Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 07 - 5418
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2009
in de zaak van:
[naam eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde: mr. ing. A.E. Noordhuis, juridisch adviseur te Hornhuizen,
tegen:
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier,
verweerder,
derde partij,
de Landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling De Gouw.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2006 heeft verweerder op de aanvraag van de Landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling De Gouw, ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 15, onder a, b en h van de Keur Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2006 (hierna: de Keur) voor het uitvoeren van diverse inrichtingswerkzaamheden - waaronder het dempen, graven en verbreden van sloten, het plaatsen van pompen en het wijzigen van waterpeilen - in de gemeenten Wognum, Opmeer, Wester-Koggenland en Noorder-Koggenland (in het gebied dat wordt begrensd door A.C. de Graafweg, 't Zwet/Molensloot, Grote Zomerdijk, Kerkweg, Verlengde Kerkweg en Nieuweweg), overeenkomstig de bij het besluit behorende tekeningen.
Tegen dit besluit heeft eiser bij schrijven van 23 januari 2007, aangevuld bij brieven van 16 februari 2007, 24 maart 2007 en 31 mei 2007, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 juni 2007, verzonden op 22 juni 2007, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van 24 april 2007 van de Adviescommissie bezwaren.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 2 augustus 2007, aangevuld bij schrijven van 13 september 2007 en 7 september 2008, beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 7 maart 2008 heeft de derde partij een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het beroep is behandeld ter zitting van 18 september 2008, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. M. Bregman, J. Zijp en R. Wagenaar, allen werkzaam bij het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. Namens de derde partij zijn verschenen A.I.L. Rennings, werkzaam bij de Dienst Landelijk Gebied, en B. Hakvoort, voorzitter van de Landinrichtingscommissie. Voorts waren aanwezig [naam] en [naam], eisers in de zaken AWB [nummer] en AWB [nummer].
2. Overwegingen
2.1 De Landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling De Gouw heeft de onderhavige ontheffing aangevraagd met het oog op het verbeteren van de verkaveling, de waterbeheersing en de ontsluiting van de percelen, toebehorend aan particulieren, bedrijven en instanties in het gebied. De werkzaamheden zijn een nadere uitwerking van het door de provincie Noord-Holland krachtens de Landinrichtingswet vastgestelde Landinrichtingsplan van het gebied.
2.2 In het plan worden onder meer richtlijnen gegeven voor de waterbeheersing. Dienaangaande wordt op p. 38 onder meer het volgende gesteld:
"Ten behoeve van het ontworpen plan ter verbetering van de waterbeheersing zijn uitgaande van de normaalwaterlijn voor de verschillende delen van het gebied de meest gewenste polderpeilen bepaald. Hierbij is per gebied uitgegaan van een gemiddeld slootwaterpeil van 1.10 m of 1.30 m beneden het maaiveld (de drooglegging) voor grasland respectievelijk tuinbouwgronden. De mate waarin de polderpeilen hiertoe verlaagd worden is voor iedere bemalingseenheid verschillend en varieert van 0-60 cm, afhankelijk van de huidige en gewenste drooglegging. Binnen de bemalingseenheden zal in verband met aanzienlijke hoogteverschillen meer dan een polderpeil kunnen worden ingesteld door middel van het plaatsen van stuwen.
Wijziging in de polderpeilen kan plaatsvinden na een door het College van Gedeputeerde Staten goedgekeurd peilbesluit van het waterschap Westfriesland. Ten behoeve van de waterafvoer en de wateraanvoer zullen waterlopen worden verruimd en nieuwe waterlopen worden gegraven. Nieuwe kunstwerken zullen worden aangelegd."
2.3 Artikel 15 van Pro de Keur Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2006 (hierna: de Keur), voor zover hier van belang, luidt:
Het is verboden in, op, onder of boven waterstaatswerken:
a. werkzaamheden te verrichten;
b. werken of opgaande houtbeplantingen aan te brengen of te hebben;
h. waarvoor geen peilbesluit is vastgesteld de waterstand te brengen of te houden op een ander peil dan door het hoogheemraadschap ter plaatse gewoonlijk wordt gehouden.
In de Toelichting op de Keur wordt onder meer vermeld:
"Het verbod van artikel 15, onderdeel h, vormt een aanvulling op hetgeen geregeld is in de Verordening waterhuishouding en waterkeringen Noord-Holland. Deze verordening bevat een verbod om peilwijziging te brengen in wateren waarvoor een peilbesluit geldt. Voor een aantal gebieden binnen het hoogheemraadschap is echter nog geen peilbesluit vastgesteld. Dit maakt het gewenst in de keur een aanvullende verbodsbepaling op te nemen."
2.4 Ingevolge artikel 29 van Pro de Keur kan verweerder van de gebods- en verbodsbepalingen in de artikelen 5 tot en met 20 ontheffing verlenen.
2.5 Bij het besluit van 13 december 2006 heeft verweerder onder meer ontheffing verleend voor het wijzigen van de waterpeilen in het blok Sijbekarspel-Wadway, gemeente Wognum. Niet in geschil is dat voor het betreffende gebied geen peilbesluit geldt en dat derhalve de verbodsbepaling van artikel 15 aanhef Pro en onder h. van toepassing is.
2.6 De ontheffing heeft betrekking op een deel van het totale ruilverkavelinggebied. De gronden van eiser liggen binnen dit deelgebied (deelgebied 3). Eiser kan zich met het besluit niet verenigen, omdat de waterpeilen rondom zijn gronden dermate hoog komen te liggen dat hij niet in staat zal zijn om zijn gronden behoorlijk te kunnen ontwateren. Ter zitting heeft eiser verklaard dat een peil van NAP -1,90 meter voldoende is voor de ontwatering van zijn gronden, maar dat een peil van NAP -2,20 meter een verbetering zou zijn voor zijn gronden, omdat de gronden in het midden lager gelegen zijn en daardoor erg drassig.
2.7 Verweerder heeft aangegeven dat de ontheffing voorziet in een peil van NAP -1,40 meter aan de westzijde van de gronden van eiser en een peil van NAP -1,90 meter aan de oostzijde. Hiermee wordt voldaan aan de droogleggingsnormen uit het Landinrichtingsplan en is niet langer sprake van een onderscheid in een zomer- en een winterpeil. Indien eiser dat wenst kan hij zijn gronden door middel van een interne sloot volledig aansluiten op het lage peil. Het realiseren van een peil van NAP -2,20 meter is volgens verweerder niet wenselijk, omdat dit schade aan de funderingen van nabijgelegen woningen tot gevolg kan hebben. Het ligt daarom meer voor de hand de kwaliteit van de gronden te verbeteren door het perceel te nivelleren.
2.8 De rechtbank is van oordeel dat een waterpeil van NAP -1,90 meter niet onredelijk is, nu eiser hiermee in staat wordt gesteld zijn gronden te ontwateren en een lager peil een risico op funderingsschade aan de nabijgelegen woningen kan veroorzaken. Het nieuwe peil betekent bovendien een verlaging van 60 centimeter - en daarmee voor eiser een verbetering - ten opzichte van het huidige zomerpeil. Voor een volledige aansluiting op het lage peil en een kwaliteitsverbetering van de betreffende gronden is de aanleg van een sloot vereist en dient het perceel genivelleerd te worden. Naar het oordeel van de rechtbank zijn dit werkzaamheden waarvan in redelijkheid kan worden gesteld dat deze door eiser zelf worden uitgevoerd.
2.9 Eiser betoogt dat de wijziging van de waterpeilen niet bij ontheffing had mogen geschieden, maar dat verweerder ingevolge artikel 16 van Pro de Wet op de waterhuishouding een peilbesluit had moeten nemen. Verweerder heeft erkend dat voor het betreffende gebied geen peilbesluit is genomen. Hij heeft er in dit geval echter de voorkeur aan gegeven de gewenste waterpeilen tijdelijk door middel van een ontheffing te realiseren. De reden hiervoor is dat het peilbesluit een uitgebreide totstandkomingprocedure van voorbereiding, vaststelling en goedkeuring kent die al gauw een jaar in beslag neemt. Omdat in de praktijk de peilen en grenzen van peilgebieden gedurende de uitvoering nog wijzigen, is het volgens verweerder praktischer de peilbesluiten te nemen na uitvoering van de werkzaamheden in het kader van het Landinrichtingplan. Verweerder wijst er voorts op dat ook in dit geval sprake is van een met voldoende waarborgen omklede procedure, nu het Landinrichtingsplan door Gedeputeerde Staten is vastgesteld en tegen de verleende ontheffing de gebruikelijke mogelijkheden van bezwaar en beroep openstaan. De rechtbank overweegt dat geen regel van geschreven of ongeschreven recht eraan in de weg staat dat verweerder, voor een gebied waar geen peilbesluit geldt, in bijzondere gevallen in plaats van het nemen van een peilbesluit, ontheffing verleent van een ter plaatse gewoonlijk aangehouden peilhoogte. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten de gewenste peilen door middel van een ontheffing te realiseren en pas na uitvoering van de werkzaamheden over te gaan tot het nemen van peilbesluiten.
2.10 Eiser betoogt voorts dat verweerder niet bevoegd was het bestreden besluit te nemen, omdat de bestuursleden van het hoogheemraadschap in strijd met het Kiesreglement niet in het geheim verkozen zijn. De rechtbank is van oordeel dat in de bezwaar- en beroepsprocedure tegen de onderhavige ontheffing geen grieven aan de orde kunnen komen die gericht zijn tegen de verbindendheid van het Kiesreglement. Op grond van het bepaalde in artikel 8:4, aanhef en onder g, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen het Kiesreglement. Weliswaar staat artikel 8:4, aanhef en onder g, Awb op zichzelf niet eraan in de weg dat in het kader van een beroep tegen een concreet besluit de rechtmatigheid ter discussie wordt gesteld van de algemeen verbindende voorschriften op grond waarvan dit besluit is genomen, maar daarvan is in casu geen sprake, nu het onderhavige besluit is genomen op grond van de Keur en niet op grond van de Kieswet.
2.11 Eiser stelt dat sprake is van belangenverstrengeling dan wel onzorgvuldige besluitvorming, nu verweerder en de Landinrichtingscommissie een gemeenschappelijk bestuurslid hebben en verweerder zelf belang heeft bij de verleende ontheffing. De rechtbank overweegt dat Gedeputeerde Staten op grond van artikel 28, vierde lid, van de destijds geldende Landinrichtingswet een vertegenwoordiger van het hoogheemraadschap als adviserend lid in de Landinrichtingscommissie hebben benoemd. Ingevolge artikel 3 van Pro het Besluit nadere regelen leden Landinrichtingscommissie worden adviserende leden benoemd op grond van hun deskundigheid. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een vertegenwoordiger van het Hoogheemraadschap niet als adviserend lid mag worden benoemd. Dat sprake is van belangenverstrengeling acht de rechtbank niet aannemelijk, nu het college van dijkgraaf en hoogheemraden uit zeven leden bestaat, waarvan slechts één lid een adviserende taak vervult in de uit tien leden bestaande Landinrichtingscommissie.
2.12 Tot slot bestrijdt eiser dat wordt voldaan aan de norm dat negentig procent van zijn gronden voldoet aan de droogleggingsnorm uit het Landinrichtingsplan, te weten een gemiddeld slootwaterpeil voor grasland van 1,10 meter beneden het maaiveld. Eiser wenst daarom dat er een onderbemaling wordt aangebracht. Nu hierin niet wordt voorzien handelt verweerder volgens eiser in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aangezien andere grondeigenaren in het gebied wel in staat worden gesteld het waterpeil met behulp van onderbemaling te handhaven. Verweerder heeft hieromtrent opgemerkt dat de droogleggingsnorm uit het Landinrichtingsplan voor negentig procent moet worden gehaald. De werkzaamheden die worden uitgevoerd zijn vereist om hieraan te kunnen voldoen, zonder dat er nog onderbemalingen nodig zijn. Na uitvoering van de werkzaamheden zullen de onderbemalingen overbodig zijn en kunnen ze worden opgeheven, hetgeen bij afzonderlijk besluit zal geschieden. Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel.
2.13 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, voorzitter van de meervoudige kamer, mr. A.C. Terwiel-Kuneman en mr. L. Beijen, rechters, en op 17 februari 2009 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.