemen, indien deze worden vergeleken met de geluidsniveaus die blijkens de Circulaire Bouwlawaai 1981 bij de daarin genoemde heimethoden zijn gemeten. De rechtbank merkt voorts op dat zij aan de discussie die tussen de door eiseres geraadpleegde deskundige en verweerder is gevoerd over piekwaarden en maximale waarden geen voor het geding betekenende waarde toekent.
De rechtbank is van oordeel dat als voldoende vaststaand kan worden aangenomen dat, uitgaande van de gemeten Leq-waarden, sprake was van hinder. Zulks wordt eigenlijk ook niet weersproken door eiseres. Of sprake was van ernstige hinder als bedoeld in artikel 4.10 van de Bouwverordening is in beslissende mate afhankelijk van de vraag welke toetsingsnorm voor het heien in acht moet worden genomen.
2.11 Met betrekking tot de door verweerder gehanteerde en door eiseres bestreden toetsingsnorm overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat zij eiseres niet volgt in haar standpunt dat voor heien de toetsingsnorm uit de Circulaire Bouwlawaai 1981, 87 dB(A) op 15 meter afstand, is blijven gelden. In het voorwoord in de Circulaire Bouwlawaai 1991 is opgenomen dat deze circulaire strekt ter vervanging van de circulaire uit 1981. Waar op een andere plaats in de circulaire uit 1991 wordt gesproken over de technische ontwikkelingen 1980-1990, wordt ook weer het heien vermeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder derhalve terecht aangenomen dat de toetsingsnorm niet kon worden ontleend aan de vervallen circulaire uit 1981.
De rechtbank is echter van oordeel dat de wijze waarop verweerder de toetsingsnorm uit de circulaire 1991 heeft geïntroduceerd en ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit, de toets aan de zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 Awb niet kan doorstaan. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
2.12 Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat in de gemeente Alkmaar niet eerder een heiverbod is opgelegd. Toetsing vooraf van de in het funderingsadvies van Fugro beschreven heimethode heeft, zoals kennelijk te doen gebruikelijk, niet plaatsgevonden, terwijl in de zogenoemde heibespreking van 7 oktober 2004 slechts terloops - van de kant van de heimaatschappij - over de te verwachten geluidshinder is gesproken. Het verbod is opgelegd nadat er klachten waren binnengekomen. Deze klachten zijn nader onderzocht en via (indicatieve) metingen geobjectiveerd, aldus verweerder. Uit de stukken en verweerders toelichting ter zitting heeft de rechtbank moeten afleiden dat verweerder geen ervaring had met de toegepaste heimethode, in de zin dat op basis van ervaringscijfers op voorhand bekend was welke geluidsniveaus de toegepaste methode zou veroorzaken. Het is de rechtbank opgevallen dat in het primaire besluit van 3 november 2004 werd verwezen naar de norm uit de Circulaire Bouwlawaai 1991, terwijl in het later opgestelde memorandum van [x] van 5 november 2004 de toetsingsnorm van 65 dB(A) ontleend werd aan de Wet Milieubeheer.
De rechtbank leidt hieruit af dat verweerder zijn besluitvorming heeft gebaseerd op een toetsingsnorm die eerst geïntroduceerd is in het kader van de besluitvorming in het onderhavige geval. De rechtbank acht dan ook alleszins aannemelijk dat eiseres, zoals zij heeft gesteld, volledig verrast werd door deze norm. De rechtbank is van oordeel dat verweerder vanwege het gemis aan eerdere ervaringen met het opleggen van een heiverbod en het ontbreken van een bestaande, eerder toegepaste en beproefde, toetsingsnorm, bij zijn besluitvorming niet die zorgvuldigheid in acht heeft genomen die in de gegeven situatie gepast zou zijn. Zorgvuldigheid, in de zin van terughoudendheid, was te meer op zijn plaats, nu het redelijkerwijs voor verweerder, en in het bijzonder voor de deskundigen van de afdeling Stadsontwikkeling, duidelijk had kunnen en moeten zijn dat een toetsingsnorm van 65 dB(A) voor heien een opvallend hoge norm is, zelfs zo hoog dat, volgens de ter zitting gehoorde getuige, heien met toepassing van de gebruikelijke heimethodes in de buurt van woningen in Nederland niet langer mogelijk zou zijn. In dit verband verwijst de rechtbank nog naar het informatiemateriaal van de Vibro Foundation Group, waarin de resultaten van het nieuwste vibrosysteem, de GTV-paal, worden genoemd, erop neerkomend dat zelfs met dit nieuwe systeem waarden worden gemeten die in niet onbetekende mate hoger liggen dan 65 dB(A), nl F Leq 79,8 op 10 meter. Voor het op zijn minst toelaten van twijfel bij de toepassing van deze norm bestond naar het oordeel van de rechtbank evenzeer aanleiding, nu in de circulaire 1991, anders dan in de circulaire 1981, voor de diverse heimethoden geen aparte geluidsniveaus zijn opgenomen, zonder dat uit de circulaire valt af te leiden waarom van de eerdere systematiek is afgestapt.
2.13 Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder het onder de genoemde omstandigheden, gelet ook op de zeer verstrekkende gevolgen van het heiverbod, op zijn weg moeten zien liggen de validiteit van de norm nader te toetsen, bijvoorbeeld door zelf contact op te nemen met het Ministerie van VROM. Verweerder had dan kennis kunnen nemen van het standpunt van de ter zitting gehoorde getuige, inhoudende dat de Circulaire Bouwlawaai 1991 niet van toepassing is op het heien, omdat sprake zou zijn van "werkzaamheden van voorbijgaande aard". Ofschoon de rechtbank niet geneigd is dit standpunt zonder meer te volgen, reeds omdat de tekst van de circulaire geen steun biedt voor deze opvatting, wordt de rechtbank door de verklaring van de getuige wel gesterkt in haar opvatting dat in ieder geval nader onderzoek naar de norm van 65 dB (A) voor heiwerkzaamheden op zijn plaats zou zijn geweest. Door zich niet nader te vergewissen van de juistheid van de toetsingsnorm en door deze norm zo stellig te introduceren in het besluit van 3 november 2004 en daarbij te overwegen dat de gemeten waarden "dik" boven de toetsingsnorm liggen, heeft verweerder eiseres te weinig ruimte geboden een ander alternatief voor het heien aan te dragen dan de methode waarvoor zij heeft gekozen, namelijk de Avegaar-methode, die naar ter zitting is gebleken alleen wordt toegepast op zeer trillingsgevoelige locaties.
2.14 Niet ten onrechte heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat, gelet op het grote verschil tussen de norm en de gemeten waarden, het voorstellen van enig ander alternatief, zoals bijvoorbeeld het aanbrengen van een heimantel, onvoldoende soelaas zou bieden. In dit verband wordt verweerder niet gevolgd in zijn standpunt dat deze alternatieven wel bespreekbaar zouden zijn geweest. Ware dat het geval geweest, dan had verweerder zulks moeten verwoorden in zijn besluit, bijvoorbeeld door te overwegen dat het geluidsniveau meer in de buurt van de toetsingsnorm zou moeten liggen, of woorden van gelijke strekking. Voorts heeft verweerder onvoldoende aannemelijk gemaakt dat door het uitreiken van voorlichtingsmateriaal bij gelegenheid van het primaire besluit of op andere deugdelijke wijze aan eiseres duidelijk is gemaakt, dat met het treffen van minder vergaande voorzieningen tegemoet zou kunnen worden gekomen aan de geluidsbezwaren.
2.15 Gelet op het hogeroverwogene luidt de conclusie dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven wegens schending van het in artikel 3:2 Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
2.14 Voorts bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder, in verband met de aan eiseres door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Voor vergoeding van de kosten in verband met de rapportages van het akoestisch bedrijf Peutz ziet de rechtbank geen aanleiding, nu deze rapportages niet hebben bijgedragen aan het oordeel van de rechtbank.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 13 juli 2005;
3.3 veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, tot een bedrag van in totaal € 644,-, te betalen door de gemeente Alkmaar aan eiseres;
3.4 gelast de gemeente Alkmaar het door eiseres betaalde griffierecht van € 276,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. I. M. Ludwig en mr. drs. L. Beijen, rechters, en op 29 januari 2007 in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. M. Hekelaar, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.