Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08 - 221
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 augustus 2009
in de zaak van:
Stichting Milieu- en Natuurbescherming Kennemerland (SMNK),
gevestigd te Haarlem,
eiseres,
gemachtigde: mr. B.J. Meruma, advocaat te Amsterdam,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem,
verweerder,
gemachtigde: mr. H. van Lier, advocaat te Haarlem.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2007 heeft verweerder ten behoeve van de bouw van de Schoterbrug te Haarlem vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en een bouwvergunning fase I verleend.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 6 juli 2007 bezwaar gemaakt, waarbij zij een rapport van de Stichting Analyse en Verificatie Onderzoek Luchtkwaliteit (SAVOL) van maart 2007 heeft overgelegd.
Bij besluit van 27 november 2007 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van de Commissie beroep- en bezwaarschriften van 7 november 2007, naar het op de hoorzitting overgelegde reactiedocument van verweerder van september 2007, waarbij een (ongedateerde) ‘Toelichting Goudappel Coffeng op Verkeersmodel Haarlem’ als bijlage was gevoegd, en naar de na de hoorzitting op dit reactiedocument verkregen reactie van eiseres van 20 september 2007.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 19 december 2007, aangevuld bij brief van 27 maart 2008, beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en bij brieven van 6 en 8 mei 2008 verweerschriften ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 19 mei 2008, alwaar eiseres is verschenen bij haar voornoemde gemachtigde, vergezeld van H. Verboon, voorzitter van het bestuur van eiseres en dr. ir. R.M. Kager, verkeersdeskundige en opsteller van het SAVOL-rapport.
Verweerder is verschenen bij gemachtigden mrs. M.E. Biezenaar en H. van Lier, beiden advocaat te Haarlem, vergezeld van J. Bakker, verkeersdeskundige, dr. ir. M.A.H.G. Plantaz, luchtkwaliteitdeskundige, en M.A. de Graaf, projectmanager, allen werkzaam bij de gemeente Haarlem.
Bij beslissing van 19 mei 2008 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en daarbij medegedeeld dat aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) advies werd gevraagd.
De StAB heeft bij conceptrapport van 23 oktober 2008 verslag uitgebracht, waarop verweerder bij brief van 29 oktober 2008 heeft gereageerd.
Vervolgens heeft de StAB bij rapport van 16 december 2008 verslag uitgebracht, waarop verweerder bij brief van 15 januari 2009 heeft gereageerd met verwijzing naar een memo d.d. 15 januari 2009 van J. Bakker aan de StAB.
Eiseres heeft op het StAB-rapport gereageerd bij brief van 10 februari 2009.
Vervolgens heeft de StAB bij aanvullend rapport van 24 februari 2009 verslag uitgebracht, waarop eiseres bij brief van 27 maart 2009 heeft gereageerd.
Bij brief van 8 juni 2009 heeft eiseres - naar aanleiding van de behandeling van een verzoek om voorlopige voorziening onder registratienummer AWB 09-1915 - nadere stukken ingediend, waarop verweerder bij brief van 11 juni 2009 heeft gereageerd.
Het beroep is vervolgens behandeld ter zitting van 24 juni 2009, alwaar eiseres is verschenen bij haar voornoemde gemachtigde, vergezeld van dr. ir. R.M. Kager. Tevens waren namens eiseres H. Verboon en K. van Broekhoven, respectievelijk voorzitter en secretaris van het bestuur van eiseres, aanwezig.
Verweerder is verschenen bij zijn voornoemde gemachtigde, vergezeld van J. Bakker, dr. ir. M.A.H.G. Plantaz, en M.A. de Graaf, allen werkzaam bij de gemeente Haarlem en ing. J. Wissink, werkzaam bij Adviesbureau Goudappel Coffeng. Verweerders gemachtigde heeft zich voorts doen vergezellen van ir. J.M. Schrijver en dr. E.W. Meijer, respectievelijk verkeersdeskundige en luchtkwaliteitdeskundige van TNO.
Tevens is verschenen drs. ing. J.E. Leeffers, werkzaam bij de StAB, vergezeld van A. Walraad en E. Feringa, respectievelijk verkeersdeskundige en luchtkwaliteit-deskundige van de StAB.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid
2.1 Anders dan verweerder heeft betoogd is de rechtbank, daarbij gelet op de recente jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), waaronder de uitspraken van 28 oktober 2008, nr 200707551/1, LJN:BG3360 en van 14 januari 2009, nr 200803292/1, LJN:BG9771, van oordeel dat eiseres, zowel gezien haar statutaire doelstelling als met name ook haar feitelijke activiteiten, zoals eiseres deze heeft aangegeven in (de bijlagen bij) haar brief van 8 juni 2009, is aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Eiseres beperkt zich niet tot het louter in rechte opkomen tegen besluiten, maar richt zich ook op activiteiten die los staan van juridische procedures of de voorbereiding daarvan, zoals het voeren van overleg(gen) met overheidsinstanties en andere (ideële) organisaties, het geven van adviezen, het organiseren van bijeenkomsten en debatavonden en het informeren van de media, van steunbetuigers en geldsponsors. Eiseres kan derhalve in haar beroep worden ontvangen.
2.2 De rechtbank ziet voorts geen aanleiding te voldoen aan het verzoek van verweerder om het beroep met toepassing van artikel 6:6 aanhef Pro en onder a, Awb, juncto artikel 6:5, eerste lid, onder d, Awb niet-ontvankelijk te verklaren.
Anders dan verweerder heeft betoogd kan niet worden staande gehouden dat er geen beroepsgronden zijn ingediend. In het beroepschrift van 19 december 2007 is aangevoerd dat eiseres zich niet met het besluit kan verenigen, “onder meer in verband met de gevolgen van het besluit voor de aantasting van de natuurwaarden van de Hekslootpolder, de veranderende verkeersafwikkeling en de luchtkwaliteit ter plaatse.” Daarbij heeft eiseres tevens verwezen naar haar bezwaarschrift.
De rechtbank is van oordeel dat daarmee in beginsel reeds aan artikel 6:5, eerste lid, onder d, Awb is voldaan. Strikt genomen was het niet nodig geweest een termijn voor het indienen van de gronden aan te geven. Dat op verzoek van eiseres niettemin een termijn is gegund om de gronden aan te vullen, maakt dit niet anders. Voor verweerder was in elk geval duidelijk waarop de gronden betrekking hadden en was door het meezenden van en het verwijzen naar het bezwaarschrift tevens duidelijk waarop deze gronden waren gebaseerd.
Het beroep wordt derhalve niet niet-ontvankelijk verklaard.
Verzoek getuigen te horen
2.3 Verweerder heeft bij brief van 16 juni 2009 twee getuigen aangekondigd, die hij heeft opgeroepen om op de zitting van 24 juni 2009 te worden gehoord. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat de genoemde getuigen (deskundigen van TNO) niet aanwezig waren om een nadere toelichting te geven op het standpunt van verweerder of om als vertegenwoordiger van verweerder op te treden, maar integendeel uitsluitend dienden te worden beschouwd als onafhankelijke deskundigen, die naast de deskundigen van de StAB hun eigen oordeel zouden kunnen geven over de merites van de rapportages van de StAB.
Gelet hierop heeft de rechtbank besloten deze getuigen niet te horen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat zij reeds een eigen onafhankelijke deskundige heeft geraadpleegd en in deze geen rol ziet voor een andere onafhankelijke deskundige, die nadrukkelijk niet als partijdeskundige naar voren wordt gebracht.
Inhoudelijk
2.4 Verweerder heeft zich ten aanzien van zijn besluit om vrijstelling te verlenen op het standpunt gesteld dat aan de eisen van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 (BLK 2005) is voldaan. Ten tijde van het thans bestreden besluit van 27 november 2007 diende evenwel te worden getoetst aan het met ingang van 15 oktober 2007 in werking getreden hoofdstuk 5 Wet Milieubeheer, de zogenaamde Wet Luchtkwaliteit. Dit zo zijnde dient het beroep van eiseres tegen het besluit van 27 november 2007 gegrond te worden verklaard en wordt het besluit deswege vernietigd.
2.5 Het gegeven dat de luchtkwaliteitseisen in genoemde Wet Luchtkwaliteit over het geheel genomen als minder streng zijn te beschouwen dan die van het BLK 2005 geeft de rechtbank aanleiding te onderzoeken of er redenen zijn om op de voet van artikel 8:72, derde lid, Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
2.6 Verweerder heeft de ruimtelijke onderbouwing van zijn besluit voor zover betrekking hebbend op het aspect van de luchtkwaliteit en daarmee op de daartoe in aanmerking te nemen verkeerssituatie, waaronder de verkeersbewegingen en -intensiteiten, doen steunen op de gegevens en berekeningen zoals deze door Adviesbureau Goudappel Coffeng waren aangeleverd.
Eiseres heeft in de bezwaarfase concrete bezwaren tegen de daaruit door verweerder getrokken conclusies naar voren doen brengen door het bureau SAVOL. Op de bladzijden 5 en 6 van het betreffende rapport staan vijf concrete punten van bezwaar verwoord.
De rechtbank heeft geconstateerd dat op de zitting van 19 mei 2008 onvoldoende duidelijkheid is verkregen omtrent de aan de standpunten en conclusies van verweerder ten grondslag liggende gegevens, met name die ten aanzien van de verkeersintensiteiten op, naar en in de directe omgeving van de Schoterbrug en die met betrekking tot de in de stukken aangegeven, niet onaanzienlijke toename van arbeidsplaatsen in de Waarderpolder. Mede naar aanleiding van de concrete bezwaren, hiervoor genoemd, heeft de rechtbank daarom behoefte gevoeld aan advisering door een onafhankelijke deskundige, waartoe zij de StAB heeft benaderd.
Uit het in rubriek 1 genoemde rapport en aanvullende rapport van de StAB is de rechtbank gebleken dat de StAB wegens onvoldoende van de kant van verweerder verkregen gegevens en cijfers niet tot een (goede) beantwoording van de door de rechtbank gesteld vragen heeft kunnen komen. Wel heeft de StAB aan de hand van de wel tot haar beschikking staande gegevens een aantal inconsequenties in de uiteenzetting van verweerder geconstateerd, zowel wat betreft de door verweerder gehanteerde uitgangspunten (bijvoorbeeld ten aanzien van de autonome groei van het autoverkeer), als wat betreft de daaruit getrokken conclusies (bijvoorbeeld ten aanzien van de verkeersintensiteit op de Vondelweg na realisering van de brug).
Uit verweerders memo van 15 januari 2009, inhoudende een uitvoerige reactie op de inhoud van het StAB-rapport (dat in het memo ten onrechte wordt aangeduid als concept-rapport), heeft de rechtbank niet de benodigde duidelijkheid kunnen verkrijgen. Ook tijdens de nader gehouden zitting van 24 juni 2009 is onvoldoende naar voren gekomen welke gegevens en welk cijfermateriaal als input zijn gebruikt voor de gehanteerde verkeersmodellen. Ook heeft de rechtbank geen antwoord gekregen op de door de StAB naar voren gebrachte inconsequenties.
De rechtbank heeft geconstateerd dat verweerder voor het verkrijgen van de benodigde gegevens heeft volstaan met daartoe te verwijzen naar de deskundigheid van zijn adviseur, Adviesbureau Goudappel Coffeng en de door deze opgestelde tabellen en modellen. Deze, voor de berekeningen als fundamenteel aan te merken, gegevens zijn evenwel niet ter beschikking gesteld aan de SAVOL, de StAB, of aan de rechtbank. Onvoldoende is de rechtbank voorts gebleken of en zo ja in hoeverre verweerder zich heeft vergewist van de juistheid van die gegevens en van de hantering ervan. De in de bezwaarfase aangevoerde twijfels daarover hadden verweerder aanleiding moeten geven zich meer van deze vergewisplicht te kwijten. Daaraan doet de niet betwijfelde deskundigheid van zijn adviseur niet af.
Naast en/of ten gevolge van het ontbreken van de fundamentele gegevens blijven de door verweerder gehanteerde uitgangspunten ter zake van diverse aspecten van de verkeersintensiteiten en -prognoses, al dan niet in samenhang met de toename van arbeidsplaatsen, onduidelijk. Daarbij merkt de rechtbank op dat het enkele volgen van een verkeersmodel ontoereikend is en dat signalen omtrent inconsequenties, in de zin van onverwacht onlogische effecten of uitkomsten uit het model, dienen te worden bijgesteld. Of en zo ja in hoeverre dit ten tijde van het primaire besluit dan wel ten tijde van de beslissing op bezwaar is gebeurd, heeft de rechtbank niet kunnen vaststellen.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder gehandeld in strijd met de in artikel 3:2 Awb Pro vereiste zorgvuldigheid en met artikel 7:12 Awb Pro, waarin is bepaald dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
2.7 Gezien hetgeen hiervoor is overwogen ziet de rechtbank geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten.
2.8 In de hiervoor weergegeven omstandigheden ziet de rechtbank evenmin aanleiding voor honorering van het verzoek van verweerder om een (andere) deskundige om advies te vragen.
2.9 Nu zoals onder 2.3 is overwogen het besluit is vernietigd, dient verweerder opnieuw op het bezwaar te beslissen. Daarbij kan tevens worden ingegaan op de overige door eiseres aangevoerde grieven omtrent het toepasselijke meet- en rekenvoorschrift, de juiste rekenmodellen en de toe te passen uurgemiddelde grenswaarde voor NO2.
2.10 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
2.11 Er zijn termen voor een proceskostenveroordeling van verweerder. Gelet op het Besluit proceskosten bestuursrecht komen daarvoor in aanmerking de kosten van rechtsbijstand, waarbij voor het opstellen van het beroepschrift 1 punt wordt gerekend en voor het verschijnen ter zitting 2 x 1 punt, elk ten bedrage van € 322,-, derhalve in totaal € 966,-.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het besluit van 27 november 2007;
3.3 veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van
€ 966,-, te betalen door de gemeente Haarlem;
3.4 gelast de gemeente Haarlem het door eiseres betaalde griffierecht van € 285, - aan haar te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. E. Heyning-Huydecoper, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. A. J. Medze en mr. drs. L. Beijen, rechters, en op 10 augustus 2009 in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. M. Hekelaar, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.