Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08 - 275
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2009
in de zaak van:
Onroerend Goed Maatschappij De Meer B.V.,
gevestigd te Haarlemmermeer,
en
[eisers]
wonende te [woonplaats],
eisers,
gemachtigde: mr. S.J. Bolle, advocaat te Amsterdam,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,
verweerder,
gemachtigde: mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam,
derde partijen:
Schiphol Logistics Park B.V.,
gevestigd op de Luchthaven Schiphol,
en
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2007 heeft verweerder aan Schiphol Logistics Park B.V. (hierna: SLP) met toepassing van artikel 19, eerste lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling verleend voor het bouwrijp maken van de Oostlob van het bedrijventerrein Schiphol Logistics Park (hierna: SLP-gebied).
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 1 juni 2007, aangevuld bij brief van 5 juli 2007, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 21 november 2007 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard met aanvulling van de motivering. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van de vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 28 december 2007 aangevuld bij brief van 11 februari 2008, beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 29 april 2008 (zaaknummer 08-789) heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eisers, om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 16 oktober 2008, alwaar de Onroerend Goed Maatschappij de Meer B.V. is verschenen bij haar gemachtigde voornoemd, vergezeld van [naam] en C. Stukvoet, administrateur van Onroerend Goed Maatschappij de Meer B.V.. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd, vergezeld van J.H. de Jong en H. Nijenhuis, werkzaam bij de gemeente Haarlemmermeer. Voorts zijn voor SLP verschenen G. Kuper, werkzaam bij SLP en E.H. Voors, deskundige op het gebied van luchtkwaliteit, werkzaam bij Witteveen + Bos.
Het beroep is gelijktijdig ter zitting behandeld met het beroep van Chipshol Holding B.V. (zaaknummer AWB 08-277) tegen evengenoemde beslissing op bezwaar van 21 november 2007.
2. Overwegingen
2.1 Het project behelst het bouwrijp maken van de zogeheten Oostlob van het SLP-gebied, gelegen tussen de Kruisweg, Aalsmeerderweg, Geniedijk en de Ringdijk in Haarlemmermeer. Het andere bebouwbare deel van het SLP-gebied, de Westlob, is niet begrepen in het hier bestreden besluit . Voor het gehele SLP-gebied, dat is bedoeld om te voorzien in Schipholgebonden bedrijvigheid, wordt een bestemmingsplan voorbereid. Om in te kunnen spelen op de vraag naar logistieke bedrijfsruimte, is met de hier bestreden vrijstelling reeds begonnen met het bouwrijp maken van de Oostlob. Naar SLP heeft gesteld staat de ontwikkeling van de Oostlob op zichzelf en is deze derhalve niet afhankelijk van ontwikkeling van de Westlob.
2.2 In de onderhavige procedure wordt de omvang van het geding bepaald door het besluit van 21 november 2007 dat ziet op het verlenen van vrijstelling ten behoeve van het bouwrijp maken van de Oostlob. Deze vrijstelling wordt door verweerder ook wel aangeduid als vrijstelling voor “SLP-sec”. Uit de aan de vrijstelling ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing “Ruimtelijke onderbouwing – artikel 19. lid 1 WRO – Schiphol Logistics Park Oostlob (Kruisweg-Zuid)”, blijkt dat deze ziet op de aanleg van infrastructuur waaronder wegen, civieltechnische kunstwerken (duikers), waterpartijen en groen.
In de ontsluiting van de Oostlob is voorzien door de aanleg van de zogeheten aorta. Tijdens de behandeling ter zitting is de rechtbank, uit toelichtingen van verweerder en van SLP, duidelijk geworden dat de aorta, naast de functie van ontsluiting van de Oostlob, tevens bedoeld is als tijdelijke omleiding van de N201, tijdens werkzaamheden waarbij de N201 verbreed wordt van 2 x 2 banen, naar 2 x 3 banen. Deze werkzaamheden vormen een onderdeel van het provinciale Masterplan N201+. Gelet hierop moet aan de aanleg van de aorta een dubbelfunctie worden toegekend die uitstijgt boven de werkzaamheden die moeten worden geacht verband te houden met het bouwrijp maken van het betreffende terrein van de Oostlob. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de aanleg van de aorta geen deel uitmaakt van de werkzaamheden die onder de werking van het bestreden besluit vallen en derhalve buiten de omvang van dit geding valt.
Verweerder heeft dit standpunt van de rechtbank ter zitting bestreden door er op te wijzen dat de aorta in de ruimtelijke onderbouwing van de vrijstelling wordt genoemd. Het feit dat de aorta in de ruimtelijke onderbouwing wordt genoemd is juist, maar hieraan kan in deze geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. De ruimtelijke onderbouwing schetst de ontwikkeling van het gehele SLP-gebied alsmede van aanverwante ontwikkelingen, zoals het N201+ project en geeft daarmee een doorkijk naar de toekomst. Het had op de weg van verweerder gelegen in het bestreden besluit duidelijk te omschrijven dat, naast de werkzaamheden ten behoeve van het bouwrijp maken van het terrein, tevens was bedoeld vrijstelling te verlenen voor de aanleg van de aorta met evengenoemde dubbelfunctie.
2.3 Gelet op het vorenstaande vallen gronden die betrekking hebben op de aanleg van de aorta buiten de omvang van dit geding.
2.4 Niet in geschil is dat het bouwrijp maken in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Landelijk gebied”, ingevolge hetwelk op de betreffende gronden een agrarische bestemming rust.
2.5 Om het project niettemin mogelijk te maken, heeft verweerder met toepassing van artikel 19, eerste lid, WRO vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
2.6 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
2.7 Eisers betogen dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
2.8 De ruimtelijke onderbouwing is neergelegd in de bij het primaire besluit behorende notitie “Ruimtelijke onderbouwing – artikel 19. lid 1 WRO – Schiphol Logistics Park Oostlob (Kruisweg-Zuid)”. In de ruimtelijke onderbouwing van het onderhavige project met betrekking tot de Oostlob wordt – gelet op het feit dat het onderhavige project onderdeel is van een groter plan – gekeken naar de inpassing van het SLP-gebied als geheel. Voorts worden – kort samengevat en voor zover belang – de gevolgen ten aanzien van de ontsluiting en bereikbaarheid van het gebied besproken, de invloed van het Luchthavenindelingsbesluit, flora en fauna, watertoets, milieuaspecten – waaronder luchtkwaliteit – en uitvoeringsaspecten. Verweerder heeft hieraan verschillende deskundigenrapporten ten grondslag gelegd.
2.9 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kunnen aan de ruimtelijke onderbouwing van een project minder zware eisen worden gesteld, naarmate de inbreuk van dat project op de bestaande planologische situatie kleiner is.
2.10 Gelet op de agrarische bestemming die thans op de betreffende gronden rust en gelet op de activiteiten - uitsluitend gericht op het bouwrijp maken - waarop de vrijstelling ziet, kan niet geoordeeld worden dat de inbreuk op het bestaande planologische regime groot is te achten. De rechtbank is van oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing ruimschoots voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Dit laat onverlet dat dit project naar blijkt uit de plannen van SLP een vervolg zal krijgen, hetgeen uiteindelijk volgens deze plannen zal moeten leiden tot realisatie van een logistiek park. Verweerder zal bij toekomstige aanvragen ten behoeve van de realisatie hiervan steeds opnieuw de ernst van de planologische inbreuk dienen te beoordelen.
2.11 De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat verweerder bij de onderhavige besluitvorming ten onrechte niet verder heeft gekeken dan het bouwrijp maken van de Oostlob, door zich uitsluitend te richten op “SLP-sec”. Eisers stellen zich op het standpunt dat ook de uiteindelijke invulling van de Oostlob en de beoogde plannen voor het hele SLP-gebied bij de besluitvorming dienen te worden betrokken en verwijzen hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 december 2006 (op www.rechtspraak.nl te vinden onder LJN-nummer AZ5197).
In deze uitspraak wordt overwogen dat het bouwrijp maken van gronden niet geheel los kan worden gezien van de beoogde ontwikkeling van de locatie. Daarbij dient beoordeeld te worden of er grond is voor het oordeel dat op voorhand buiten twijfel is dat de beoogde ontwikkeling niet in enigerlei vorm op deze locatie kan worden verwezenlijkt.
De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een logistiek park op de onderhavige locatie niet in enigerlei vorm kan worden verwezenlijkt. Over de daadwerkelijke invulling hiervan zal verweerder bij afzonderlijke besluitvorming dienen te beslissen. Naar de rechtbank heeft begrepen voert verweerder een procedure ter verlening van een vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, WRO ten behoeve van de invulling van de Oostlob. In deze procedure kunnen de gronden van eisers betreffende de stedenbouwkundige invulling van het gebied en de relatie met de aangrenzende percelen alsmede betreffende de aan te leggen groenstructuur aan te orde komen.
2.12 De grond van eisers dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 3:11, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb), door het Stedenbouwkundig Definitief Ontwerp en het Stedenbouwkundig Beeldkwaliteitsplan van SLP – beiden genoemd in de ruimtelijke onderbouwing – niet ter inzage te leggen, treft geen doel. Zoals hierboven is overwogen, spelen stedenbouwkundige argumenten met betrekking tot de invulling van het gebied in het kader van het onderhavige besluit geen rol. Dit laat onverlet dat verweerder aan deze stukken heeft gerefereerd in de ruimtelijke onderbouwing als doorkijk naar de toekomst. Op de zitting is de rechtbank voorts gebleken dat eisers de betreffende stukken reeds hebben ingezien.
2.13 Ook de grond van eisers ten aanzien van de mogelijke invloed van de bebouwing ter plaatse op het nabij gelegen monument Geniedijk, onderdeel van de stelling van Amsterdam welke is geplaatst op de werelderfgoedlijst van de UNESCO, zal in de latere besluitvorming aan de orde komen.
2.14 Eisers betogen voorts dat geen adequaat onderzoek heeft plaatsgevonden naar mogelijke gevolgen van de werkzaamheden in het kader van het bouwrijp maken van de gronden voor aldaar aanwezige flora- en fauna. Zij hebben ter onderbouwing van hun betoog overgelegd de “Natuurtoets Schiphol Logistics Park” opgesteld door dr. A.J.M. Schenkeveld d.d. 17 september 2008.
2.15 Het staat partijen vrij om tot tien dagen vóór de zitting nadere stukken in te brengen. Door echter zo lang te wachten met het laten uitvoeren van een deskundig tegenadvies, zijn de condities van het terrein dusdanig gewijzigd - niet in de laatste plaats omdat de werkzaamheden op het terrein inmiddels een aanvang hebben genomen - dat de opmerkingen van Schenkeveld in diens natuurtoets niet van betekenis kunnen zijn voor de beoordeling van de zorgvuldigheid van de “Natuurtoets Schiphol Logistics Park” van Oranjewoud van 20 februari 2007, welke verweerder ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluitvorming. Ook overigens geeft het door eisers ingebrachte tegenadvies geen aanleiding aan te nemen dat het rapport van Oranjewoud onvolledig is dan wel op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
2.16 Eisers betogen voorts dat verweerder, door het ‘opknippen’ van het ontwikkelingsgebied, ten onrechte de plicht tot het opstellen van een milieu-effectrapportage ontwijkt. In diverse stukken wordt gesproken van een terrein oppervlak van circa 200 hectare, dan wel van een oppervlak voor de Oost- en de Westlob variërend tussen de 65 en de 90 hectare, dan wel een oppervlak voor de Oostlob van 25 tot 28 hectare, aldus eisers. Eisers gaan uit van een gebied van ruim 200 hectare en concluderen dat derhalve op verweerder de verplichting rust tot het opstellen van een milieu-effectrapportage, hetgeen verweerder ten onrechte heeft nagelaten, aldus eisers.
2.17 Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor die activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder ze wordt ondernomen, een milieu-effectrapportage moet worden gemaakt. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan, indien het bevoegd gezag daartoe besluit, bedoelde milieu-effectrapportage moet worden gemaakt.
Ingevolge onderdeel D.11.3. van de bijlage bij het Besluit m.e.r. 1994 is de aanleg, wijziging of uitbreiding van een bedrijventerrein in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een oppervlakte van 75 hectare of meer m.e.r.-beoordelingsplichtig en wel bij de vaststelling van het ruimtelijke plan dat als eerste in de mogelijke aanleg, wijziging of uitbreiding voorziet.
2.18 Het onderhavige vrijstellingbesluit maakt de weg vrij voor de mogelijke aanleg van een bedrijventerrein in uitsluitend de Oostlob van het SLP-gebied. Op het tijdstip in geding – en overigens ook thans niet – was er geen sprake van een ruimtelijk besluit voor een bedrijventerrein bestaande uit de Oost- en de Westlob, zodat reeds hierom ter beoordeling van een mogelijke verplichting voor verweerder tot opstelling van een milieu-effectrapportage, uitsluitend de ruimtelijke plannen met betrekking tot de Oostlob als uitgangspunt hebben te gelden. Uit de stukken is voldoende aannemelijk geworden en ook door eisers wordt niet betwist dat het oppervlak van de Oostlob niet groter is dan 75 hectare, zodat verweerder niet verplicht is voor deze activiteit een milieu-effectrapportage op te stellen.
2.19 Eisers betogen voorts dat het bestreden besluit niet voldoet aan de grenswaarden die gelden met het oog op de luchtkwaliteit. Zij stellen dat verweerder zich bij de beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit in het kader van de onderhavige vrijstelling, ten onrechte heeft beperkt tot de Oostlob en niet tevens de overige SLP ontwikkelingen daarbij heeft betrokken. De verschillende projecten moeten in onderlinge samenhang worden beschouwd, aldus eisers. Dit leidt tot de conclusie, zoals ook in de ruimtelijke onderbouwing te lezen is, dat met betrekking tot de jaargemiddelde concentratie NO2 in 2010 SLP een duidelijk verslechtering oplevert ten opzichte van de autonome situatie en tevens leidt tot overschrijding van de grenswaarden.
Ter onderbouwing van hun standpunt hebben eisers de notitie “Schiphol Logistics luchtkwaliteit” van 3 oktober 2008, van DHB B.V. overgelegd. Hierin wordt aangegeven dat aannemelijk dient te worden gemaakt dat de ontwikkeling van het totale gebied van de SLP niet op voorhand onuitvoerbaar is. Het beperken tot enkel het bouwrijp maken van de Oostlob, zoals verweerder nu heeft gedaan, is onvoldoende. Voorts wordt in de notitie aangevoerd dat het luchtkwaliteitsonderzoek niet compleet is op het vlak van het in beeld brengen van toekomstige jaren en onjuist is vanwege het gebruik van verouderde input voor rekenmodellen. Tot slot wordt gesteld dat als gevolg van deze aanpak van verweerder onduidelijk is wanneer de overschrijding van de luchtkwaliteit als gevolg van realisering van het gehele gebied van SLP aan de orde is en welke maatregelen, welk concreet effect hierop hebben.
2.20 Op 15 november 2007 is in werking getreden de wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) (Stb. 2007, 434), die het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk 2005) vervangt. Deze wet heeft onmiddellijke werking.
Ten tijde van het besluit op bezwaar van 21 november 2007 vormde derhalve deze nieuwe wet het wettelijk kader. Verweerder heeft – zoals ook al door eisers is geconstateerd – ten onrechte de werkzaamheden waarvoor vrijstelling is verleend beoordeeld aan de hand van de in het Blk 2005 opgenomen luchtkwaliteitseisen. Het beroep dient gelet op het vorenstaande gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Nu in bijlage 2 van de Wet milieubeheer dezelfde grenswaarden worden gesteld voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) als in het Blk 2005, is er echter reden om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
2.21 Zoals hierboven reeds overwogen zien de werkzaamheden waarop de onderhavige vrijstelling betrekking heeft uitsluitend op het bouwrijp maken van het terrein gelegen in de Oostlob. Verweerder hoefde bij de beoordeling van de invloed van het besluit op de luchtkwaliteit dan ook niet de Westlob te betrekken. Waar nog vrijstelling zal worden verleend voor de invulling en de functie van het bedrijventerrein en waar als gevolg van deze uitspraak alsnog vrijstelling verleend moet worden voor de aanleg van de aorta zullen de door eisers aangevoerde punten volop aan te orde kunnen komen.
De door eisers overgelegde notitie “Schiphol Logistics luchtkwaliteit” van DHB B.V. geeft voorts geen concrete onderbouwing waaruit blijkt dat de conclusie van verweerder – gebaseerd op het rapport van Witteveen + Bos van 3 april 2006 – dat terzake van de werkzaamheden voor het bouwrijp maken van de Oostlob geen sprake is van overschrijding van de grenswaarden, niet juist is. Hieruit volgt dat er geen sprake is van een beletsel om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
2.22 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
2.23 Voorts bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 21 november 2007;
3.3 bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 21 november 2007 geheel in stand blijven;
3.4 veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer in de door eisers gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 644,--, te betalen door de gemeente Haarlemmermeer aan eisers;
3.5 wijst het meer of anders gevorderde af;
3.6 gelast dat de gemeente Haarlemmermeer het door eisers betaalde griffierecht van € 285,-- aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. C.E. Heyning-Huydecoper en mr. G.D. de Jong, rechters, en op 5 maart 2009 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.