Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08 - 1108
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 september 2008
in de zaak van:
[naam eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde: mr. D. van Zoelen, werkzaam bij Van Zoelen Advies te Waddinxveen,
tegen:
het bestuur van de Luchtverkeersleiding Nederland,
verweerder,
gemachtigde: mr. D.J. Rutgers, advocaat ten kantore van Kennedy Van der Laan te Amsterdam.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2006 heeft verweerder het verzoek van eiser tot reparatie van de pensioenknip die is ontstaan door een hogere waardering van eisers functie afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 8 september 2006 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 7 december 2007 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 18 januari 2008 beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 16 juni 2008, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde voornoemd. Namens verweerder is verschenen mr. R.W.M. van Herten, Legal counsel, bijgestaan door de gemachtigde van verweerder voornoemd.
De termijn voor het doen van een uitspraak is met zes weken verlengd.
2. Overwegingen
2.1 Eiser is sinds 1973 in dienst van verweerder. Sinds 1978 werkt hij in de functie van Verkeersleidersassistent. Eiser maakt deel uit van de SUC-groep. Dat is de groep verkeersleidersassistenten bij wie de startupcontrol- en clearance-delivery (SUC) onderdeel is van de functie. De loopbaanvorming van verkeersleidersfuncties was geregeld in het Besluit Loopbaanvorming Verkeersleidingspersoneel van 29 februari 1996. Omdat dit besluit en de daarin opgenomen functies waren verouderd is in 1999 een (onderhandelings)proces ingezet om een nieuwe regeling vast te stellen. Eiser werd in de onderhandelingen daarover formeel vertegenwoordigd door de vakcentrales. Op 25 april 2003 is de Regeling Loopbaanvorming voor uitvoerende operationele functies LVNL (hierna: Regeling Loopbaanvorming) overeengekomen tussen verweerder en de vakcentrales. Deze regeling is met terugwerkende kracht op 1 januari 2003 in werking getreden.
2.2 Bij besluit van 3 november 2003 heeft verweerder eisers functie overeenkomstig de 'Regeling Loopbaanvorming voor uitvoerende operationele functies LVNL' ingepast in de tredenlijn Start Up Controller TWR/APP op niveau 2. Volgens het besluit bedraagt eisers salaris per 1 januari 2003 in overeenstemming met salarisreeks 78, salarisschaal 35, trede 16, € 4.546,00 bruto per maand. Voorts is bij dit besluit meegedeeld dat voor eisers functie vanaf 1 juli 2000 een extra salarisverbetering van drie periodieken wordt uitgekeerd.
2.3 Vast staat dat in verband met de hogere waardering van de functie van eiser vanaf 1 januari 2003, in combinatie met de toekenning van de extra periodieken vanaf 1 juli 2000 in 2003 sprake was van een verhoging van de berekeningsgrondslag van eisers pensioen met meer dan 10% ten opzichte van 2002. Op grond daarvan is bij de berekening van de door eiser opgebouwde pensioenvooruitzichten de zogeheten pensioenknip toegepast. Deze pensioenknip houdt, kort gezegd, in dat de pensioenopbouw van eiser over de jaren voor het in werking treden van de Regeling Loopbaanvorming in 2003 niet, overeenkomstig het systeem van het eindloonpensioen, wordt gebaseerd op de (hoge) berekeningsgrondslag van de bezoldiging op grond van de Regeling Loopbaanvorming, maar op de berekeningsgrondslag van de lagere bezoldiging van eisers functie vóór het in werking treden van de Regeling Loopbaanvorming. Vóór 1 januari 2003 vond een zodanige knip volgens de pensioenregeling van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP) plaats bij een verhoging van 25%.
2.4 De rechtbank stelt daarbij vast dat in dit geval de pensioenknip een direct gevolg is van de wijze van uitbetaling van de hogere waardering en de extra periodieken. Inkomen wordt pensioengevend in het jaar van uitbetaling. Nu de extra periodieken die zijn toegekend per juli 2000 en de hogere inschaling van eisers functie over de periode januari tot en met oktober 2003 eenmalig zijn uitbetaald in november 2003, is een en ander pensioengevend geworden in 2003. Tussen partijen is niet in geschil dat het toepassen van de pensioenknip als zodanig overeenkomstig de geldende voorschriften is geschied.
2.5 Bij brief van 27 juni 2006 heeft eiser verzocht om reparatie van de pensioenknip die is opgetreden als gevolg van een hogere waardering van zijn functie met terugwerkende kracht vanaf 1 juli 2000 met een daaruit voortvloeiende nabetaling.
2.6 Verweerder heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 31 juli 2006 en dit na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit.
2.7 Verweerder heeft zich in zijn verweerschrift en ter zitting primair op het standpunt gesteld dat het verzoek van 27 juni 2006 moet worden aangemerkt als bezwaar tegen het besluit van 3 november 2003. Eisers functie is bij besluit van 3 november 2003 gewaardeerd op basis van de nieuwe Regeling loopbaanvorming. Eiser heeft slechts bezwaar gemaakt tegen dit besluit voor zover dat zag op de inpassing in functieniveau 2. Onderdeel van het besluit is volgens verweerder echter eveneens het niet toekennen van andere voorzieningen, waaronder een extra pensioen. De bezwaartermijn is verstreken. Nu niet is gebleken van verschoonbaarheid, diende het bezwaar niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Verweerder stelt voorts dat voor zover de brief van 27 juni 2006 niet als bezwaarschrift dient te worden aangemerkt, er sprake is van een herhaalde aanvraag, dan wel van een verzoek om terug te komen op een in rechte vaststaand besluit. Nu niet is gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden diende de aanvraag op die grond te worden afgewezen.
2.8 De rechtbank stelt vast dat eiser tot 27 juni 2006 nimmer om reparatie van de hiervoor beschreven pensioenknip heeft verzocht. Het besluit van 3 november 2003 bevat derhalve geen afwijzing van een zodanig verzoek. Uit de aankondiging van de inpassing van eisers functie volgens de Regeling Loopbaanvorming bij brief van 7 augustus 2003 en voorts uit het besluit van 3 november 2003 blijkt dat het besluit een formalisering betreft van het akkoord over de Regeling Loopbaanvorming tussen verweerder en de vakcentrales. Niet in geschil is dat de onderhandelaars niets zijn overeengekomen over het repareren van een pensioenknip, dan wel het uitkeren van een extra pensioentoelage. De rechtbank is op grond hiervan van oordeel dat het besluit van 3 november 2003 evenmin een impliciete weigering bevat om een pensioenknip te repareren. Hieruit volgt dat het verzoek van eiser om reparatie van de pensioenknip niet kan worden aangemerkt als bezwaar tegen het besluit van 3 november 2003 en dat de afwijzing van eisers verzoek niet kan worden aangemerkt als een weigering om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit. De rechtbank zal dan ook de inhoudelijke gronden voor de afwijzing van het verzoek bespreken.
2.9 Voorop gesteld wordt dat eiser aan de voor hem geldende rechtspositionele regelingen geen rechtstreekse aanspraak op reparatie van een pensioenknip kan ontlenen.
2.10 In artikel 83 van het Rechtspositiereglement LVNL is geregeld dat het Bestuur kan bepalen in welke niet elders voorziene gevallen naar redelijkheid en billijkheid schadeloosstelling en vergoeding van kosten zal worden verleend. De rechtbank is van oordeel dat het onderhavige verzoek in het licht van dit artikel dient te worden beoordeeld. Gelet hierop kwam verweerder een ruime beleidsvrijheid toe bij het nemen van een beslissing op het verzoek. Indien de gronden van het beroep daartoe aanleiding vormen dient beoordeeld te worden of het weigeringsbesluit zorgvuldig tot stand is gekomen, deugdelijk is gemotiveerd en of verweerder de gevraagde reparatie bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
2.11 Verweerder heeft in dit verband verwezen naar de vaste gedragslijn volgens welke hij, ongeacht de reden voor salarisstijging, niet overgaat tot reparatie van pensioenknippen.
2.12 De rechtbank overweegt dat nu de aldus door verweerder genoemde gedragslijn niet is neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in art. 1:3, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht, verweerder deze mag volgen, mits hij de keuze daarvoor bij het individuele besluit opnieuw motiveert. Daarbij dient verweerder aan te geven wat de gedragslijn inhoudt en waarom de vaste gedragslijn ten aanzien van de afweging van belangen ook thans is toegepast. De rechtbank stelt vast dat de gedragslijn als zodanig niet is gemotiveerd. Aldus kan de gedragslijn reeds hierom niet dienen ter onderbouwing van het in dit geval genomen besluit.
2.13 Ten aanzien van de afweging van belangen in dit geval stelt de rechtbank eerst vast dat het hier niet zozeer gaat om het ontstaan van een pensioenknip door een reguliere salarisverhoging, maar om een inschaling met terugwerkende kracht. Het bijzondere daarvan is dat er sprake is van een "nabetaling".
2.14 De rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn stelling dat het ontstaan van de pensioenknip het gevolg is van gewijzigde regelgeving waaraan hij part noch deel heeft gehad. Weliswaar leidde per 1 januari 2003 (volgens het eindloonstelsel) een verhoging van de berekeningsgrondslag voor het pensioen met 10% tot het toepassen van een pensioenknip, terwijl dat voorheen 25% was, doch in het individuele geval van eiser is de pensioenknip ontstaan door de verhoging van zijn berekeningsgrondslag in 2003 met meer dan 10%. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank nog geen verplichting tot reparatie aan de zijde van verweerder gegeven. Wel dient de wijze van ontstaan van de pensioenknip als uitgangspunt voor de invulling van verweerders beleidsvrijheid.
2.15 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het feit dat er sprake is van inschaling met terugwerkende kracht, ook voor zover dat ziet op de periode vanaf juli 2000, in beginsel het resultaat is van (de duur van) de onderhandelingen tussen verweerder en de vakcentrales. De rechtbank acht het daarbij niet onredelijk dat de nieuwe Regeling loopbaanvorming pas zou ingaan en eventueel periodieken met terugwerkende kracht pas zouden worden toegekend indien op alle punten overeenstemming met de vakcentrales was bereikt. Evenmin is onredelijk dat eerst tot uitbetaling van bezoldiging wordt overgegaan indien daarvoor een rechtspositionele grondslag aanwezig is. Eiser behoort tot de SUC-groep, welke groep formeel deel uitmaakte van een van de onderhandelende partijen die in 2003 tot een akkoord zijn gekomen over die grondslag. Dat verweerder aan een andere groep medewerkers, de zogeheten Operationele Experts, wel reeds voordat het akkoord tot stand kwam periodieken heeft uitgekeerd, maakt dit niet anders.
2.16 Ook is de rechtbank met verweerder van oordeel dat op verweerder geen algemene verplichting rust om eiser bij een inkomensverhoging te waarschuwen voor eventuele nadelige gevolgen ten aanzien van zijn pensioen, met daaraan verbonden de verplichting om bij het achterwege blijven van een dergelijke waarschuwing eventueel opgetreden schade te vergoeden. Blijkens de stukken is het risico van het optreden van een pensioenknip als gevolg van een hogere inschaling onderwerp van bespreking geweest tussen de onderhandelaars, zodat ervan uitgegaan wordt dat het risico in zijn algemeenheid is onderkend. Niet gebleken is dat het ontstaan van een pensioenknip als gevolg van de eenmalige uitbetaling van bezoldiging die met terugwerkende kracht is toegekend, onderdeel is geweest van de onderhandelingen voorafgaand aan het akkoord van 25 april 2003. Derhalve kan niet worden aangenomen dat het niet opnemen van een voorziening voor een pensioenknip deel uitmaakt van het onderhandelingsresultaat.
2.17 De rechtbank is voorts van oordeel dat niet gezegd kan worden dat de toekenning van periodieken met terugwerkende kracht geacht kan worden het geleden nadeel door de pensioenknip te compenseren. Uit het enkele feit dat het risico van het ontstaan van een pensioenknip in zijn algemeenheid door de onderhandelende partijen is onderkend kan dit niet worden afgeleid. Uit de stukken blijkt voorts dat de toekenning van de periodieken primair is overeengekomen als compensatie voor de feitelijke verzwaring van eisers functie ver voor de datum van herwaardering van die functie in de Regeling loopbaanvorming. Ook gelet op het bedrag van de uitgekeerde periodieken gerelateerd aan het nadeel dat voortvloeit uit het ontstaan van de pensioenknip kan er naar het oordeel van de rechtbank van bedoelde compensatie geen sprake zijn.
2.18 Door partijen die onderhandelden over de Regeling Loopbaanvorming, is niets overeengekomen over de wijze waarop concreet uitvoering zou worden gegeven aan het op 25 april 2003 bereikte akkoord. De rechtbank acht de wijze van uitvoering in dit specifieke geval wel van belang. Uit de verslagen van besprekingen tussen verweerder met de ondernemingsraad, gedateerd 24 juli 2003 en 29 september 2003 blijkt dat het risico van het ontstaan van een pensioenknip door de wijze van uitbetaling van met terugwerkende kracht toegekende bezoldiging en ook de mogelijkheid om ter voorkoming daarvan de uitbetaling op te schorten door verweerder is onderkend. De mogelijkheden terzake zouden blijkens genoemde verslagen worden onderzocht, terwijl voorts bij de inpassingsbrieven aan de medewerkers een schrijven zou komen inhoudende dat uitbetaling ten gevolge van de inpassing zou plaatsvinden op het moment dat er duidelijkheid was over de manier waarop pensioenknippen al dan niet voorkomen konden worden.
2.19 Niet gebleken is dat verweerder de hier bedoelde mogelijkheden daadwerkelijk heeft onderzocht, dan wel dat uit dat onderzoek is gebleken dat het voorkomen van een pensioenknip door de wijze van uitbetaling niet mogelijk was. Evenmin is gebleken van een schrijven aan eiser betreffende de wijze van uitbetaling in verband met het ontstaan van een pensioenknip. Ter zitting is door de gemachtigde van verweerder erkend dat de uitbetaling anders had kunnen worden uitgevoerd, waardoor de pensioenknip was voorkomen.
2.20 Uitgaande van de onder 2.18 geschetste afspraken tussen verweerder en de ondernemingsraad en gelet voorts op de eisen van goed werkgeverschap en zorgvuldigheid jegens diegenen met een vaste dienstbetrekking is de rechtbank van oordeel dat op verweerder de plicht rustte om het ontstaan van een pensioenknip te voorkomen, nu dat op een eenvoudige wijze mogelijk was. Dat verweerder dit heeft nagelaten diende voorts naar het oordeel van de rechtbank te worden betrokken in de door verweerder gemaakte afweging van belangen naar aanleiding van het verzoek van eiser om reparatie van de pensioenknip. Uit de stukken blijkt evenwel niet dat verweerder bij de totstandkoming van dit besluit heeft onderkend dat de pensioenknip op een dergelijke wijze had kunnen worden voorkomen. Derhalve heeft verweerder deze omstandigheid bij de totstandkoming van het besluit ook niet afgewogen.
2.21 De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de slotsom dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en is genomen in strijd met het motiveringsbeginsel, zoals neergelegd in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
2.22 De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder, de belangen alsdus afwegend, het verzoek van eiser om reparatie van de pensioenknip niet in redelijkheid geheel kan afwijzen. De rechtbank ziet daarom aanleiding zelf in de zaak te voorzien.
2.23 Eiser heeft gesteld dat de schade thans feitelijk niet in geld is te berekenen, aangezien de schade neerkomt op een verminderd ouderdoms- en nabestaandenpensioen over een vooraf niet bekend aantal jaren. Eiser heeft voor deze stelling geen onderbouwing gegeven. Daarbij bevindt zich onder de stukken een berekening van het ABP waaruit blijkt dat er ter reparatie van de aangebrachte pensioenknip per 1 juli 2007 een bedrag van € 27.810,00 ten behoeve van ABP extra pensioen zou moeten worden gestort. De rechtbank ziet geen aanleiding niet uit te gaan van de juistheid van deze berekening. Gelet hierop en om tot beëindiging van het geschil te komen zal de rechtbank de zaak niet aanhouden om meer duidelijkheid over deze kosten te krijgen.
2.24 Bij het vaststellen van de hoogte van de schadevergoeding gaat de rechtbank voorts uit van het volgende. In hetgeen uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting naar voren is gekomen, ziet de rechtbank aanleiding om de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het met terugwerkende kracht toekennen en uitbetalen van bezoldiging, toe te rekenen aan beide partijen. De omstandigheid echter dat de wijze van uitbetaling als (uiteindelijke) oorzaak voor het ontstaan van de pensioenknip is aan te wijzen, maakt dat het ontstaan van de pensioenknip in overwegende mate aan verweerder is toe te rekenen. Met inachtneming van de naar redelijkheid en billijkheid op verweerder te leggen belasting is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder te betalen schadeloosstelling gesteld dient te worden op de helft van € 27.810,00, dat is € 13.905,00 per 1 juli 2007. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit de gestelde materiële schade had dienen te vergoeden tot het genoemde bedrag. Nu verweerder dit heeft nagelaten dient verweerder tevens de wettelijke rente over dit bedrag te vergoeden vanaf 1 juli 2007.
2.25 De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken.
Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) begroot op € 644,00 als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Dit bedrag is het product van 2,00 (punten voor het opstellen van het beroepschrift en voor het verschijnen ter zitting) en € 322,00 (waarde per punt) en 1,00 (gewicht van de zaak: gemiddeld). Voorts ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte kosten in de rechtsbijstand gedurende de bezwaarprocedure. De kosten zijn op voet van het bepaalde in het Bpb eveneens vastgesteld op € 644,00. Dit bedrag is het product van 2,00 (punten voor het opstellen van het bezwaarschrift en voor het bijwonen van de hoorzitting) en € 322,00 (waarde per punt) en 1 (gewicht van de zaak: gemiddeld).
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 7 december 2007;
3.3 veroordeelt verweerder tot betaling aan eiser van € 13.950,00, vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over het nog niet betaalde deel van dit bedrag vanaf 1 juli 2007 tot aan de dag van volledige betaling;
3.4 bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
3.5 veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 1288,00, te betalen aan eiser;
3.6 gelast dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 143,00 aan hem vergoedt;
3.7 wijst het meer of anders gevorderde af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.I.A.C. Angenent-Bakker, voorzitter van de meervoudige kamer, en mrs. G. Guinau en W.J. van Brussel, rechters, en op 2 september 2008 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van A.G.J. Deckers, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.