Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09 / 2046
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 september 2009
in de zaak van:
[naam eiseres] B.V.,
gevestigd te Den Helder,
eiseres,
gemachtigde: mr. G. Creutzberg, advocaat te Den Helder,
tegen:
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier,
verweerder,
derde partijen,
[naam derde partij 1]
gemachtigde: mr. M.M. van Eeten, advocaat te Den Helder
en
[naam derde partij 2],
gemachtigde: mr. M.M. van Eeten, advocaat te Den Helder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 april 2008 heeft verweerder geweigerd eiseres een keurontheffing te verlenen voor het bouwen van twee woningen aan de [locatie].
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 27 mei 2008, aangevuld bij brief van 20 juni 2008, bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 13 januari 2009, verzonden op 4 februari 2009, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van 17 september 2008 van de adviescommissie bezwaren.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 17 maart 2009, aangevuld bij brief van 20 april 2009, beroep ingesteld.
Bij afzonderlijke brieven van 7 september 2009 hebben de derde partijen een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 18 september 2009. Namens eiseres zijn verschenen de gemachtigde, voornoemd, en [naam directeur], directeur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. Middelburg, L. Denekamp en T. Abels, allen werkzaam bij het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. Van de derde partijen was [naam derde partij 1], vergezeld door zijn echtgenote, aanwezig. Voorts was aanwezig de gemachtigde van de derde partijen.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 1, onder b, van de Keur Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2006 (verder: de Keur) wordt in deze keur verstaan onder waterstaatswerken waterkeringen en wateren, met inbegrip van de daarin gelegen en daartoe ten dienste staande kunstwerken, die als zodanig in de legger zijn aangegeven.
2.2 Ingevolge artikel 15 van Pro de Keur, voor zover hier van belang, is het verboden in, op of boven waterstaatswerken werkzaamheden te verrichten dan wel werken of opgaande houtbeplantingen aan te brengen of te hebben.
2.3 Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Keur kan het dagelijks bestuur ontheffing verlenen van de gebods- en verbodsbepalingen in de artikelen 5 tot en met 20.
2.4 Artikel 39 van Pro de Keur luidt:
Voor waterstaatswerken waarvoor bij of krachtens de wet, bij provinciale verordening of bij reglement van bestuur het vaststellen van een legger niet is voorgeschreven, alsmede voor waterstaatswerken waarvoor vaststelling van een legger wel is voorgeschreven, maar waarvoor vaststelling nog niet heeft plaatsgehad, gelden voor de toepassing van de verbodsbepalingen in de artikelen 15 en 16 de grenzen van het waterstaatswerk en de beschermingszone als aangegeven in bijlage 1 bij deze keur.
2.5 De bouwpercelen zijn gelegen in de directe nabijheid van de Helderse Zeewering, een primaire waterkering waarvoor op grond van de Wet op de waterkering een legger is voorgeschreven. Vast staat dat de legger ten tijde van de beslissing op bezwaar nog niet was vastgesteld.
2.6 Onder verwijzing naar bijlage 1 van de Keur stelt verweerder zich op het standpunt dat het bouwplan zal worden gerealiseerd binnen de grenzen van het waterstaatswerk, hetgeen in strijd is met het verbod in artikel 15 van Pro de Keur. Het bouwplan kan derhalve niet worden gerealiseerd alvorens een ontheffing wordt verleend als bedoeld in artikel 29 van Pro de Keur.
2.7 Blijkens het advies dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt heeft verweerder de aanvraag getoetst aan de Beleidsregels Keurontheffingen, waarin - kort en zakelijk weergegeven - het volgende is bepaald. Vanuit waterkeringtechnisch en beheertechnisch oogpunt vormt bebouwing een bezwaar voor de waterkering. Leidend in het ontheffingenbeleid is dat de waterkering voldoet en blijft voldoen aan de wettelijk opgelegde veiligheidseisen. Vanuit die visie is het algemene uitgangspunt van het hoogheemraadschap dat bouwwerken in, op of nabij waterkeringen niet wenselijk zijn. Het beleidsuitgangspunt voor bebouwingsvrije dijkstrekkingen is dan ook onbebouwd blijft onbebouwd, tenzij een zwaarwegend belang een ontheffing op verbodsbepalingen in de keur rechtvaardigt. Dit betekent dat het hoogheemraadschap op bebouwingsvrije dijkstrekkingen zeer terughoudend omgaat met het verlenen van ontheffingen voor bouwen in/op waterkeringen. Alleen zwaarwegende maatschappelijke belangen kunnen leiden tot het verlenen van een ontheffing. Te denken valt daarbij aan onvermijdbare waterstaatkundige werken ten behoeve van de waterkering, waterhuishouding, scheepvaart en openbare (dijk)wegen.
2.8 In het advies is voorts aangegeven dat de Beleidsregels Keurontheffingen zijn gebaseerd op het Beheersplan waterkeringen 2006-2010, waarin het beleid en de randvoorwaarden worden beschreven voor het dagelijks beheer van de primaire en regionale waterkeringen van het hoogheemraadschap. In de hiervan deeluitmakende deelnota Bouwen is - kort en zakelijk weergegeven - het volgende opgenomen. Het is noodzakelijk om te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen zoals klimaatverandering, zeespiegelstijging en bodemdaling. Voor de veiligheid in de toekomst zullen dijkverbeteringen uitgevoerd moeten worden. Daar moet voldoende ruimte voor zijn. Ruimte die, naar huidig inzicht, nodig is voor de bescherming tegen overstromingen en wateroverlast, moet nu al voor dit doel worden geserveerd en niet worden vrijgegeven voor onomkeerbare processen als permanente bebouwing.
2.9 Op grond van het hiervoor genoemde beleid heeft verweerder de gevraagde ontheffing geweigerd. Eiseres kan zich met dit besluit niet verenigen. In bezwaar heeft eiseres aangevoerd dat de grenzen van de primaire waterkering en de bijbehorende beschermingszone dienen te blijken uit de legger en dat bijlage 1 van de Keur voor dit doel onvoldoende duidelijk is. Gelet hierop is een keurontheffing volgens eiseres niet vereist, hetgeen haar door verweerder had moeten worden medegedeeld.
2.10 Deze grond, voor zover door eiseres gehandhaafd in beroep, kan niet slagen. Het ontbreken van een legger, hoewel voorgeschreven op grond van de Wet op de waterkering, heeft geen juridische gevolgen voor de keurzoneringen. De verbodsbepalingen in de artikelen 15 en 16 van de Keur zijn derhalve ook van toepassing, indien een legger ontbreekt. Ingevolge artikel 39 van Pro de Keur worden de grenzen van het waterstaatswerk en de beschermingszone in dat geval bepaald aan de hand van de in bijlage 1 bij de Keur gegeven berekeningsmethode. Naar het oordeel van de rechtbank is deze berekeningsmethode voldoende nauwkeurig. Blijkens de berekening van verweerder valt het bouwplan binnen de grenzen van het waterstaatswerk en is derhalve een ontheffing vereist.
2.11 Eiseres stelt voorts dat verweerder ten onrechte refereert aan het beleid voor bebouwingsvrije dijkstrekkingen, omdat het hier gaat om een dijkstrekking met aaneengesloten bebouwing. Op grond van het Beleid Keurontheffingen kan voor dijkstrekkingen met aaneengesloten bebouwing onder bepaalde voorwaarden wel ontheffing worden verleend. Aan deze voorwaarden wordt volgens eiseres voldaan.
2.12 Ook deze grond kan niet slagen. Hoewel strikt genomen geen sprake is van een dijkstrekking die geheel vrij is van bebouwing, is evenmin sprake van een dijkstrekking met aaneengesloten bebouwing. Gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegelicht dat bij een dijkstrekking met aaneengesloten bebouwing moet worden gedacht aan de huis-aan-huisbebouwing op de dijk van Volendam. Verder stelt verweerder dat bij de vraag of sprake is van een dijkstrekking met aaneengesloten bebouwing een terughoudende interpretatie wordt toegepast, omdat er een groot belang bestaat bij het reserveren van ruimte voor toekomstige dijkverbeteringen. Naar het oordeel van de rechtbank is deze benadering van verweerder niet onredelijk.
2.13 Gelet hierop is verweerder bij de beantwoording van de vraag of voor onderhavig bouwplan een ontheffing kan worden verleend terecht uitgegaan van de beleidsregels voor bebouwingsvrije dijkstrekkingen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze beleidsregels, die - met het oog op dijkverbetering in de toekomst - geen nieuwe bebouwing toestaan, tenzij een zwaarwegend belang een ontheffing op verbodsbepalingen in de keur rechtvaardigt, niet kennelijk onredelijk. Nu van een zwaarwegend belang aan de zijde van eiseres niet is gebleken heeft verweerder de aanvraag in redelijkheid kunnen weigeren.
2.14 Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat zij erop mocht vertrouwen dat ter plaatse twee woningen konden worden gebouwd en dat verweerder zonodig een ontheffing zou verlenen, omdat het bouwplan niet in strijd is met het ter plaatse vigerende bestemmingsplan “Huisduinen 2002” en verweerder in het overleg met de gemeente over dit bestemmingsplan - als bedoeld in artikel 10 van Pro het Besluit op de ruimtelijke ordening - kennelijk geen bezwaar had tegen de bestemming “wonen” op die locatie.
2.15 De rechtbank volgt eiseres hierin niet. De omstandigheid dat het bestemmingsplan het bouwplan toelaat en verweerder bij het overleg geen uitdrukkelijke bezwaren heeft geuit tegen de bestemming “wonen” op de waterkering, maakt niet dat eiseres daaraan het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat verweerder haar een keurontheffing zou verlenen. Daar komt bij dat het Beheersplan Waterkeringen 2006-2010 en het Beleid Keurontheffingen zijn vastgesteld na dit overleg, te weten in 2006 respectievelijk 2007. Verweerder heeft erop gewezen dat het beleid ten aanzien van het bouwen op waterkeringen hierin aanzienlijk stringenter is geworden ten opzichte van het beleid zoals dat nog gold ten tijde van het overleg met de gemeente.
2.16 Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond. Voor een proceskosten-veroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, rechter, en op 23 september 2009 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.