Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12 - 448
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2012
in de zaak van:
het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal,
gemeente Bloemendaal,
zetelend te Overveen,
eisers,
gemachtigde: mr. R. Lever, advocaat te Leiden,
tegen:
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Wet participatiebudget (Wpb) van het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal (het college) een bedrag van € 338.665,- teruggevorderd.
Bij besluit van 22 december 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen door het college gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 3 mei 2012, alwaar namens eisers Z. Huang en J. Foppe zijn verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati, beiden werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
2. Overwegingen
2.1 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Het college ontvangt op basis van de Wpb van verweerder uitkeringen voor onder meer volwasseneneducatie bij Regionale Opleidingscentra (ROC’s). Bij besluit van 15 december 2009 heeft verweerder het definitieve budget voor educatie voor het jaar 2009 vastgesteld op € 183.900,-. Op basis van de door het college op 14 juli 2010 ingediende jaarrekening voor 2009 heeft verweerder de conclusie getrokken dat eiser het voor volwasseneneducatie bij ROC’s verstrekte budget in dat jaar niet heeft besteed. Verweerder heeft daarom besloten het gehele vastgestelde bedrag terug te vorderen. Daarnaast heeft verweerder een bedrag van € 154.765,- teruggevorderd in verband met de overschrijding van de reserveringsregeling.
2.2 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wpb, verstrekt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wpb kan het college aan personen uit de doelgroep opleidingen educatie, inburgeringsvoorzieningen, taalkennisvoorzieningen of re-integratievoorzieningen aanbieden respectievelijk ten behoeve van personen uit de doelgroep inburgeringsvoorzieningen of taalkennisvoorzieningen vaststellen. Daarbij geldt dat opleidingen educatie alleen kunnen worden aangeboden aan personen van achttien jaar of ouder.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Wpb kan het college in aanvulling op het eerste lid re-integratievoorzieningen of opleidingen educatie aanbieden aan iedere in Nederland woonachtige vreemdeling van achttien jaar of ouder die krachtens artikel 11, derde lid, van de Wet werk en bijstand met een Nederlander wordt gelijkgesteld.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wpb legt het college verantwoording af aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet, op de wijze, bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wpb wordt, indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2, niet volledig of onrechtmatig is besteed, de uitkering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid teruggevorderd. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid doet binnen een jaar na ontvangst van de verantwoordingsinformatie mededeling van de terugvordering aan het college.
2.3 Artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet luidt:
Gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders zenden de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in de vorm van:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 202, eerste lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 217, derde en vierde lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
2.4 De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de gemeente Bloemendaal als belanghebbende kan worden aangemerkt.
2.5 Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is.
2.6 Op grond van artikel 6:13 van Pro de Awb kan geen beroep bij de administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.
2.7 Het bestreden besluit is gericht aan het college. De vermogenrechtelijke gevolgen van het besluit treffen de gemeente: de gemeente zal het teruggevorderde bedrag dienen te betalen. Daaruit volgt dat het belang van de gemeente rechtstreeks bij het primaire besluit en het bestreden besluit is betrokken als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.8 Uitsluitend het college en niet de gemeente heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Feiten en omstandigheden op grond waarvan de gemeente niet kan worden verweten dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit, zijn gesteld noch gebleken. Dat betekent dat de gemeente op grond van artikel 6:13 van Pro de Awb geen beroep kan instellen tegen het bestreden besluit. Het beroep van de gemeente zal dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.
2.9 Het beroep van het college richt zich uitsluitend tegen de terugvordering van een bedrag van € 183.900,- vanwege niet bij ROC’s bestede volwasseneneducatie-middelen. Daartoe heeft het college ten eerste aangevoerd dat het door verweerder, in strijd met artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet in de gelegenheid is gesteld zienswijzen naar voren te brengen, nu het hier een beschikking betreft die niet is aangevraagd en waarvan verweerder kon verwachten dat het daartegen bedenkingen zou hebben.
2.10 Artikel 4:8 van Pro de Awb luidt:
1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
2. Het eerste lid geldt niet indien de belanghebbende niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken.
2.11 Het betoog van het college, dat verweerder het ten onrechte niet de gelegenheid heeft geboden om een zienswijze in te dienen, slaagt niet. Nu in dit geval het primaire besluit uitsluitend was gebaseerd op gegevens die door het college zelf zijn verstrekt, was verweerder niet op grond van artikel 4:8 van Pro de Awb gehouden het college in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen.
2.12 Voorts heeft het college aangevoerd dat de jaarrekening van 2009 een kennelijke verschrijving bevat. De lasten van educatie bij ROC’s waren in die jaarrekening namelijk gesteld op € 0,-, terwijl in werkelijkheid een bedrag van € 175.776,- is besteed. Deze verschrijving is niet eerder ontdekt dan na ontvangst van het primaire besluit. Het college acht het onzorgvuldig dat verweerder, die had moeten aannemen dat de jaarrekening een kennelijke fout bevatte, daarover geen navraag heeft gedaan. Volgens het college had verweerder kunnen zien dat de verantwoording een fout bevatte, omdat er een groot verschil bestond tussen de daadwerkelijke terugvordering en het bedrag dat volgens opgave door de accountant zou moeten worden teruggevorderd.
2.13 Verweerder heeft voorop gesteld dat de verantwoording plaatsvindt op basis van het principe ‘single-information single-audit’ (SiSa). De verantwoording geschiedt via een bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening, welke door een accountant is gecertificeerd. Dit betekent dat de accountant een betrouwbare uitspraak doet over de juistheid van de verantwoorde baten en lasten en de rechtmatigheid van de daarin genoemde lasten. Volgens verweerder mag daarom worden uitgegaan van de juistheid van een door een gemeente aangeleverde verantwoording, en bestaat er geen verplichting voor hem om de aangeleverde verantwoording zelf op juistheid te controleren. Verder heeft verweerder betwist dat sprake was van een ‘kennelijke’ fout in de verantwoordingsinformatie van het college.
2.14 De rechtbank is van oordeel dat uit de Sisa-systematiek en de daarbij horende verdeling van verantwoordelijkheden tussen de centrale overheid en de lagere overheden volgt dat verweerder zich bij zijn besluitvorming mag baseren op de door het college aangeleverde verantwoordingsinformatie, nu deze door de accountant van het college is gecertificeerd. Bij deze verdeling van verantwoordelijkheden past niet dat verweerder gehouden is de aangeleverde gegevens zelf op juistheid te controleren. De beroepsgrond van eiser stuit hier op af. De vraag of sprake was van een kennelijke fout in de jaarrekening die verweerder had dienen op te merken, kan dan ook in het midden blijven.
2.15 Verder heeft het college aangevoerd dat verweerder ten onrechte de in bezwaar overgelegde gecorrigeerde verantwoording niet bij zijn heroverweging heeft betrokken. Volgens het college is het onredelijk om in dit geval strikt vast te houden aan de uiterste datum voor de jaarlijkse verantwoording. Het voert daarbij aan dat de gemeente Haarlem voorheen de verantwoording in het kader van de Wet educatie en beroepsonderwijs - de voorganger van de Wpb - verzorgde voor de gemeente Bloemendaal en de feitelijke uitgaven in het kader van de volwasseneneducatie in 2009 nog door de gemeente Haarlem zijn gedaan. Het college heeft eerst op 12 november 2010 de afrekening over het jaar 2009 van de gemeente Haarlem ontvangen en heeft op 23 juni 2011 de gecorrigeerde Sisa-bijlage van zijn accountant ontvangen. Het college beschikte op de uiterste inleverdatum van de verantwoording van het jaar 2009, zijnde 15 juli 2010, derhalve nog niet over de afrekening van de kosten voor volwasseneneducatie over het jaar 2009. Tot slot stelt het college dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het accepteren van de in juni 2011 ingediende correctie zou leiden tot schade aan de zijde van verweerder.
2.16 Op grond van artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet was de uiterste inleverdatum van de verantwoording 15 juli 2010. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat correcties op een ingediende verantwoording zo snel mogelijk, maar uiterlijk tot het moment van verwerking van de aangeleverde gegevens kunnen worden doorgegeven. Het verwerken van de gegevens vindt plaats rond 1 oktober van een kalenderjaar. Deze gedragslijn van verweerder die niet in overeenstemming is met de strikte datum van artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet, is – overigens zonder dat een uiterste inleverdatum wordt genoemd - neergelegd in de Nota procedure aanlevering verantwoordingsinformatie. Deze gedragslijn moet daarom worden gekwalificeerd als buitenwettelijk en begunstigend voor de lagere overheden. Daarbij geldt dat de aanwezigheid en de toepassing door de bestuursrechter als gegeven moet worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of deze gedragslijn op consistente wijze is toegepast. Gesteld nog gebleken is dat verweerder deze gedragslijn niet consistent heeft toegepast. Dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat hij in dit geval geen schade zou hebben geleden als de correctie in bezwaar zou zijn geaccepteerd, kan niet leiden tot het door het college beoogde doel. De rechtbank heeft immers het buitenwettelijke beleid van verweerder waarbij wordt afgeweken van de in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet genoemde datum als een gegeven te aanvaarden. Verweerder hoefde dan ook geen rekening te houden met de in bezwaar door het college overgelegde gecorrigeerde versie van de verantwoordingsinformatie. De beroepsgrond van het college wordt verworpen.
2.17 Tot slot heeft het college een beroep gedaan op de matigingsbevoegdheid van verweerder van artikel 4, derde lid, van de Wpb.
2.18 Artikel 4, derde lid, van de Wpb luidt:
Indien de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, niet volledig door Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is ontvangen binnen dertien maanden na het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft, wordt de uitkering teruggevorderd. Indien volledige terugvordering naar het oordeel van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard, stelt Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de terugvordering op een lager bedrag vast. Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid doet binnen drie maanden na afloop van de dertien maanden, bedoeld in de eerste zin, mededeling van terugvordering aan het college.
2.19 Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de door eiser op 15 juli 2010 gecertificeerde verantwoording alle relevante verantwoordingsinformatie bevat die nodig is voor de toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb. Dat in de verantwoording een bedrag van € 0,- is opgenomen, terwijl feitelijk uitgaven zijn gedaan, maakt niet dat sprake is van het niet geheel inleveren van de verantwoordingsgegevens, zodat het bepaalde in artikel 4, derde lid, van de Wpb niet van toepassing is. Verweerder was dan ook niet bevoegd de terugvordering te matigen. De beroepsgrond van het college wordt verworpen.
2.20 Het beroep van het college is ongegrond. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep van de gemeente Bloemendaal niet-ontvankelijk,
3.2 verklaart het beroep van het college ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J. van Brussel, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. C.E. Heyning-Huydecoper en mr. drs. L. Beijen, leden, in tegenwoordigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2012.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.