Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11 - 4610
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 december 2011
in de zaak van:
[naam eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser.
gemachtigde: mr. drs. P. Breedveld,
tegen:
het college van Burgemeester en Wethouders van Purmerend,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2011 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat hij vanaf
1 juli 2012 een eigen bijdrage moet betalen voor de aan hem in bruikleen verstrekte tandemfiets.
Tegen dit besluit heeft eiser op 30 januari 2011 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 15 juli 2011, verzonden op 21 juli 2011, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld op de zitting van de enkelvoudige kamer van 14 oktober 2011, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder werd vertegenwoordigd door mr. C.E. Engel en E. Snippe.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting is het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.
Desgevraagd hebben partijen toestemming gegeven de zaak af te doen zonder nadere zitting. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de uitspraakdatum bepaald op heden.
2. Overwegingen
2.1 Eiser heeft op 10 mei 2010 bij verweerder een aanvraag ingediend om verstrekking van een vervoersvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), te weten een tandemfiets. Eiser is blind. Bij besluit van 21 juli 2010 heeft verweerder eisers aanvraag ingewilligd en aan hem een tandem toegekend. In dit besluit is tevens bepaald dat voor de verstrekking van de aangepaste fiets een besparingsbijdrage van € 400,- wordt opgelegd. Eiser heeft dit bedrag voldaan en heeft de fiets op 15 oktober 2010 in bruikleen gekregen, middels een bruikleenovereenkomst gesloten tussen het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend en eiser. In de bruikleenovereenkomst is onder meer geregeld dat eiser een tandem in bruikleen krijgt van verweerder en dat verweerder zorgdraagt voor preventief onderhoud en reparaties.
2.2 Per 27 december 2010 is verweerders nieuwe Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Purmerend 2011 (hierna: de Verordening) in werking getreden. In het primaire besluit van 11 januari 2011 is aan eiser meegedeeld dat hem op basis van deze nieuwe Verordening per 1 juli 2012 een eigen bijdrage voor de fiets wordt opgelegd. Volgens het overgangsrecht zou dit per 1 juli 2011 zijn, maar omdat eiser in 2010 een besparingsbijdrage heeft betaald van € 400,- geldt voor hem een langere overgangsperiode, aldus verweerder. De besparingsbijdrage die eiser heeft betaald, wordt afgetrokken van het bedrag waarover eiser een eigen bijdrage moet gaan betalen.
2.3 Naar aanleiding van eisers bezwaar is hij gehoord door verweerders adviescommissie voor bezwaarschriften. Deze commissie bracht op 8 juni 2011 advies uit en heeft verweerder geadviseerd het bestreden besluit te herroepen. De commissie komt tot de conclusie dat het besluit niet in stand kan blijven, omdat het onvoldoende is gericht op een beoordeling van de individuele omstandigheden en geen blijk geeft van een zorgvuldige voorbereiding en belangenafweging. Verweerder heeft, in afwijking van het advies, eisers bezwaar ongegrond verklaard.
2.4 Eiser heeft in beroep – samengevat – het volgende naar voren gebracht. Er is sprake van schending van het vertrouwensbeginsel. Aan eiser is in 2010 een tandem in bruikleen toegekend. In dit besluit is op geen enkele manier gesproken over een eigen bijdrage of enig ander voorbehoud, anders dan het opleggen van een besparingsbijdrage. Inmiddels is het gelet op de jurisprudentie de vraag of deze besparingsbijdrage wel mocht worden opgelegd. Maar los van die vraag, mocht eiser er op vertrouwen dat er verder geen financiële verplichtingen golden. Verweerder kan dan ook niet een jaar later alsnog een eigen bijdrage opleggen. Ook is sprake van strijd met artikel 4.4 van het Besluit maatschappelijke ondersteuning (hierna: het Besluit). Voorts stelt eiser dat de fiets in bruikleen is verstrekt. Ingevolge artikel 7a:1777 van het Burgerlijk Wetboek wordt bij bruikleen de zaak “om niet” in gebruik gegeven. Het opleggen van een eigen bijdrage is daarmee in strijd. Daarnaast voert eiser aan dat hem al in juli 2010 een voorziening is verstrekt. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Verordening kan bij het verstrekken van een voorziening een eigen bijdrage worden opgelegd. Dit kan niet achteraf. Verweerder heeft inmiddels besloten dat gebruikers van voorzieningen die voor 1 januari 2007 op grond van de Wvg zijn toegekend, geen eigen bijdrage hoeven te betalen. Eiser meent dat dit ook moet gelden voor degenen die een voorziening toegekend hebben gekregen voor de inwerkingtreding van de nieuwe Verordening. Eiser verwijst in dit kader ook naar artikel 41, vierde lid, van de Verordening waar dit met zoveel woorden is bepaald. Ook merkt eiser op dat hem geen eigen bijdrage voor onderhoud kan worden opgelegd, nu de tandem niet zijn eigendom is en bovendien in de bruikleenovereenkomst is bepaald dat onderhoud voor rekening van verweerder komt. Tenslotte verwijst eiser naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 12 mei 2010 (LJN:BM7476). Uit deze uitspraak volgt volgens eiser dat verweerder eiser had moeten informeren over de eventuele alternatieven, zodat hij zelf zijn keuze voor een voorziening had kunnen bepalen. Op deze manier wordt hij door verweerder voor een voldongen feit geplaatst.
De rechtbank overweegt als volgt.
2.5 De rechtbank overweegt ambtshalve dat de beslissing van 11 januari 2011 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat de beslissing van verweerder een eigen bijdrage op te leggen wijziging brengt in de rechtsverhouding met eiser. Daaraan doet niet af dat omtrent de hoogte en duur van de eigen bijdrage nog nadere besluitvorming door het CAK moet plaatsvinden. Derhalve heeft verweerder het bezwaar van eiser terecht ontvankelijk verklaard.
2.6 Voorts is de rechtbank in zijn algemeenheid van oordeel dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zich niet verzetten tegen het alsnog opleggen van een eigen bijdrage voor een voorziening die reeds eerder is toegekend, mits natuurlijk de vereiste zorgvuldigheid en overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij de besluitvorming in acht worden genomen.
2.7 Daarnaast is de rechtbank van oordeel, in navolging van de rechtbank Arnhem in de uitspraak van 8 september 2011 (LJN: BT6586) in rechtsoverweging 3.6, dat uit de tekst noch de toelichting van artikel 15 van Pro de Wmo volgt dat het opleggen van een eigen bijdrage is beperkt in die zin dat die bijdrage slechts bij de toekenning van de voorziening kan worden opgelegd. Blijkens de toelichting op artikel 15 van Pro de Wmo is het de bedoeling van de wetgever dat de vormgeving van het Wmo-beleid dient plaats te vinden op lokaal niveau, in de plaatselijke democratie. Daarvoor moet de gemeente voldoende vrijheid en een adequaat instrumentarium hebben. Het kunnen voeren van een eigenbijdragebeleid maakt daarvan deel uit. De gemeente dient voldoende vrijheid te krijgen om een eigen bijdrage vast te stellen. Naar het oordeel van de rechtbank Arnhem en ook van deze rechtbank past het in dit systeem dat verweerder flexibel gebruik moet kunnen maken van zijn bevoegdheid een eigen bijdrage op te leggen. Aangenomen moet dan ook worden dat ook aan belanghebbenden zoals eiser aan wie eerder een voorziening is toegekend, alsnog een eigen bijdrage kan worden opgelegd. Artikel 10 van Pro de Verordening 2011 van de gemeente Purmerend – welk artikel is gebaseerd op artikel 15 van Pro de Wmo – dient voor zover wordt gesproken over de oplegging bij de verstrekking van de voorziening, gelet op het voorgaande ook niet zo te worden geïnterpreteerd dat een eigen bijdrage alleen maar aan het begin van de voorziening kan worden opgelegd. Voor deze interpretatie van artikel 10 van Pro de Verordening 2011 pleit ook het feit dat verweerder in artikel 41 van Pro de Verordening 2011 overgangsrecht heeft opgenomen, waarin wordt geregeld hoe om te gaan met “oude gevallen”. Immers, dit overgangsrecht zou overbodig zijn op het moment dat artikel 10 van Pro de Verordening 2011 zo zou moeten worden gelezen dat alleen aan het begin van de voorziening een eigen bijdrage zou kunnen worden opgelegd.
2.8 Ten aanzien van het standpunt van eiser dat artikel 4.4, aanhef en onder a, van het Besluit in de weg staat aan het per 1 juli 2012 opleggen van een eigen bijdrage overweegt de rechtbank als volgt. In het artikel staat dat de eigen bijdrage niet wordt opgelegd voor zover binnen twee jaar na aanvang van de maatschappelijke ondersteuning voor de te betalen eigen bijdrage geen beschikking dan wel voorlopige beschikking tot vaststelling van deze bijdrage is verzonden. De rechtbank leest het artikel zo dat het CAK binnen twee jaar na aanvang van de maatschappelijke ondersteuning een (voorlopige) beschikking moet hebben afgegeven omtrent vaststelling van de hoogte en de duur van de eigen bijdrage. De rechtbank gaat er voorts vanuit dat de aanvang van de maatschappelijke ondersteuning voor vervoersvoorzieningen als de onderhavige het moment is waarop de voorziening feitelijk aan de belanghebbende is verstrekt. De tandem is aan eiser verstrekt op
15 oktober 2010. Het CAK heeft ingevolge voormeld artikel dan ook tot 15 oktober 2012 een mogelijkheid om een (voorlopige) beschikking af te geven omtrent de hoogte en de duur van de eigen bijdrage. Deze periode is nog niet verstreken, zodat op dit moment artikel 4.4 van het Besluit niet in de weg staat aan het opleggen van een eigen bijdrage.
2.9 Ten aanzien van het overgangsrecht overweegt de rechtbank als volgt. De gemeente Purmerend heeft in de Verordening 2011 overgangsrecht neergelegd in artikel 41. In het vierde lid van dit artikel is bepaald dat degene aan wie onder de oude Verordening (hierna: Verordening 2007) bij het verstrekken van een individuele voorziening geen eigen bijdrage of eigen aandeel is opgelegd, bij de invoering van de Verordening 2011 voor die voorziening evenmin een eigen bijdrage of eigen aandeel verschuldigd zal zijn. Vast staat dat eiser bij het verstrekken van de voorziening geen eigen bijdrage of eigen aandeel is opgelegd. Aan eiser is bij het inwilligen van zijn aanvraag om een vervoersvoorziening een besparingsbijdrage opgelegd. Een besparingsbijdrage, zo heeft ook verweerder ter zitting erkend, is niet hetzelfde als een eigen bijdrage of een eigen aandeel. Dit blijkt ook uit de begripsbepalingen opgenomen in artikel 1, aanhef en onder j en k van de Verordening 2007, waarin uiteen is gezet wat moet worden verstaan onder respectievelijk een eigen bijdrage, een eigen aandeel en een besparingsbijdrage.
2.10 In het zevende lid van artikel 41 van Pro de Verordening 2011 is, in afwijking van het vierde lid, neergelegd dat voor een individuele voorziening waarbij op grond van de Verordening 2007 een besparingsbijdrage is opgelegd vanaf 1 juli 2011 een eigen bijdrage zal worden opgelegd, waarbij de reeds betaalde besparingsbijdrage in mindering wordt gebracht op de waarde van de voorziening die de grondslag vormt voor het opleggen van de eigen bijdrage.
2.11 In de Toelichting op de Verordening 2011 is onder het kopje “eigen bijdrage en eigen aandeel” het volgende opgenomen:
“De mogelijkheid een zogenoemde besparingsbijdrage te berekenen voor het gebruikelijke deel van de kosten van de betreffende voorziening is in deze verordening verdwenen. Uit de jurisprudentie valt op te maken dat de wetgever met de invoering van artikel 4 van Pro de Wmo niet de bedoeling heeft gehad om gemeenten, naast de in artikel 15 en Pro 19 geboden mogelijkheden, nog meer mogelijkheden te bieden om financiële voorwaarden te stellen bij het verstrekken van voorzieningen.”
2.12 De rechtbank leidt uit artikel 41, vierde lid, van de Verordening 2011 af dat in die gevallen waarin onder de Verordening 2007 een voorziening is verstrekt en waarbij geen eigen aandeel of eigen bijdrage is opgelegd, de belanghebbenden onder de Verordening 2011 evenmin een eigen bijdrage of eigen aandeel verschuldigd zijn. Echter, in die gevallen waarin aan de belanghebbenden onder de Verordening 2007 een besparingsbijdrage is opgelegd, zijn de belanghebbenden onder de Verordening 2011, na een overgangsperiode, wel een eigen bijdrage verschuldigd. Daarbij is in de Toelichting uiteengezet dat het opleggen van een besparingsbijdrage ingevolge de Wmo eigenlijk niet mogelijk is.
2.13 De rechtbank is van oordeel dat, zoals ook in de Toelichting op de Verordening 2011 van de gemeente Purmerend is opgenomen, de Wmo geen ruimte biedt om naast artikel 15 en Pro 19 van de Wmo, meer mogelijkheden te scheppen voor het opleggen van financiële voorwaarden bij het verstrekken van voorzieningen. Op grond hiervan concludeert de rechtbank dat verweerder aan eiser in het verleden ten onrechte en in strijd met de wet een besparingsbijdrage heeft opgelegd.
2.14 Nu voor het opleggen van een besparingsbijdrage op grond van de Wmo geen ruimte was, acht de rechtbank de overgangsrechtelijke bepaling zoals neergelegd in artikel 41, zevende lid, van de Verordening 2011 eveneens in strijd met de wet. De rechtbank acht het zevende lid van artikel 41 van Pro de Verordening dan ook onverbindend. Verweerder kon het opleggen van de eigen bijdrage in geval van eiser dan ook niet baseren op artikel 41, zevende lid, van de Verordening. Reeds hierom is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
2.15 De rechtbank ziet geen aanleiding om op grond van artikel 8:74, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, omdat niet kan worden gesteld dat rechtens nog maar één uitkomst mogelijk is. Het is aan verweerder om te beoordelen of het gelet op het voorgaande nog mogelijk is om aan eiser op grond van de Verordening 2011 een eigen bijdrage op te leggen.
2.16 Verweerder kan tot het oordeel komen dat de Verordening 2011 geen ruimte (meer) biedt voor het opleggen van een eigen bijdrage. Echter, als verweerder tot het oordeel komt dat de Verordening 2011 deze ruimte nog wel biedt dan is verweerder op grond van de Wmo gehouden (alsnog) zorgvuldig onderzoek naar relevante feiten en omstandigheden te doen, almede maatwerk te leveren. In dit kader verwijst de rechtbank naar de ook op zitting besproken uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 12 mei 2010 (LJN: BM7476), met name rechtsoverweging 5.6 van deze uitspraak. Verweerder zal zich dan tevens dienen te bezinnen op de in het onderhavige geval gesloten bruikleenovereenkomst. In de eerste plaats omdat, anders dan in geval van de bovengenoemde uitspraak van de rechtbank Arnhem (LJN: BT6586), de bruikleenovereenkomst is gesloten tussen verweerder zelf (bruikleengever) en eiser (bruiklener). Daarnaast omdat in de onderhavige bruikleenovereenkomst uitdrukkelijk is bepaald dat kosten voor onderhoud en reparaties voor rekening van verweerder komen. Verweerder zal dan ook in zijn heroverweging dienen te betrekken dat vooralsnog wordt uitgegaan van een eigen bijdrage waarvan de grondslag is gebaseerd op kostprijs én onderhoud, terwijl dit niet in overeenstemming is met de tussen partijen gesloten bruikleenovereenkomst (artikel 6). Bovendien dient verweerder in zijn heroverweging te betrekken hetgeen door eiser is aangevoerd omtrent de afschrijving van de voorziening, te meer nu in de Verordening 2011 van de gemeente Purmerend, anders dan in de zaak bij de rechtbank Arnhem aan de orde was, geen expliciete bepaling is opgenomen over het te hanteren uitgangspunt bij het bepalen van de waarde van een voorziening, waarop vervolgens de eigen bijdrage kan worden gebaseerd.
2.17 Voor toepassing van de bestuurlijke lus ziet de rechtbank gelet op de aard en de omvang van het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit geen aanleiding. Aan het herstel van de besluitvorming zal naar het oordeel van de rechtbank een zodanig uitgebreid onderzoek dienen vooraf te gaan, dat dit het bestek van een bestuurlijke lus te buiten gaat.
2.18 Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 15 juli 2011;
3.3 bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen;
3.4 veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 874,--, te betalen aan eiser;
3.5 gelast dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 41,-- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Mateman, voorzitter van de meervoudige kamer, en mrs. C.E. Heyning-Huydecoper en L.M. Kos, leden, in tegenwoordigheid van
mr. A. Buiskool, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 december 2011
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.