Uitspraak
vonnis
RECHTBANK HAARLEM
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 161988 / HA ZA 09-1401
Vonnis (bij vervroeging) van 7 juli 2010
in de zaak van
1. [Eiser],
wonende te Haarlem,
2. [Eiseres],
wonende te Haarlem,
eisers in het verzet,
advocaat mr. C.N. van der Sluis,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE HAARLEM,
zetelend te Haarlem,
gedaagde in het verzet,
advocaat mr. I. Verstraeten.
Partijen zullen hierna [eiser] en [eiseres] enerzijds en de gemeente anderzijds genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 24 februari 2010
- het proces-verbaal van comparitie van 15 juni 2010.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. In 2008 hebben [eiser] en [eiseres] een dakkapel en een dakraam laten aanbrengen op de garage van hun woning, gelegen aan het […] te Haarlem. Voorafgaand aan de verbouwing hebben zij informatie bij de gemeente opgevraagd omtrent de vereiste maatvoering voor vergunningsvrij bouwen.
2.2. Op 11 augustus 2008 heeft [A], een ambtenaar van de afdeling Handhaving Bebouwde Omgeving van de gemeente (hierna: de afdeling handhaving), naar aanleiding van een klacht, de situatie ter plaatse bekeken. Bij brief van 14 augustus 2008,
gericht aan [eiser] en [eiseres], heeft [B], hoofd van de afdeling handhaving, namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna: B&W) onder meer het volgende geschreven:
“Op 11 augustus 2008 constateerde de heer [A], bouwinspecteur van de gemeente Haarlem, dat u een
dakkapel en dakvensters heeft gebouwd in de garage achter het perceel […]. Dit is in strijd met artikel 40 van de Woningwet. Artikel 40 van de Woningwet bepaalt dat het verboden is te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van het college van burgemeester en wethouders.
Het voornemen bestaat handhavend op te treden op grond van artikel 125 Gemeentewet, als u geen eind maakt aan de illegale situatie. Dit betekent dat het gebouwde op uw kosten kan worden afgebroken (bestuursdwang) of dat u dwangsommen dient te betalen.
Deze dwangsommen kunnen oplopen van € 10.000,- tot € 70.000,-. Over het voornemen tot toepassing van bestuursdwang of het opleggen van een dwangsom kunt u tot 29 augustus 2008 uw zienswijze geven.
Als u uw zienswijze in een persoonlijk gesprek wilt geven, dan kunt u binnen dezelfde termijn een afspraak maken met de heer [C]. Zijn telefoonnummer is […] maandag t/m donderdag. Ook voor informatie kunt u dit nummer bellen.”
2.3. Bij brief van 28 augustus 2008, gericht aan de afdeling handhaving, heeft [D] van Stichting Schaderegelingskantoor Rechtsbijstandverzekering (hierna: de SRK) namens [eiser] en [eiseres], onder meer het volgende geschreven:
“De berichtgeving van de betreffende afdeling van de gemeente Haarlem kwam voor cliënten als een verrassing. Ze hadden recentelijk bezoek gehad van een inspecteur naar aanleiding van een klacht van de buren over inkijk.
Dat laatste vonden ze al merkwaardig omdat het terras al volledig inkijk verschaft en de buren tot de erfgenamen
behoren die het huis aan cliënten hebben verkocht. Zoals aangegeven aan uw inspecteur zijn cliënten bereid de
ramen van ondoorzichtig melkglasfolie te voorzien.
Cliënten waren onaangenaam verrast omdat zij diverse keren met de gemeente hebben gesproken. Ze hadden
diverse gesprekken over de mogelijkheden tot verbouwing en hebben uiteindelijk -op aanraden van de
betreffende ambtenaar- gekozen voor een variant waarvoor geen vergunning is vereist.
(…)
Letterlijk werd gezegd: “zelfs voor vernieuwing van het dak is een bouwvergunning nodig. Bouwvergunningsvrij kan slechts een dakkapel en/of dakramen.”
(…)
Er werd geconcludeerd dat een dakkapel aan de achterzijde mag en dat voor veluxramen geen toestemming vereist is. Ook het bestemmingsplan werd gecontroleerd. De betreffende ambtenaar printte vervolgens de instructies/richtlijnen waar een dakkapel en veluxramen aan moesten voldoen.
Cliënten controleerden voor de volledigheid op de site van het Ministerie van VROM aan de hand van de toets of een bouwvergunning is vereist voor een dakkapel. Hieruit bleek dat geen bouwvergunning nodig is omdat het o.a. een bestaand gebouw betreft.
Cliënten hebben contact opgenomen met de gemeentelijke ambtenaar vermeld in de brief. Deze was echter niet bereid toelichting te geven op de aangaande wet- en regelgeving op grond waarvan plaatsing van de dakramen niet zijn toegestaan. Hij stelde voor om alsnog een bouwvergunning aan te vragen.
Uit uw brief d.d. 14 augustus 2008 blijkt niet welke bouwwerken volgens u illegaal zijn geplaatst, op grond van welke regelgeving de bouwwerken illegaal zouden zijn en wat cliënten kunnen doen om eventuele illegale situaties te legaliseren. Uw brief is derhalve ongemotiveerd om te dienen als een voornemen tot het opleggen van
bestuursdwang. Gezien de onduidelijkheid kunt u van cliënten niet verlangen een weloverwogen en goed gemotiveerde zienswijze in te dienen.
Cliënten doen derhalve hierbij het verzoek om een persoonlijk gesprek met de verantwoordelijke ambtenna(a)r(en) van de gemeente. Het is hen nog steeds niet duidelijk waarom en of een bouwvergunning formeel vereist is indien de dakkapel aan de wettelijke eisen voldoet. Het eerdere advies en de verstrekte inlichtingen , de “bouwvergunningtoetsing” van VROM en de wetgeving t.a.v. het plaatsen van dakkapellen staan haaks op uw brief van 14 augustus.”
2.4. Op 9 september 2008 heeft een zienswijze gesprek plaatsgevonden tussen [eiser] en [eiseres] en de heren [C] en [E] van de afdeling handhaving. In het verslag zienswijze gesprek van 9 oktober 2008 staat onder meer het volgende:
“De heer [C] geeft aan dat door een collega, de heer [A], ter plaatse is geconstateerd dat er niet niet-
vergunningsvrij gebouwd is. (dus vergunningsplichting). De dakkapel is te hoog en is minder dan 50 centimeter
onder de daknok geplaatst.
Mevrouw [eiseres]
In 2007 en 2008 hebben wij enkele malen contact met de gemeente Haarlem gehad over onze verbouwplannen voor de garage. Ons is te verstaan gegeven wat wij vergunningsvrij mochten bouwen. Wij hebben onze aannemer instructie gegeven om het op die wijze uit te voeren.
De heer [E] wijst erop dat er naast de bouwregelgeving ook de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek van toepassing zijn. In boek 5 is in artikel 50 en 51 ondermeer bepaald dat het zonder toestemming van de buren niet is toegestaan om dakkappellen te maken die uitzicht geven op het erf van de buren, tenzij de dakkapel is voorzien van vaststaande en ondoorzichtige vensters.
Mevrouw [eiseres] reageert hierop. Zij stelt dat er door het aanwezige dakterras al sprake is van inkijk op het erf van de buren en dat deze inkijk slechts in geringe mate wordt vergroot door de dakkapel.
(…)
Mevrouw [eiseres] stelt vervolgens dat er wel gebouwd is conform de toepasselijke artikelen van het Besluit Bouwvergunning en licht-bouwvergunningsplichtige bouwwerken. Zij stelt dat de afstand van de kapel tot de nok minstens 50 centimeter bedraagt.
Afspraken:
Door de heer [C] zal ingemeten worden. Hierover zal een nadere afspraak gemaakt worden.”
2.5. Op 16 september 2008 heeft [C] de dakkapel en de dakramen ingemeten. Bij brief van 16 oktober 2008, gericht aan [eiser] en [eiseres], heeft [B] van de afdeling handhaving onder meer het volgende geschreven:
“Naar aanleiding van het gesprek is door de heer [C] ter plaatse ingemeten. De heer [E] heeft met u telefonisch de resultaten van de metingen doorgesproken. U vertelde de heer [E] dat u niets eens bent met de wijze van meten en met de wijze waarop de heer [C] is opgetreden aangezien de heer [C] ook naar andere zaken als de hoogte van de dakkapel en de dakramen heeft gekeken. U bent van mening dat overige zaken buiten beschouwing dienen te blijven.
Tenslotte is door de heer [E] nader archiefonderzoek verricht. Uit dit onderzoek blijkt dat op 2 juni 1976 een bouwvergunning is verleend voor het dichtbouwen van het plaatsje en voor het aanbrengen van een hek bovenop deze bebouwing. Een kopie van de bouwtekening treft u hierbij aan.
Uit uw verklaringen , de bouwtekening en de constateringen van de heer [C] blijkt het volgende:
1) Er is in 1995 een bouwvergunning verleend voor een dakterras op de uitbouw met een hek van 1
meter hoog tot circa 0,80 centimeter tot de buitenzijde van uw pand aan de straatkant en tot circa 0,50
centimeter tot het belendende perceel. Het dakterras is thans voorzien van een metalen groenondersteuning en het dakterras is verbreed tot boven de bouwmuur/goot.
2) In de laatst vergunde situatie is een garage vergund van cirac 5 meter 50 bij 3 meter (inpandige maten). De garage is gebouwd op gronden met bestemming Erf. (artikel 12). In de voormalige garage is door u een vast trap aangebracht, is door u een toegangsdeur in de garage bijgeplaatst en er is door u een scheidingswand aangebracht. Tevens is door u een dakkapel aangebracht in het dakbal en zijn dankvensters aangebracht.
De in cursief aangeduide zaken zijn door u zonder de benodigde bouwvergunning aangebracht dan wel gewijzigd. Dit betekent dat u in strijd met artikel 40 van de Woningwet heeft gebouwd. Artikel 40 van de Woningwet bepaalt
dat het verboden is te vouwen zonder of in afwijking van een vergunning van het college van burgemeesters en wethouders.
Wat betreft het gewijzigde voornemen: er is door de heer [C] geconstateerd dat u naast de vergunningplichtige dakkapel en de vergunningplichtige dakvensters nog meer illegaal gebouwd heeft. De heer [C] is hiertoe bevoegd.
(…)
Tenslotte wil ik nog even ingaan op de wijze van meten waarmee u het niet eens bent. In het vigerende bestemmingsplan Pijlslaan e.o., vastgesteld door de Raad van de gemeente Haarlem op 8 oktober 2003, staat in Hoofdstuk I van de Voorschriften bij artikel 2 vermeld op welke wijze gemeten dient te worden. Bij het opmeten van uw dakkapel en de dakramen is aangesloten bij de wijze waarop dit geregeld is in dit artikel. In de praktijk betekent dit dat uitgegaan dient te worden van het peil. Dit is voor uw woning de hoogte van de weg ter plaatse van de hoofdingang. Op de naar u toegezonden bouwtekening staat er op dit punt ook een pijl getekend. Verder wordt er gemeten ten opzichte van dit peil en de denkbeeldige lijn getrokken langs uw gevels en het bouwwerk. Dit betekent voor u dat de heer [C] vanaf de noklijn (de horizontale snijlijn tussen de bovenste rand van de daknok tot de peillijn) heeft gemeten waarbij hij de afstand tussen de bovenkant van de dakkapel tot de noklijn heeft ingemeten.
Het gewijzigde voornemen bestaat handhavende op te treden op grond van artikel 125 Gemeentewet, als u geen
einde maakt aan de illegale situatie. Dit betekent dat u het gebouwde op uw kosten kan worden afgebroken
(bestuursdwang) of dat u dwangsommen dient te betalen. Deze dwangsommen kunnen oplopen tot toepassing van € 10.000,- tot € 100.000,-. Over het herhaalde voornemen tot toepassing van bestuursdwang of het opleggen van dwangsommen kunt u tot 1 november 2008 uw aanvullende zienswijze geven.”
2.6. Bij brieven van 30 oktober en 4 november 2008, gericht aan de afdeling handhaving, heeft [D] van de SRK onder meer het volgende geschreven:
(in de brief van 30 oktober 2008)
“Bij deze dien ik tijdig voorlopige zienswijzen in met betrekking tot uw voornemen. Op korte termijn zullen deze zienswijzen aangevuld worden.”
(…)
Op 9 september 2008 heeft een gesprek met twee vertegenwoordigers van uw gemeente plaatsgevonden. U heeft
van dit gesprek een verslag opgesteld dat niet geheel overeenkomt met het besprokene. Naar aanleiding van dit gesprek is een afspraak gemaakt om de dakvensters en de dakkapel te meten. In plaats van een zorgvuldige meting uit te voeren van de dakkapel en de dakvensters heeft de heer [C] de gelegenheid gebruikt om de woning van cliënten te onderzoeken met betrekking tot overige wijzigingen en aanpassingen.
Ten aanzien van het door gesteld met betrekking tot de bevoegdheid van de heer [C] als toezichthouder verzoek ik u mij te doen toekomen het aanwijzingsbesluit op basis waarvan deze toezichthouder bevoegd is, alsmede het bevindingsrapport van de controles bij het pand aan de […] te Haarlem.
Blijkens uw brief bent u van mening dat het aanbrengen van dakvensters, een inpandige trap en een scheidingswand bouwvergunningplichtig zijn. Op grond van het Besluit bouwvergunningsvije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken zijn deze aanpassingen echte bouwvergunningsvrij.
De beoordeling van een bouwvergunningsvrij dan wel bouwvergunningsplichtig bouwwerk is in geval van dakramen en dakkapellen onder andere afhankelijk van de afmetingen. Aangezien u in uw brief echter niet aangeeft exact welke afmetingen de heeft [C] zou hebben gemeten, is onduidelijk waarom u van mening bent dat bouwvergunning vereist is voor de aanpassingen.
(…)
In uw brief van 16 oktober 2008 geeft u niet aan waarom u van mening bent dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Concreet zicht op legalisatie kan eventueel immers op eenvoudige wijze worden gecreëerd door het aanvragen van een bouwvergunning. Indien sprake is van concreet zicht op legalisatie bent u gehouden af te zien van handhaving. Deze overweging is derhalve essentieel, doch ontbreekt.”
(in de brief van 4 november 2008, voor zover niet reeds vermeld in de brief van 30 oktober 2008)
“In het verslag in een passage vermeld over het Burgerlijk Wetboek. Los van het feit dat de gemeente niks te maken heeft met de eisen die het Burgerlijk Wetboek aan vensters stelt, staat niet vermeld dat cliënten hebben aangegeven tijden het gesprek dat de ramen voorzien zullen zijn van ondoorzichtige vensters.
Tevens is tijdens het gesprek door de gemeente gesteld dat een dakkapel -mits deze voldoet aan de wettelijke normen- op de huidige plaats vergunningsvrij is. Bij afwijkende maten – en in dit verband is enkel en alleen gesproken over de afstand van nok tot het dak van de dakkapel- dient alsnog een vergunning te worden aangevraagd. Eventuele bezwaren van buren zouden dan via de rechter verlopen en niet via de gemeente. Hier is uitgebreid op ingegaan. Van dit deel van het gesprek is nauwelijks iets terug te vinden in het verslag.
Ten aanzien van de weergave van de laatste reactie van mevr. [eiseres] het volgende. De discussie had op een gegeven moment een concluderend karakter en spitste zich toe op de afstand van de nok tot aan (1) het dak van de dakkapel en (2) de dakvensters. Wij hebben toen tevens duidelijk aangegeven dat het nooit onze bedoeling is geweest om (licht) bouwvergunningplichtige werkzaamheden te laten uitvoeren. De aannemer is in deze dienovereenkomstig geïnstrueerd met instructies zoals door de gemeente ontvangen. Wij hadden ons dan ook uitgebreid laten informeren door de gemeente over de mogelijkheden. Symmetrie is een belangrijk aspect waardoor verhoging van het dak niet haalbaar zou zijn. Ons inziens zou de afstand nok-dakkapel minstens 50 cm bedragen, maar klaarblijkelijk is er een verschil van mening of inzicht t.a.v. de uitgangspunten van meting. Deze had feitelijk nog niet plaatsgevonden. De laatste zin van het verslag wordt hiermee genuanceerd.
(…)
Ik verzoek u derhalve aan te geven welke afmetingen de heer [C] gemeten heeft. Tevens heeft u slechts aangegeven dat de “bouwwerken” in strijd zijn met artikel 40 Woningwet. Onduidelijk is op basis van welke nadere regelgeving u van mening bent dat de aanpassingen bouwvergunningplichtig zijn.
(…)
Cliënten kunnen op grond van uw brief niet nagaan op welke gronden u van mening bent dat de aanpassingen illegaal zijn en wat zij kunnen doen om eventuele overtredingen ongedaan te maken dan wel wat de mogelijkheden zijn om deze te legaliseren.”
2.7. Bij brief van 11 november 2008 (hierna: de dwangsombeschikking), gericht aan [eiser] en [eiseres], heeft [B] van de afdeling handhaving onder meer het volgende geschreven:
“Op 16 september 2008 constateerden twee toezichthouders van de gemeente Haarlem, de heren [C] en [F], dat u op het perceel […] illegaal gebouwd heeft. U heeft een dakkapel aangebracht op uw garage, u heeft dakramen aangebracht in het dakvlak van uw garage, u heeft het dakterras vergroot en voorzien van een metalen groenondersteuning en u heeft in de garage een toegangsdeur gemaakt, een scheidingswand aangebracht en een vast trap aangebracht. Dit is door u zonder bouwvergunning uitgevoerd. Dit betekent dat u in strijd met artikel 40 Woningwet heeft gebouwd. Artikel 40 Woningwet bepaalt namelijk dat het verboden is om te bouwen zonder of in afwijking van een bouwvergunning van het college van burgemeester en wethouders. Omdat u tot op heden geen einde heeft gemaakt aan de illegale situatie, leg ik u namens burgemeesters en wethouders een last onder dwangsom op. Dit op grond van de volgende overwegingen.
(…)
Dakkapel: Artikel 2.d.7e regelt dat de bovenzijde van de dakkapel meer dan 0,5 meter onder de daknok dient te zijn. Uit de waarnemingen die zijn verricht op 16 september 200 8 door toezichthouders van de gemeente Haarlem is gebleken dat de bovenzijde van de dakkapel zich circa 1 dakpan + 1 dakvorst onder d nok van het dan bevindt. Ui de meting blijkt dat dit circa 30 centimeter is. Ook is uit de metingen gebleken dat de dakkapel hoger is dan 1 meter en 50 centimeter zodat het gebouwde niet valt onder artikel 2.d.5 van het Bblb.
(…)
Dakraam: Artikel 3.1.a.2e van het Bblb regelt dat een dakraam die wordt aangebracht in een bestaand gebouw wordt aangemerkt als van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43 eerste lid, onderdeel c van de Woningwet indien het dakraam zich aan de bovenzijde meer dan 0,5 meter onder de daknok bevindt. Uit de waarnemingen die zijn verricht op 16 september 2008 door toezichthouders van de gemeente Haarlem is gebleken dat de bovenzijde van de dakramen zich circa 1 dakpan + 1 dakvorst onder de nok van het dak bevindt. Uit de metingen blijkt dat dit circa 30 centimeter is.
(…)
Standpunt gemeente:
De dakkapel en de dakramen zijn gebouwd op een wijze die vergunningplichtig is. Indien mevrouw [eiseres] en de heer [eiser] een bouwvergunning voor de dakkapel en de dakramen aanvragen zal een vergunningstraject doorlopen worden waarbij belanghebbenden, waaronder buren, de mogelijkheid hebben om, conform de bepalingen van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, bij de totstandkoming van het besluit betrokken worden.
Standpunt gemeente:
Mevrouw [eiseres] en de heer [eiser] hebben de voormalige garage flink verbouwd. Er is een te grote dakkapel geplaatst, er is een viertal dakramen geplaatst, er is een vaste trap aangebracht, een muur geplaatst en een deur in de achtergevel gemaakt. Hierdoor is sprake van een wijziging van de garage van niet niet-ingrijpende aard.
(…)
Wat betreft de aanvraag van een bouwvergunning; mevrouw [eiseres] en de heer [eiser] kunnen de begunstigingstermijn benutten voor het alsnog aanvragen voor vergunningen. Tot op heden is door hen ontkent dat sprake is van vergunningsplichtig bouwen, zodat thans geen zicht is op legalisatie.
Legalisering
Het bestuursorgaan dient bij de afweging van belangen om bestuursdwang toe te passen of een dwangsom op te leggen, na te gaan of legalisatie alsnog mogelijk is. Dit is echter alleen te beoordelen aan de hand van een ingediende aanvraag. U heeft geen aanvraag ingediend. Een definitieve beoordeling kan echter pas plaatsvinden na indiening van een volledige aanvraag. Er is dus geen concreet zicht op legalisatie. Er kan van handhavend optreden om deze reden niet worden afgezien.
(…)
Het besluit
Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem schrijf ik u binnen het vermelde wettelijke kader aan, om op het perceel […] te Haarlem de volgende last uit te voeren.
1. U dient de dakkapel op uw garage te verwijderen;
2. U dient het dakramen aangebracht in het dakvlak van uw garage te verwijderen;
3. U dient de vergroting van het dakterras ten opzichte van de bouwvergunning van 2 juni 1976 ongedaan te maken;
4. U dient de metalen groenondersteuning op het dakterras te verwijderen en verwijderd te houden;
5. U dient in de garage de toegangsdeur dicht te metselen;
6. U dient de scheidingswand in de garage te verwijderen;
7. U dient de vaste trap te verwijderen.
U dient aan last 1 en 2 te voldoen uiterlijk op 16 januari 2009. Ik leg u deze last op onder een dwangsom van
€ 10.000,- per maand (ingaande na 16 januari 2009) gedurende een periode van 10 maanden. Het maximum van deze lasten kan dus € 100.000,- bedragen.
(…)
U dient aan last 3 tot en met 7 te voldoen uiterlijk op 1 maart 2009. Ik leg u deze last op onder een dwangsom van
€ 5.000,- per maand (ingaande na 16 januari 2009) gedurende een periode van 10 maanden. Het maximum van deze lasten kan dus € 50.000,- bedragen.
(…)
Tegen dit besluit kan door belanghebbenden bezwaar worden ingesteld bij het college van burgemeester en wethouders van Haarlem, postbus 511, 2003 PB Haarlem.
Het bezwaarschrift moet dan binnen zes weken na de verzenddatum van deze brief ingediend zijn.
(…)
Vermeld in de linkerbovenhoek van de envelop ‘bezwaar’.”
2.8. Op 19 december 2008 hebben [eiseres] en [eiser] bij B&W een bouwaanvraag ingediend. Bij brief van 19 december 2008, gericht aan B&W, heeft [eiser] het volgende geschreven:
“Hierbij dien ik een aanvraag voor een bouwvergunning in voor de bouwwerken, zoals in de aanvraag aangegeven.
Ik hoop dat het mogelijk is mij een bouwvergunning te verlenen. In ieder geval wil ik u vriendelijk vragen voorlopig, gedurende de procedure van deze bouwvergunningsaanvraag, af te zien van het verder doorzetten van het handhavingstraject. Dit in afwachting van de uitkomst van deze aanvraag.
Zou u mij over dit opschortingsverzoek schriftelijk uitsluitsel kunnen geven?”
2.9. Bij brief van 23 december 2008, gericht aan [eiser], heeft een ambtenaar van de afdeling Bureau Planbegeleiding en Advisering van de gemeente (hierna: de afdeling vergunningen) onder meer het volgende geschreven:
“Op 19 december 2008 ontvingen wij uw aanvraag voor het plaatsen van een tweede verdieping op de garage aan het […].
Uw aanvraag zal getoetst worden op volledigheid, d.w.z. dat alle benodigde gegevens zijn aangeleverd die wij nodig hebben om uw aanvraag te kunnen beoordelen. Mochten er gegevens ontbreken dan krijgt u hierover bericht.”
2.10. Bij brief van 14 januari 2009, gericht aan [eiseres] en [eiser], heeft [B] van de afdeling handhaving onder meer het volgende geschreven (hierna: het verlengingsbesluit):
“U heeft de begunstigingstermijn benut om alsnog een bouwaanvraag in te dienen voor de dakkapel en de
dakramen. Bij de aanvraag heeft u een verzoek gevoegd om verlenging van de begunstigingstermijn. Op uw
verzoek ben ik bereid om in dit geval de begunstigingstermijn te verlengen.
Besluit:
Burgemeester en wethouders besluiten de begunstigingstermijn voor het uitvoeren van de last zoals genoemd in
het besluit met kenmerk 2008/189215 voor wat betreft het verwijderen van de dakkapel en de dakramen op de
garage van het pand […] te verlengen tot 1 maart 2009.
(…)
Voor de goede orde wijs ik u nog op het volgende.
U kunt de verlengde begunstigingstermijn benutten om alsnog een ontvankelijke bouwaanvraag in te dienen. Wel dient u er rekening mee te houden dat voor het omzetten van uw garage in een bijkeuken/berging een reguliere bouwaanvraag ingediend te worden. Ook is in de aanvraag niet de vergroting van het dakterras en het aanbrengen van de metalen groenondersteuning opgenomen.
Ik wijs u erop dat u ofwel de last dient uit te voeren uit de aanschrijving van 11 november 2008 ofwel een ontvankelijke bouwaanvraag voor het vergroten van het dakterras en het aanbrengen van de metalen groenondersteuning binnen de begunstigingstermijn dient aan te vragen.”
2.11. Bij brief van 26 januari 2009, gericht aan [eiser], heeft een ambtenaar van de afdeling vergunningen onder meer het volgende geschreven:
“Op 19 december 2008 ontvingen wij een aanvraag om een lichte bouwvergunning voor het wijzigen van de garage aan het […]. Wij kunnen uw aanvraag niet in behandeling nemen.
De reden hiervoor is dat het bouwwerk dat u wilt bouwen geen licht vergunningsplichtig bouwwerk is volgens de Algemene Maatregel van Bestuur “Besluit bouwvergunngingsvrije en licht-bouwvergunningsplichtige bouwwerken.”
Voor het bovengenoemde bouwwerk is een reguliere bouwvergunning vereist aangezien het een gebruikswijziging betreft welke planologische gevolgen heeft. Om uw bouwplan te kunnen realiseren zult u dus een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning moeten indienen.
Wij willen u erop wijzen dat u voor een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning mogelijk andere en/of meer gegevens dient te overleggen dan voor de aanvraag om een lichte bouwvergunning. Raadpleeg hiervoor het “Besluit indieningsvereisten”. Dit besluit kunt u downloaden via www.vrom.nl/bouwregelgeving.”
2.12. Op 27 februari 2009 hebben [eiser] en [eiseres] andermaal bij B&W een bouwaanvraag ingediend (hierna: de bouwaanvraag).
2.13. Op 2 maart 2009 heeft een ambtenaar van de gemeente de situatie ter plekke bekeken.
2.14. Bij brief van 13 maart 2009, gericht aan [eiser], heeft [G] van de afdeling vergunningen onder meer het volgende geschreven:
“Na toetsing van uw op 27 februari 2009 ontvangen aanvraag om een reguliere bouwvergunning voor het veranderen van de aan de woning grenzende garage en het terras aan het […] is gebleken dat wij deze niet verder kunnen behandelen, omdat een aantal verplicht in te dienen gegeven ontbreekt (zie ‘Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning”).
Bijgaand ontvangt u een volledigheidschecklist. U wordt verzocht de ontbrekende gegevens, aangekruist onder het kopje NIET AANWEZIG, rekeninghoudend met de genoemde opmerkingen, alsnog in te dienen.
Om te voorkomen dat uw aanvraag om bouwvergunning op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht wegens onvolledigheid niet in behandeling wordt genomen dient u binnen zes weken na dagtekening van deze brief alsnog de gevraagde gegevens volledig in te dienen bij Bureau Planbegeleiding en Advisering. Geef linksboven op de stukken en de envelop aan dat het aan AANVULLING betreft en vermeld hierbij tevens ons kenmerk 2009/0370/22.”
2.15. Bij brief van 13 maart 2009, gericht aan [eiser] en [eiseres], heeft [B] van de afdeling handhaving onder meer het volgende geschreven:
“Op uw verzoek is de begunstigingstermijn voor het uitvoeren van de last 1 en 2 uit het besluit van 11 november 2008 verlengd tot 1 maart 2009 bij aanvullend besluit van 14 januari 2009, hierdoor loopt de eerste termijn voor
het uitvoeren van de last 1 tot en met 7 tot 1 maart 2009. U heeft op 27 februari 2009 een bouwaanvraag met
kenmerk 2009/370/22 ingediend. Thans is gebleken dat de bouwaanvraag niet ontvankelijk is en u deze nog dient
aan te vullen.
Aangezien bij controle op 2 maart 2009 is gebleken, dat u de last 1 tot en met 7 uit de dwangsomaanschrijving niet
heeft uitgevoerd, betekent dit dat de eerste dwangsom van € 10.000,- voor de last 1 en 2 en € 5.000,- voor de last 3
tot en met 7 is verbeurd. U dient de dwangsommen te betalen.
Ik vorder hierbij € 15.000,- in. U dient de bij deze brief gevoegde factuur uiterlijk op 17 april 2009 te
betalen. Dit is in afwijking van wat op de factuur zelf genoemd is.”
2.16. Bij brief van 17 maart 2009, gericht aan de gemeente, heeft [H] van de SRK onder meer het volgende geschreven:
“Door mijn cliënt, de heer [eiser] zijn bouwaanvragen ingediend te zake van bebouwing op zijn perceel
[…]. Gelijktijdig is er een dwangsombesluit van uw college in werking wat ziet op het periodiek
verbeuren van dwangsommen wegens het niet verwijderen van dezelfde bebouwing als waar de bouwaanvragen
op zien.
Ik vraag uw college hierbij binnen 14 dagen vanaf heden uitsluitsel te geven over de verlening van de gevaagde
bouwvergunningen. Indien u dit uitsluitsel niet kunt geven zie ik mij genoodzaakt mijn cliënt te adviseren her door
hem gebouwde waar de bouwaanvraag en het dwangsombesluit betrekking op heeft zo spoedig mogelijk af te
breken ter voorkoming van verdere schade door het verbeurde en nog te innen. Dit is alleen anders als u mij kunt
toezeggen dat de dwangsommen die nu zijn opgelegd en waarvoor u de inning deels al voor hebt aangevangen
alsnog niet nu en nooit worden geïnd.
(…)
Bij geen positief antwoord op bovengestelde vragen stel ik u voor nu of alsdan aansprakelijk voor de schade die
Daar het gevolgd van is en zal tot vordering van die schade over moeten gaan want cliënt is ervan overtuigd dat hij
voor dit project de benodigde bouwvergunningen krijgt.”
2.17. Bij brief van 28 mei 2009, gericht aan [eiser], heeft [G] van de afdeling vergunningen onder meer het volgende geschreven:
“Voor uw bouwaanvraag is ontheffing van het bestemmingsplan noodzakelijk. De in artikel 46 van de Woningwet genoemde wettelijke termijnen komen hierdoor te vervallen. U moet dus rekening houden met een langere
afhandeltermijn van uw aanvraag.”
2.18. Bij brief van 25 juni 2009, gericht aan [eiser] en [eiseres], heeft [I], een medewerker van het Bureau invordering van de afdeling Juridische Zaken (hierna: afdeling invordering), onder meer het volgende geschreven:
“Indien en voor zover wij niet uiterlijk dinsdag 30 juni 2009 vermeld bedrag ontvangen hebben, zal ik zonder
nadere aankondiging een dwangbevel op u uitvaardigen.”
2.19. Op 10 augustus 2009 heeft B&W een dwangbevel uitgevaardigd, dat op verzoek van de gemeente bij exploit van 14 augustus 2009 aan [eiseres] en [eiser] is betekend.
2.20. Bij brief van 7 september 2009, gericht aan [eiser], heeft [G] van de afdeling vergunningen onder meer het volgende geschreven:
“Het ontwerpbesluit en de relevante stukken zullen van 11 september 2009 tot en met 22 oktober 2009 ter inzage iggen bij de afdeling Dienstverlening aan de Zijlsingel. Samen met deze brief stuur ik u namens burgemeester en wethouders een afschrift van dit ontwerpbesluit. Wij willen u er nadrukkelijk op wijzen dat dit nog niet het definitieve besluit is. U heeft dus nog geen vergunning.”
In het bijgevoegde besluit bouwaanvraag staat onder meer het volgende:
“Burgemeester en wethouders zijn voornemens de bouwvergunning te verlenen.”
2.21. Bij brief van 9 november 2009, gericht aan B&W, heeft mr. Van der Sluis namens [eiser] en [eiseres] onder meer het volgende geschreven:
“De heer [eiser] en mevrouw [eiseres] (hierna: “[eiser]”), wonende te […] te
(2014 CP) Haarlem, hebben bij brief van 19 december 2008 (bijlage 1) tijdig bezwaar gemaakt tegen uw
dwangsombeschikking van 11 november 2008)…
(…)
U heeft [eiser] vooralsnog niet in de gelegenheid gesteld zijn bezwaren nogmaals aan te vullen. Met dit
aanvullend bezwaarschrift doet [eiser] dat uit eigener beweging, met het verzoek het bezwaar nu voortvarend te
behandelen en [eiser] te doen horen.”
2.22. Op 9 november 2009 hebben B&W aan [eiser] en [eiseres] vergunning verleend voor de bouwaanvraag.
3. Het geschil
3.1. [eiser] en [eiseres] vorderen dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
1) primair: het verzet gegrond zal verklaren en voor recht zal verklaren dat het dwangbevel onrechtmatig is, althans voor recht zal verklaren dat tenuitvoerlegging van het dwangbevel onredelijk, althans onrechtmatig is, althans het dwangbevel buiten effect zal stellen,
2) subsidiair: de te innen dwangsommen zal matigen tot nihil,
3) primair en subsidiair: de gemeente zal veroordelen in de kosten het geding, onder de bepaling dat (1) de proceskosten voldaan dienen te worden binnen veertien dagen na dagtekening van dit vonnis, en -voor het geval voldoening binnen deze termijn niet plaatsvindt- (2) de proceskosten vermeerderd zullen worden met de wettelijke rente te rekenen vanaf bedoelde termijn voor voldoening, alsmede (3) de gemeente zal worden veroordeeld in de nakosten de somma van € 131,-, dan wel indien betekening plaatsvindt, de somma van € 199,-.
3.2. [eiser] en [eiseres] leggen aan hun vordering ten grondslag dat het innen van de verbeurde dwangsommen op basis van de dwangsombeschikking onredelijk, althans onrechtmatig is. Doordat zij niet aan haar informatieplicht heeft voldaan en zich in het legalisatietraject niet actief heeft opgesteld, heeft de gemeente gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaraan zij is gebonden. Daarbij stellen [eiser] en [eiseres] zich op het standpunt dat de dwangsombeschikking moet worden vernietigd (waartoe zij een bezwaarschriftprocedure zijn gestart) omdat zicht op realisatie bestaat.
3.3. De gemeente voert verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
4.1. Het verzet is tijdig en op de juiste wijze ingesteld, zodat [eiser] en [eiseres] in zoverre in hun verzet kunnen worden ontvangen.
4.2. De gemeente stelt zich op het standpunt dat de dwangsombeschikking en het verlengingsbesluit onherroepelijk zijn en formele rechtskracht hebben omdat [eiser] en [eiseres] tegen de dwangsombeschikking noch tegen het verlengingsbesluit bezwaar hebben gemaakt. [eiser] en [eiseres] stellen zich daarentegen op het standpunt dat zij middels de brief van 19 december 2008 (later aangevuld met de brief van 9 november 2009) tijdig bezwaar hebben gemaakt tegen de dwangsombeschikking.
4.3. Gelet op hetgeen partijen te dien aanzien hebben verklaard is vast komen te staan dat B&W naar aanleiding van de brief van 9 november 2009 aan [eiser] en [eiseres] heeft bericht dat ‘het bezwaarschrift tegen de dwangsombeschikking is afgewezen’, dat [eiser] en [eiseres] bij de bestuursrechter beroep hebben ingesteld tegen dit afwijzingsbesluit, dat de gemeente in deze procedure een verweerschrift heeft ingediend, althans op korte termijn zal indienen, en dat de aangezochte bestuursrechter nog geen eindbeslissing heeft genomen over de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift noch over de gegrondheid van het bezwaar.
4.4. Gelet op het vorenoverwogene stelt de rechtbank vast dat de dwangsombeschikking geen formele rechtskracht heeft. Bij de beoordeling van het onderhavige geschil zal de rechtbank derhalve in beginsel summierlijk moeten onderzoeken of het beroep een kans van slagen heeft en zou kunnen leiden tot vernietiging van de dwangsombeschikking met als gevolg het vervallen van het vorderingsrecht van de gemeente. Aan dit onderzoek komt de rechtbank echter niet toe omdat het dwangbevel reeds om de navolgende redenen buiten effect zal worden gesteld.
4.5. De gemeente betwist dat zij onredelijk of onrechtmatig heeft gehandeld (en handelt) door de dwangsommen te innen. Zij stelt zich op het standpunt dat zij de haar ter beschikking staande middelen op een zorgvuldige wijze heeft ingezet bij de uitoefening van het handhavingsbeleid en dat zij daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht heeft genomen. De gemeente stelt voorts dat zij bevoegd was (en is) de dwangsommen te innen, zelfs als de bestuursrechter beslist dat [eiser] en [eiseres] ontvankelijk zijn in hun bezwaar, aangezien vast staat dat de dwangsommen zijn verbeurd.
4.6. In beginsel is de gemeente bevoegd om de dwangsommen te innen. De dwangsommen zijn immers verbeurd omdat [eiser] en [eiseres] niet vóór 1 maart 2009 de lasten 1 tot en met 7, zoals opgelegd in de dwangsombeschikking, hebben uitgevoerd. De dwangsombeschikking was door de gemeente tijdig aangekondigd. De gemeente had [eiser] en [eiseres] op 11 augustus 2008 immers bericht dat zij voornemens was handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 40 van de Woningwet, waarna zij op 9 september 2008 met [eiser] en [eiseres] een zienswijze gesprek heeft gevoerd naar aanleiding waarvan zij hen op 16 september 2008 heeft bericht dat zij haar voornemen (in gewijzigde vorm) heeft gehandhaafd. Vastgesteld kan worden dat de gemeente daarbij [eiser] en [eiseres] heeft geïnformeerd over de benodigdheid van een bouwvergunning indien en voorzover zij de bouwwerken niet wilden afbreken. Ook de invordering van de dwangsommen is door de gemeente tijdig aangekondigd. De gemeente heeft [eiser] en [eiseres] immers op 14 januari 2009 bericht dat zij de begunstigingstermijn konden benutten door óf de lasten uit te voeren óf een ontvankelijke bouwvergunning aan te vragen, waarna zij bij brief van 13 maart 2009 [eiser] en [eiseres] heeft bericht dat zij tot invordering over zou gaan omdat de begunstigingstermijn onbenut was gebleven, en waarna zij vervolgens op 25 juni 2009 heeft aangekondigd dat een dwangbevel zou worden uitgevaardigd, hetgeen op 10 augustus 2009 is gebeurd.
4.7. Dat de gemeente bij vorenomschreven handelswijze de -op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur- in acht te nemen zorgvuldigheid heeft betracht kan echter niet worden vastgesteld.
4.8. Ten eerste heeft de gemeente volstrekt onvoldoende voldaan aan haar informatieplicht. Zij heeft, hoewel [eiser] en [eiseres] hierom meerdere keren hadden verzocht (in het zienswijzegesprek en de brieven van 30 oktober en 4 november 2008), hen immers pas in de dwangbeschikking zelf -met verwijzing naar het resultaat van de metingen- geïnformeerd dat de maatvoering van de bouwwerken niet voldeed. Toen [eiser] en [eiseres] daarop hadden besloten dat zij alsnog een bouwvergunning zouden aanvragen om de situatie te legaliseren, heeft de gemeente pas op 26 januari 2009 bericht dat (in plaats van de door [eiser] en [eiseres] op 19 december 2008 ingediende aanvraag voor een lichte bouwvergunning) toch een reguliere bouwvergunning nodig was, terwijl hierover in de brieven van de gemeente van 23 december 2008 en 14 januari 2009 met geen enkel woord wordt gerept. Vervolgens heeft de gemeente [eiser] en [eiseres], die om informatie hadden gevraagd over de bij de bouwvergunning over te leggen gegevens, verwezen naar de site van het VROM in plaats van deze informatie naar hen op te sturen. Pas op 13 maart 2009, derhalve ná afloop van de begunstigingstermijn waarbinnen [eiser] en [eiseres] een ontvankelijke bouwaanvraag hadden moeten indienen, heeft de gemeente een volledigheidschecklist opgestuurd.
4.9. Daarnaast heeft de gemeente het doen legaliseren van de situatie bepaald niet bespoedigd. Zoals hiervoor overwogen heeft de gemeente [eiser] en [eiseres] niet duidelijk en voortvarend geïnformeerd over het soort bouwvergunning dat vereist was en de voor de vergunningsaanvraag benodigde gegevens. Bij het afgeven van de bouwvergunning heeft de gemeente, gelet op haar plicht om te onderzoeken of er zicht op legalisatie kan bestaan in een geval waarbij handhaving wordt overwogen, evenmin voortvarend gehandeld. In plaats van het spoedig geven van uitsluitsel over het verlenen van de bouwvergunning, hetgeen door [eiser] en [eiseres] bij brief van 17 maart 2009 was verzocht, heeft de gemeente hen bericht dat het geven van uitsluitsel nog niet mogelijk was en dat juist rekening gehouden diende te worden met een langere afhandeltermijn omdat voor de bouwaanvraag ontheffing van het bestemmingsplan nodig was.
4.10. Op 7 september 2009 heeft de gemeente aan [eiser] en [eiseres] bericht dat B&W voornemens was de bouwvergunning te verlenen, hetgeen op 9 november 2009 is gebeurd waarmee de situatie dus feitelijk was gelegaliseerd. [eiser] en [eiseres] hebben zich van meet van aan welwillend opgesteld. Omdat zij aanvankelijk vergunningsvrij wilden bouwen hebben zij bij de gemeente informatie gevraagd over de vereiste maatvoering. Toen de gemeente hen te kennen had gegeven dat de bouwwerken toch vergunningsplichtig waren, hebben zij de gemeente direct en meerdere malen om uitleg en nadere onderbouwing gevraagd en hebben zij tegelijkertijd een bouwvergunning aangevraagd teneinde de situatie te legaliseren, waarbij zij de gemeente meerdere malen om informatie over de benodigde
gegevens hebben verzocht. Steeds hebben [eiser] en [eiseres] de gemeente te kennen gegeven dat zij aan de vereisten voor de bouwvergunningen wilden voldoen en hebben zij daarbij de gemeente verzocht het handhavingstraject te schorsen totdat de situatie zou zijn gelegaliseerd.
4.11. In plaats van schorsing van de handhaving heeft de gemeente steeds volhard (en volhardt zij nog) in de uitoefening van het handhavingstraject en int zij dwangsommen, hoewel de situatie thans is gelegaliseerd en [eiser] en [eiseres] steeds de intentie hebben gehad om de situatie te legaliseren. Daarmee heeft de gemeente onrechtmatig gehandeld op grond waarvan het dwangbevel buiten effect zal worden gesteld.
4.12. Deze zaak wordt gekenmerkt door een zorgwekkend burgeronvriendelijk optreden van de gemeente, die enerzijds grote haast maakt met het invorderen van dwangsommen, maar tegelijkertijd het legaliseringsproces, dat de grondslag aan die dwangsommen zou kunnen ontnemen, met een opvallende stroperigheid afhandelt. Als alles dan door de legalisering tenslotte toch nog tot een goed einde lijkt te zijn gekomen handhaaft de gemeente met een onbegrijpelijke halsstarrigheid haar aanspraken op die dwangsommen, die alleen verbeurd zijn omdat [eiser] en [eiseres] het thans gelegaliseerde werk destijds niet hebben afgebroken. Toen [eiser] en [eiseres] het waagden om de eerste metingsresultaten ter discussie te stellen werden zij direct geconfronteerd met een ongevraagd ‘nader archiefonderzoek’ dat de basis vormde voor weer nieuwe dreigementen over strijdigheid met een bouwvergunning van meer dan tien jaar tevoren. Opvallend is dat de gemeente kennelijk geen moment heeft overwogen om aan deze Kafkaiaanse toestand een einde te maken en zich nooit de vraag gesteld waar men nu eigenlijk mee bezig was.
4.13. De gemeente zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van [eiser] en [eiseres] worden begroot op:
- dagvaarding € 85,98
- vast recht € 452,-
- salaris advocaat € 904,- (2 punten × tarief II € 452,-)
Totaal € 1.141,98
5. De beslissing
De rechtbank
5.1. verklaart het verzet gegrond,
5.2. stelt het op 10 augustus 2009 uitgevaardigde en op 14 augustus 2009 aan [eiser] en [eiseres] betekende dwangbevel buiten effect,
5.3. veroordeelt de gemeente in de proceskosten, aan de zijde van [eiser] en [eiseres] tot op heden begroot op € 537,98 aan verschotten en € 904,- aan salaris voor de advocaat, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 21 juli 2010 alsmede met de nakosten ad € 131,- dan wel indien betekening plaatsvindt, ad € 199,-,
5.4. verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad,
5.5. wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mr. Th.S. Röell en in het openbaar uitgesproken op 7 juli 2010.?