Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08 - 6663
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juni 2009
in de zaak van:
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
eiser,
tegen:
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 december 2007 heeft verweerder de bijdrage inzake het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (Stb. 1999, 402; hierna: Bijdragebesluit) voor de declaraties van 2002 en 2003 van het project “Koogerbom” vastgesteld op € 1.004.352,66, en een bedrag van € 165.647,34 aan onverschuldigd verstrekte voorschotten teruggevorderd.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 9 januari 2008 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 8 september 2008 heeft verweerder het bezwaar ten dele gegrond verklaard, het bestreden besluit herroepen en de hoogte van de bijdrage opnieuw vastgesteld op € 1.043.380,64. Het bedrag aan onverschuldigd verstrekte voorschotten is vastgesteld op € 126.619,36.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 17 oktober 2008, aangevuld bij brief van 21 november 2008, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 16 april 2009, alwaar namens eiser zijn verschenen mr. F.P. Brouwer, jurist en [naam], projectleider Koogerbom, beiden werkzaam bij de gemeente Zaanstad.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij de Dienst Regelingen.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (Stb. 2006, 674; hierna: Bijdragebesluit 2006) zijn de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing en ruiming van conventionele explosieven voor rekening van de gemeente, met dien verstande dat voor de in paragraaf 5 bedoelde kostensoorten van rijkswege een bijdrage kan worden verstrekt.
Ingevolge artikel 24 van Pro het Bijdragebesluit 2006, voor zover thans van belang, blijft op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen het Bijdragebesluit, zoals dat luidde op 31 december 2005, van toepassing.
Ingevolge artikel II van het Besluit van 3 december 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit (Stb. 2002, 597) worden bijdragen voor kosten van opsporingen en ruimingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003 verleend op de voet van het Bijdragebesluit, zoals dat luidde voorafgaand aan die datum.
Ingevolge het artikel 1, aanhef en onder c, van het Bijdragebesluit, zoals dat tot 1 januari 2003 luidde, wordt onder opsporingswerkzaamheden verstaan: detecteren (het vaststellen van de aanwezigheid van een voorwerp op of onder het maaiveld) en lokaliseren (het vaststellen van de exacte ligplaats van een voorwerp, dat op of onder het maaiveld is gedetecteerd).
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder e wordt onder ruimingswerkzaamheden verstaan: werkzaamheden die verband houden met de ruiming van een aangetroffen explosief dan wel van een voorwerp waarvan de exacte ligplaats bij opsporingswerkzaamheden op of onder het maaiveld is gedetecteerd.
Ingevolge artikel 2, derde lid, zijn de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing of ruiming van explosieven voor rekening van de gemeente, met dien verstande dat voor een aantal soorten kosten van rijkswege in bepaalde gevallen een bijdrage kan worden toegekend.
Ingevolge artikel 4 kunnen Pro bij een opsporing de volgende soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen:
a. kosten van vooronderzoek;
b. kosten van opsporingswerkzaamheden;
c. kosten van grondwerkzaamheden;
d. kosten van preventieve maatregelen ter voorkoming van schade;
e. kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen;
f. kosten van ruimingswerkzaamheden.
2.2 Eiser is op 2 april 2002 begonnen met het opsporen en ruimen van een Niet Gesprongen Explosief (NGE), te weten een vliegtuigbom uit de Tweede Wereldoorlog, bij de Provinciale weg N203 ter hoogte van Breedweer in de gemeente Zaanstad. Dit project, genaamd “Koogerbom” is half juli 2002 afgerond.
Eiser heeft op 2 december 2003 in een einddeclaratie de kosten van dit project ter hoogte van € 1.462.566,00 voor budgetjaar 2002 en € 34.713,00 voor budgetjaar 2003 bij verweerder gedeclareerd. Gelet op de datum van de aanvang van de kosten van opsporing en ruiming stelt de rechtbank vast dat op onderhavig geschil de bepalingen zoals opgenomen in het Bijdragebesluit van toepassing zijn.
2.3 Verweerder heeft een aantal hierna te noemen kostencategorieën, welke door eiser zijn gedeclareerd, niet declarabel geacht en hier geen bijdrage voor toegekend. Het betreft de volgende kostencategorieën betreffende budgetjaar 2002:
- kosten communicatie,
- overige kosten,
- kosten KLIC-melding en VVE-verklaring,
- verbruikskosten ad € 833,00,
- coördinatiekosten, algemene kosten, winst en risico,
- saneringskosten,
- overige door opsporingsbedrijf REASeuro gemaakte kosten.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze kosten niet vallen onder de kostensoorten als genoemd in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit. Daartoe baseert hij zich op de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten en ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: de Beleidsregels) welke op 28 juni 2004 zijn gepubliceerd in de Staatscourant, nr. 120, p. 13.
2.4 Eiser heeft in de eerste plaats aangevoerd dat de Beleidsregels niet van toepassing zijn nu deze pas ná ruiming van de bom en na het indienen van de einddeclaratie voor een ieder kenbaar zijn gemaakt. Toepassing ex-nunc van later vastgesteld beleid is alleen mogelijk als hij door de toepassing hiervan niet in een nadeliger positie wordt gebracht, aldus eiser.
2.5 Dit betoog faalt. In het bestuursrecht geldt als uitgangspunt dat het primaire besluit, alsmede het besluit op bezwaar, worden genomen met inachtneming van het te dien tijde geldende recht, waaronder te begrijpen beleidsregels. Nu de Beleidsregels in werking waren getreden ten tijde van het primaire besluit, was verweerder gelet op artikel 1 van Pro de Beleidsregels, luidende dat bij de uitvoering van het Bijdragebesluit de in de Beleidsregels opgenomen regels in acht worden genomen, gehouden hieraan toepassing te geven.
Van een uitzondering op dit uitgangspunt kan slechts sprake zijn als eiser op grond van de situatie voordat de Beleidsregels in werking waren getreden zonder meer aanspraak had kunnen maken op vergoeding van de gedeclareerde kosten. Toepassing van de Beleidsregels zou in dat geval kennelijk onredelijk zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is er echter geen sprake van dat eiser ten tijde van de declaratie zonder meer in aanmerking zou komen voor vergoeding van de kosten. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat ook vóór publicatie van de Beleidsregels op 28 juni 2004 deze beleidsregels als bestendige gedragslijn werden gehanteerd. De Beleidsregels vormen de neerslag van deze voordien gevoerde gedragslijn. De rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze toelichting en komt tot de conclusie dat verweerder bij zijn besluitvorming terecht de Beleidsregels heeft toegepast.
2.6 Eiser heeft voorts aangevoerd dat verweerder het vertrouwen heeft gewekt dat alle gedeclareerde posten zouden worden vergoed. Hiertoe voert eiser aan dat juist ter voorkoming van discussie over de einddeclaratie de situatie ter plaatse is bekeken en vooraf overleggen zijn gevoerd met de gemandateerde van verweerder [naam], regelingsdeskundige bij de Dienst Regelingen. Naar aanleiding van met hem gemaakte afspraken is de einddeclaratie ingediend. Ter zitting is namens eiser aangegeven dat er bij het overleg met [naam] door eiser impliciet vanuit werd gegaan dat alle kostenposten die niet werden besproken, dan wel niet aan de orde werden gesteld, voor vergoeding in aanmerking kwamen. Eiser vindt steun voor zijn standpunt in het feit dat verweerder bij de tweede voorschotverlening op 10 december 2003 het door eiser gedeclareerde bedrag zonder correcties heeft overgenomen.
2.7 Dit betoog slaagt evenmin. Nog daargelaten of de rol en positie van [naam] in bedoelde overleggen van dien aard was dat hij verweerder rechtens kon binden aan de aldaar gemaakte afspraken, kan aan die overleggen niet de door eiser gewenste betekenis worden toegekend. De rechtbank acht in dit verband van doorslaggevend belang dat voor eisers perceptie van de betekenis van bedoelde overleggen geen enkele, in objectieve feiten gelegen, grond kan worden gevonden in het vervolgtraject. De rechtbank doelt hierbij in het bijzonder op het overleg over de einddeclaratie van 21 november 2003 waarbij onder meer [naam] en [naam] aanwezig waren. Het verslag van dat overleg laat er naar het oordeel van de rechtbank geen misverstand over bestaan dat uitsluitend de in het verslag genoemde posten 1 tot en met 4 alsnog zullen worden vergoed. Nu andere kostenposten niet worden genoemd, dient aan eisers subjectieve uitleg van dit overleg voorbij te worden gegaan. Aan de omstandigheid dat bij de tweede voorschotverlening door verweerder geen posten van vergoeding zijn uitgesloten, kon eiser evenmin de rechtens te honoreren verwachting ontlenen dat alle gedeclareerde kosten bij de vaststelling ook zouden worden vergoed. Ter zitting is door verweerder bovendien verklaard dat het eiser duidelijk was of moest zijn dat het voorschot werd verleend in afwachting van de verdere berekening. De rechtbank heeft geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze verklaring.
2.8 Nu het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel faalt, de Beleidsregels van toepassing moeten worden geacht en eiser, met uitzondering van de hierna te bespreken saneringskosten, niet heeft bestreden dat de overige in de stukken genoemde kostencategorieën niet in aanmerking komen voor vergoeding, kan en zal de rechtbank toetsing van deze kostencategorieën aan de Beleidsregels achterwege laten. Het geschil beperkt zich derhalve nu nog uitsluitend tot de saneringskosten.
2.9 Eiser bestrijdt het voor vergoeding uitsluiten van de saneringskosten. Hij voert daartoe aan dat men bij het opsporen van de bom is gestuit op sterk verontreinigde grond ter plaatse, zodat gelet op de te verrichten opsporings- en ruimingsactiviteiten de noodzaak bestond de grond te saneren. De grond was niet gesaneerd en deze kosten waren niet gemaakt, als er geen opsporings- en ruimingsactiviteiten hadden plaatsgevonden. Eiser stelt zich dan ook op het standpunt dat gelet hierop de saneringskosten samenhangen met de kosten voor het opsporen en ruimen van de bom en derhalve ook voor vergoeding in aanmerking dienen komen.
2.10 Niet in geschil is dat de onderhavige werkzaamheden ten behoeve van de sanering van de grond hebben plaatsgevonden in de fase van de opsporing als bedoeld in het Bijdragebesluit. In artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit is aangegeven welke kosten bij een opsporing voor een bijdrage in aanmerking kunnen komen. Eiser heeft betoogd dat de saneringswerkzaamheden dienen te worden begrepen onder de kosten welke hier zijn genoemd en wel in het bijzonder onder kosten van opsporingswerkzaamheden, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit, onder kosten van grondwerkzaamheden als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder c, van het Bijdragebesluit, dan wel onder kosten van ruimingswerkzaamheden als bedoeld is in artikel 4, aanhef en onder f, van het Bijdragebesluit.
2.11 Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat onder grondwerkzaamheden dient te worden verstaan het afgraven van grond, waarin zich mogelijk munitie bevindt, en het vervolgens elders onderzoeken van deze grond en verwijderen van deze explosieven. De rechtbank ziet geen aanleiding deze uitleg voor onjuist te houden en vindt hierin steun in artikel 5 van Pro het Bijdragebesluit, waaruit blijkt dat ook in de fase van ruiming de kosten voor grondwerkzaamheden voor een bijdrage in aanmerking komen. De rechtbank volgt derhalve eiser niet in zijn standpunt dat de kosten voor de sanering van vervuilde grond dienen te worden aangemerkt als de kosten van grondwerkzaamheden.
2.12 De saneringskosten kunnen naar het oordeel van de rechtbank evenmin worden aangemerkt als ruimingskosten, nu daarvan – zoals verweerder ter zitting heeft aangegeven– pas sprake is als de Explosieven Opruimingsdienst ter plaatse is en het explosief is blootgelegd. Dat was ten tijde van de sanering nog niet aan de orde. De rechtbank ziet geen aanleiding deze uitleg niet te volgen.
2.13 Voor de vraag of de saneringskosten kunnen worden aangemerkt als kosten van opsporingswerkzaamheden als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit, dient artikel 4 van Pro de Beleidsregels geraadpleegd te worden. In artikel 4 is Pro een limitatieve opsomming opgenomen van de kosten die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking kunnen komen. De rechtbank stelt vast dat artikel 4 geen Pro uitsluitsel geeft over kosten die verband houden met de sanering van vervuilde grond, nu dergelijke kosten niet expliciet worden genoemd, maar daaronder wel begrepen zouden kunnen worden. Uit het bijdragebesluit is dan ook af te leiden dat saneringskosten bij verontreiniging van grond en oppervlaktewater als gevolg van de vermoede aanwezigheid van explosieven niet worden uitgesloten van vergoeding.
2.14 Verweerder neemt dienaangaande het standpunt in dat saneringskosten alleen voor vergoeding in aanmerking komen als er sprake is van verontreiniging als gevolg van het explosief. Nu de bron van de onderhavige vervuiling een oude gasfabriek is en niet het explosief zelf, kan het saneren van deze vervuilde grond niet worden begrepen onder kosten van opsporingswerkzaamheden, aldus verweerder.
2.15 De rechtbank volgt verweerder in diens standpunt. Zij vindt daarvoor steun in de systematiek van het Bijdragebesluit. Uit artikel 2, eerste en derde lid, van het Bijdragebesluit volgt dat het bestuursorgaan de beslissing neemt tot het al dan niet opsporen en ruimen van een explosief en dat de kosten daarvan ook voor rekening van het bestuursorgaan zijn met dien verstande dat voor bepaalde soorten kosten in bepaalde gevallen een bijdrage van verweerder kan worden toegekend. Ook uit de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit (zie hoofdstuk 1, pagina 1) blijkt dat het uitgangspunt van de regeling is dat het ruimen van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog in beginsel een gemeentelijke aangelegenheid is. Voorts blijkt uit artikel 3, derde lid van het Bijdragebesluit dat voor een bijdrage in de kosten uitsluitend in aanmerking komen die opsporingen of ruimingen waarbij de vermoede aanwezigheid dan wel aanwezigheid van explosieven en grote risico’s voor de bevolking met zich brengt en de kosten redelijkerwijs niet geheel voor rekening van het bestuursorgaan kunnen blijven. Daarbij geldt ingevolge het vierde lid van dit artikel dat de wijze waarop aan de opsporingswerkzaamheden uitvoering wordt gegeven noodzakelijk dient te zijn in verband met het toekomstig gebruik van de grond.
In de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit (hoofdstuk 5, paragraaf 5, op pagina 13) is te dien aanzien het volgende te lezen:“Bij opsporingen wordt in het kader van de bijdrageregeling niet gestreefd naar een volledig herstel van de multi functionaliteit van de grond maar naar het zoveel mogelijk beperken van risico’s voor de bevolking. Wordt bij een opsporing een explosief aangetroffen dan wordt dit verwijderd, evenals de grond die als gevolg van de aanwezigheid van dit explosief verontreinigd is. In dat geval is er dus wel sprake van herstel van de multi functionaliteit van de grond.”
Niet in geschil is dat ten aanzien van de betreffende opsporing en ruiming is voldaan aan de voorwaarden om in beginsel in aanmerking te kunnen worden gebracht voor een kostenvergoeding. De rechtbank acht, gelet op het voorgaande, evenwel een restrictieve uitleg van kosten welke kunnen worden begrepen onder kosten van opsporingswerkzaamheden aangewezen. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat alleen kosten van sanering van vervuiling veroorzaakt door een explosief voor een bijdrage in aanmerking zouden kunnen komen. Verweerder heeft gelet hierop terecht verlening van een bijdrage in de saneringskosten afgewezen.
2.16 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond;
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter van de meervoudige kamer, en mrs. C.A.E. Wijnker en S.I.A.C. Angenent-Bakker, rechters, en op 26 juni 2009 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.