Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Nevenzittingsplaats Alkmaar
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/165
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 december 2011 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
en
Het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, verweerder
(gemachtigde: P. Horsmeijer).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2010 (primaire besluit) heeft verweerder geweigerd een water-vergunning te verlenen voor het uitbreiden van het terras bij duinkiosk “[naam I]”, gelegen aan [adres] te [woonplaats].
Het hiertegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 26 november 2010 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Bij brief van 4 januari 2011 heeft verzoeker beroep ingesteld bij de rechtbank tegen dit besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep behandeld ter zitting van 15 september 2011. Eiser is daar in persoon verschenen. Verweerder is ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:66, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft de rechtbank de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende feiten, door partijen niet betwist, als vaststaand aan. In het jaar 2000 heeft verweerder ontheffing verleend aan de gemeente Egmond voor het realiseren van duinbalkons, kiosken, fietsenstallingen, meubilairstrips, verlichtingsmasten en het maken en aanpassen van strandopgangen. In 2001 is een duinbalkon voor een fietsenstalling aangelegd. Deze is met een beperkter oppervlakte gerealiseerd dan was vergund. In 2002 is verder ontheffing verleend voor een kiosk naast het duinbalkon waarop de fietsenstalling is aangelegd. De kiosk is – met daartoe strekkende bouwvergunning – niet naast maar op vorenbedoeld duinbalkon gerealiseerd.
2. Het bestreden besluit gaat over de door eiser aangevraagde en door verweerder geweigerde watervergunning ten behoeve van de uitbreiding van het terras, behorend bij de eerder aan eiser vergunde kiosk.
3.1 Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Keur hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2009 (hierna: de Keur 2009) is het verboden zonder vergunning van het college gebruik te maken van een waterstaatswerk door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten of werken of opgaande (hout)beplantingen te plaatsen of te (be)houden, dan wel aanwezige (hout)beplantingen te verwijderen.
3.2 Uit artikel 6.13 van de Waterwet, in samenhang bezien met artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet volgt dat de in artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Keur genoemde vergunning een watervergunning betreft en dat artikel 6.21 van de Waterwet van toepassing is.
3.3 Ingevolge artikel 6:21 van Pro de Waterwet wordt een (water)vergunning geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 van de Waterwet of de belangen, bedoeld in artikel 6.11 van de Waterwet.
4.1 Uit het door verweerder ter zake gevoerde beleid, neergelegd in de “Beleidsregels Keurontheffingen 2007 volgt dat “het hoogheemraadschap [..] het beleid en beheer van zijn waterkeringstaak primair uit[voert] vanuit veiligheidsdoelstellingen. Nevenfuncties mogen geen nadelig effect op het waterkerend vermogen van de waterkering hebben. Dit houdt in dat bij het beoordelen van ontheffingaanvragen de veiligheid van het achterland leidend is. De veiligheid van de waterkering mag niet in het geding komen. Voor zover dit binnen dit veiligheidskader mogelijk is, wordt rekening gehouden met aanverwante zaken.”
“Het beheersplan waterkeringen beschrijft het beleid en de randvoorwaarden voor het dagelijks beheer van de primaire en regionale waterkeringen van Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. In de hoofdnota van het beheersplan waterkeringen is de strategische visie neergelegd, alsmede de uitgangspunten voor het beheer en onderhoud. In afzonderlijke deelnota’s zijn bepaalde aspecten nader uitgewerkt en zijn afgeleide doelstellingen geformuleerd.”
4.2 Uit het in de Beleidsregels Keurontheffingen 2007 aangehaalde “Beheersplan Waterkeringen 2006-2010, themanota Zandige Kust” volgt dat “duinen [.. ] een aparte benadering in het dagelijks beheer [vereisen]. Het gaat om een relatief dynamisch systeem waar bijvoorbeeld voortdurend verstuiving plaatsvindt. Aan de ene kant wordt dit beperkt om de waterkerende functie zo goed mogelijk te waarborgen en om overlast te voorkomen. Aan de andere kant is een zekere mate van verstuiving juist van belang voor de vitaliteit van duinen.”
“In de Derde Kustnota van het Rijk (2000) wordt in navolging op het rijksbeleid Dynamisch handhaven van de kustlijn, aan de beheerder gevraagd om waar mogelijk de zandige waterkering dynamisch te beheren. Het hoogheemraadschap heeft aan deze vraag al in 1998 gehoor gegeven met het vaststellen van het beleidsdocument ‘Dynamisch Kustbeheer voor de kust tussen Den Helder en IJmuiden’(1999). Naast het waarborgen van de veiligheid is het beleid gericht op behoud en ontwikkeling van natuur en landschap. De natuurwaarde en de landschappelijke waarde van het duingebied kan versterkt worden door verstuivingen. Verstuiving zorgt voor verjonging van het duingebied. Dit is belangrijk voor het natuurlijke karakter. Het geeft een zo hoog mogelijke natuurlijke en karakteristieke diversiteit aan planten en dieren. Dynamisch kustbeheer speelt hier op in door verstuivingen zo veel mogelijk te bevorderen, maar zo dat de veiligheid van het achterland gewaarborgd blijft. Daarnaast wordt er rekening gehouden met andere belangen. Zoals recreatieve belangen aan de kust en economische belangen in het achterland.”
“Bij permanente bebouwing wordt onderscheid gemaakt tussen bebouwing in de kernzone, en de beide beschermingszones. Voor permanente bebouwing in de kernzone geldt een zeer terughoudend beleid. In het duingebied wordt in principe geen nieuwe of grootschalige uitbreiding van bestaande bebouwing toegestaan. Uitzondering op deze regel is bouwen in een kustplaats. Binnen de bebouwingscontour van een kustplaats is bebouwing in de kernzone toegestaan. De nieuwe bouwactiviteiten mogen niet leiden tot een landinwaartse verschuiving van de afslaglijn. Het zand moet in ieder geval binnen de afslagzone aanwezig blijven (zie figuur 2). Permanente bebouwing in de beschermingszone landzijde komt overeen met bouwen in de reservestrook voor 200 jaar zeespiegelstijging. In deze zone geldt, evenals in de kernzone, dat in principe geen nieuwe of grootschalige uitbreiding van bestaande bebouwing wordt toegestaan. Ook hier geldt een uitzondering voor bouwen in een kustplaats. Binnen de bebouwingscontour van een kustplaats is bebouwing in de beschermingszone landzijde toegestaan. Net als in de kernzone mag daardoor de grens van de beschermingszone niet landwaarts verschuiven. Bouwen op de waterkering is meestal geen probleem. Maar bouwen in de waterkering, zoals een parkeergarage of een onderkeldering, kan een risico opleveren, dit wordt dan ook niet toegestaan. Gezien het dynamische karakter van de duinen en het bestaan van de waterkering uit één of meerdere duinregels, kan de invloed van bebouwing in meer of mindere mate effect hebben op de ligging van beschermingszone landzijde. Daarom zal er bij elke aanvraag voor bebouwing in de beschermingszone maatwerk geleverd moeten worden.”
5. Eiser stelt allereerst dat geen grond bestaat de watervergunning te weigeren omdat de gevraagde uitbreiding van het terras wat de oppervlakte betreft geheel past binnen de omvang van de eerder verleende ontheffing. De rechtbank kan eiser in zijn stelling niet volgen. Daartoe is in de eerste plaats redengevend dat de in 2000 verleende ontheffing voor (onder meer) het realiseren van een duinbalkon niet aan eiser maar aan de gemeente Egmond is verleend. De omstandigheid voorts dat de gemeente van de verleende ontheffing – hoewel niet ten volle – gebruik heeft gemaakt, maakt dat verweerder de onderhavige aanvraag van eiser terecht als een nieuwe aanvraag heeft aangemerkt die op zijn eigen merites moet worden beoordeeld en aan het thans vigerende beleid moet worden getoetst.
6.1 De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de weigering van de vergunning heeft gehandeld in overeenstemming met de door hem vastgestelde, hiervoor aangehaalde beleidsregels. Daartoe is redengevend dat verweerder er op heeft gewezen dat de kiosk is gelegen in dat deel van de kernzone dat tijdens stormvloed afslaat (afslagzone) en dat het aldaar aanbrengen van een verharding een versteviging van die zone door verstuiving in de weg staat, hetgeen, gelet op toekomstige ontwikkelingen zoals zeespiegelstijging, niet in het belang is van de veiligheid van de achterliggende bebouwing.
De rechtbank is voorts met verweerder van oordeel dat de omstandigheid dat de kiosk en ook de gevraagde uitbreiding van het terras demontabel zijn en in korte tijd kunnen worden verwijderd aan het voorgaande niet kan afdoen, nu die omstandigheid geen afbreuk doet aan het beoogde structurele gebruik van het vergrote terras.
Eiser kan weliswaar worden gevolgd in zijn stelling dat uit het beleid volgt dat de ontwikkelingsmogelijkheden in het duin moeten worden aanmerkt als een van de belangen waarmee rekening dient te worden gehouden in de afweging of een watervergunning kan worden verleend. Met verweerder is de rechtbank evenwel van oordeel dat aan dat belang geen doorslaggevende betekenis kan toekomen indien sprake is van een plan dat ziet op realisering van een verharding in de kernzone (afslagzone) buiten een bebouwingscontour. Aan de mogelijkheden van eiser om zijn bedrijf in omvang verder te ontwikkelen komt in dat geval minder gewicht toe dan aan het algemeen belang bij een veilige waterkering.
6.2 In de omstandigheid dat de aanvraag om uitbreiding van het terras is ingediend om ouderen beter van dienst te kunnen zijn, heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om in afwijking van het beleid alsnog vergunning te verlenen.
7. Eiser stelt verder dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel en dat er door verweerder met twee maten wordt gemeten. Het is hem immers niet toegestaan twee vlonders te plaatsen terwijl verweerder wel werkzaamheden toestaat in de strandafslagen bij eisers kiosk en bij paviljoen “[naam II]” en bij strandopgang “[naam III]”. Nu verweerder afdoende heeft gemotiveerd dat de aldaar uitgevoerde werkzaamheden vallen binnen het kader van reguliere onderhoudswerkzaamheden van een kustgemeente en aldus vallen binnen het beleid zoals dat door verweerder wordt gevoerd, is reeds om die reden van gelijke gevallen geen sprake.
8. Hetgeen eiser overigens heeft gesteld en de vragen die hij heeft opgeroepen – ter zake van strandsuppletie en duinaangroei op de zeereep – kunnen aan het voorgaande niet afdoen. De watervergunning is dus terecht geweigerd.
9. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Ter voorlichting van – met name – eiser wijst de rechtbank er op dat, zoals eerder aangegeven, de keurontheffing in 2000 is verleend aan de gemeente Egmond, eigenaar van de gronden waarop (ook) de fietsenstalling is gelegen. Het staat eiser vrij om met de gemeente in contact te treden over de mogelijkheid om zijn terras uit te breiden ten koste van de oppervlakte van de fietsenstalling.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Terwiel-Kuneman, voorzitter, mr. P.H. Lauryssen en mr. P.H.A. Knol, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2011.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.