Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/3238
uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 augustus 2012 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen, verzoekster
(gemachtigde: A.P. de Jong),
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. H.A. Schoordijk B.A.).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland, te Haarlem
(gemachtigde: P. van Houten).
Procesverloop
Bij besluit van 12 juli 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder aan Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland (hierna: de Faunabeheereenheid) tot en met 31 december 2015 ontheffing verleend voor het opzettelijk verstoren, doden, en met het oog daarop opsporen van damherten buiten het voor hen bestemde leefgebied in de regio Zuid-Kennemerland, alsmede van het verbod het geweer te gebruiken voor zonsopgang en na zonsondergang en in de bebouwde kom en onmiddellijk aan de bebouwde kom grenzende terreinen.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende de schorsing van het primaire besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juli 2012. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden A.P. de Jong, secretaris en H.H. Niesen, voorzitter. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. H. Schoordijk B.A. en J.A. van Dalen M.Sc., beiden werkzaam bij de provincie Noord-Holland. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde P. van Houten.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan de voorzieningenrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Daarbij gaat het om een afweging van belangen van de verzoekende partij bij een onverwijlde voorziening tegen het belang dat is gemoeid met onmiddellijke uitvoering van het besluit. Daarbij komt ook aan de orde de vraag of het waarschijnlijk is dat het primaire besluit in bezwaar al dan niet in stand kan blijven. Voor zover deze toetsing een beoordeling van de hoofdzaak meebrengt, is dat oordeel voorlopig van aard.
2. Ingevolge artikel 9 van Pro de Flora- en faunawet (Ffw) is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 10 van Pro de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de Ffw kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder e, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Bbsd) is - voor zover hier van belang – als ander belang als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de wet, aangewezen het reguleren van de populatieomvang van dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn, met dien verstande dat vanwege dit belang slechts ontheffing kan worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied of de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden.
Ingevolge artikel 7, negende lid, onder a, van het Bbsd – voor zover hier van belang – worden geweren niet gebruikt voor zonsopgang en na zonsondergang.
3. Verweerder heeft aan de ontheffing ten grondslag gelegd het in artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de Ffw, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder e van het Bbsd bedoelde belang van populatiebeheer van damherten naar aanleiding van de schadehistorie ter plaatse. Ter onderbouwing van dit belang heeft het “Faunabeheerplan damhert Noord- en Zuid-Holland” van december 2010 gediend.
4. Verzoekster voert aan dat de belangen als bedoeld in artikel 68 van Pro de Ffw niet in geding zijn. Zo heeft verweerder gesteld, maar onvoldoende onderbouwd dat sprake is van belangrijke landbouwschade. Voor zover verweerder bescherming van de openbare veiligheid – te weten het voorkomen van aanrijdingen met damherten – aan het bestreden besluit ten grondslag heeft willen leggen stelt verzoekster zich op het standpunt dat ook dit onvoldoende is onderbouwd nu niet duidelijk is hoeveel aanrijdingen het betreft in de provincie Noord-Holland en of de overgelegde cijfers alleen aanrijdingen met damherten betreffen of ook aanrijdingen met reeën.
Verzoekster voert voorts aan dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake is van andere bevredigende oplossingen. Verzoekster verwijst daartoe naar de uitspraak van deze rechtbank van 13 juli 2010 (zaaknummer AWB 10-748) waarin de rechtbank heeft geoordeeld dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat geen andere bevredigende oplossingen voorhanden zijn. Verzoekster stelt dat sinds deze uitspraak niets is veranderd.
Tot slot voert verzoekster aan dat de aan de ontheffing verbonden voorwaarde dat - binnen de bebouwde kom - gedurende een deel van de nacht en - in de rest van het gebied - gedurende de gehele nacht gebruik mag worden gemaakt van het geweer, onnodig veel leed veroorzaakt en daarom in strijd is met artikel 72, eerste lid, van de Ffw. Tijdens de nachtelijk uren is er geen goed zicht en is er dientengevolge een grote kans dat een damhert niet direct wordt gedood, aldus verzoekster.
5. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat, aangezien een ontheffing met oog op het belang om de populatieomvang te reguleren als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onder e, van de Ffw gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder e, van het Bbsd slechts kan worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied, van belang is te bepalen of er in het betreffende gebied, voor de diersoort damhert, sprake is van schade. Daarbij heeft verweerder de belangen zoals genoemd in artikel 68 van Pro de Ffw als leidraad gebruikt. Verweerder heeft ten aanzien hiervan het volgende overwogen (pagina 7 en 8 van het primaire besluit):
“Schade aan het verkeer en de verkeersveiligheid
Uw FBP Damhert vermeldt dat vanaf 1999 het aantal aanrijdingen met damherten in het plangebied is toegenomen van één geregistreerde aanrijding in 1999, tot 37 geregistreerde aanrijdingen in 2009. In 2010 werden in de periode tot 26 november 38 aanrijdingen geregistreerd. In de aanvraag worden deze getallen aangevuld met nieuwe gegevens. In het resterende deel van 2010 (december) zijn er nog 15 aanrijdingen met damherten bijgekomen, wat het aantal voor 2010 op 53 brengt. In 2011 zijn er 48 aanrijdingen met damherten door de politie geregistreerd. Tenslotte zijn er in het eerste kwartaal van 2012 ook al weer 24 verkeersongevallen met damherten geweest. Een groot deel van de aanrijdingen vindt plaats op Noord-Hollands grondgebied.
Schade aan de landbouw
Uw FBP Damhert vermeldt dat de landbouwschade vooral schade aan bloemen, bloembollen en bloemzaad betreft. De schadegegevens die bekend zijn geven geen volledig beeld van de situatie, omdat om een aantal redenen lang niet alle schade getaxeerd wordt. De beschikbare gegevens geven echter wel een indicatie. En er is dan ook in ieder geval een oplopende trend waar te nemen. Uw FBP Damhert vermeldt dat de getaxeerde landbouwschade veroorzaakt door het damhert in het plangebied is opgelopen van € 6.832,- in 2004 tot € 41.722,- in 2009. In 2004 ging het om één melding, in 2009 waren er inmiddels al veertien meldingen. In de aanvraag wordt hieraan toegevoegd dat er in 2011, in het gehele plangebied, € 22.820,- schade getaxeerd is. Veel van de landbouwschade doet zich voor in Zuid-Holland, maar dat neemt niet weg dat er ook in Noord-Holland in toenemende mate schade aan landbouw voorkomt.
Conclusie schade aan wettelijk belang
Wij concluderen naar aanleiding van bovenstaande gegevens en de overige uitgebreide gegevens in uw FBP Damhert dat voldoende is aangetoond dat er hier sprake is van schade veroorzaakt door damherten. De voornaamste schade is zichtbaar op het gebied van de veiligheid van het verkeer maar ook de landbouw ondervind belangrijke schade door de aanwezigheid van de damherten buiten het leefgebied. Hierdoor is voldaan aan de voorwaarde, gestelde in artikel 4, aanhef, sub e, van het BBSD, dat een ontheffing voor het reguleren van de populatieomvang van damherten slechts mag worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied. Wij beoordelen uw aanvraag op dit punt dan ook positief.”
6. Verweerder verwijst in de motivering van zijn besluit naar het Faunabeheerplan. In hoofdstuk 4 van het Faunabeheerplan is met betrekking tot de relatie tussen de schadehistorie en de omvang van de populatie damherten het volgende opgenomen:
“Het aantal aanrijdingen en zichtwaarnemingen is gerelateerd aan de populatiegrootte van het damhert. De verwachting is dat bij een toename van het aantal damherten, het aantal aanrijdingen en zichtwaarnemingen van damherten op of in de directe nabijheid van de weg toeneemt.
De verwachting is dat bij een toename van het aantal damherten de schade aan de landbouw toeneemt.”
Voorts staat met betrekking tot het aspect verkeersveiligheid op pagina 33 van het Faunabeheerplan het volgende: “Bijna alle aanrijdingen vinden plaats rond de AWD (Amsterdamse Waterleidingduinen, uitleg voorzieningenrechter )+ De Blink + Boswachterij Noordwijk en in en rond de corridor die de AWD verbindt met het Nationaal Park Zuid-Kennemerland. De damherten die via deze groene corridor vanuit de AWD naar het NPZK trekken moeten de Zandvoortselaan en de Zeeweg passeren, of wandelen de Duinlustweg of Brouwerkolkweg op, met een groot aantal aanrijdingen tot gevolg.” In figuur 9 (pagina 34) is een kaart opgenomen met daarop aangegeven de plaatsen van de geregistreerde aanrijdingen met damherten in het plangebied in de jaren 2006 tot en met 2010.
Met betrekking tot de landbouwschade staat op pagina 37 van het Faunabeheerplan het volgende: “Het gros van de schade is aangericht in bloemen en overige bloembollen in Zuid-Holland.” Ter zitting is door verweerder aangegeven dat de landbouwschade in Noord-Holland en Zuid-Holland, met toevoeging van 2012, als volgt is uitgesplitst:
Noord-Holland Zuid-Holland
2009 € 10.000,-- € 31.000,--
2010 - € 3.500,--
2011 € 25.000,-- € 2.500,--
2012 € 111.000,-- € 8.000,--
7. Verweerder noemt in het primaire besluit, onder verwijzing naar het Faunabeheerplan, andere bevredigende oplossingen te weten damhertkerende rasters om het leefgebied, het aanleggen van ecoducten (de bouw van de eerste start in de loop van 2012), anticonceptie (wordt om verschillende redenen niet uitgevoerd) en beheer en schadebestrijding door afschot. Voorts meldt verweerder in het primaire besluit diverse natuurbruggen, de uitbreiding van het raster Vogelenzang, de uitbreiding N206 tot Hollands Duin en het wildrooster Langevelderslag. De uitvoering van een aantal van deze maatregelen bevindt zich in de voorbereidende fase. Ten slotte vermeldt het primaire besluit dat inzet wordt gepleegd om door middel van extra waarschuwingsborden en wildspiegels aanrijdingen te voorkomen. Verweerder concludeert in het primaire besluit dat afschot en verjaging een belangrijk onderdeel zijn van een grotere reeks aan maatregelen die genomen moeten worden om de situatie beheersbaar te krijgen. De in het Faunabeheerplan beschreven, al uitgevoerde, uit te voeren en niet uitvoerbare maatregelen kunnen niet gelden als andere bevredigende oplossing zoals de Ffw die eist alvorens over te kunnen gaan tot ingrijpende maatregelen, aldus verweerder.
8. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder met bovenstaande motivering onvoldoende aangegeven welke concrete schade(historie) ten grondslag ligt aan het belang om over te gaan tot populatiebeheer. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake is van andere bevredigende oplossingen. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
9. Met betrekking tot de landbouwschade stelt de voorzieningenrechter vast dat uit de cijfers die worden genoemd in het primaire besluit niet blijkt in hoeverre de landbouwschade zich voordoet op percelen gelegen in Noord-Holland en waar deze schade zich voordoet. Ter zitting heeft verweerder – zoals hierboven reeds aangehaald – enige duidelijkheid gegeven en aan de reeds bekende cijfers nog de geregistreerde schade voor het jaar 2012 toegevoegd. Ook heeft verweerder ter zitting melding gemaakt van landbouwschade ter grootte van € 6.000,-- aan een bollenveld gelegen aan de Randweg in Haarlem. Een en ander kan in de motivering van de beslissing op bezwaar worden geconcretiseerd en aangevuld.
10. Daarmee is echter nog geen inzicht gegeven in de al dan niet getroffen andere bevredigende oplossingen op de plaats waar de landbouwschade is ontstaan. Indien geen of geen afdoende bevredigende oplossing is getroffen dient nader te worden gemotiveerd waarom niet en eventueel waarom dit redelijkerwijs niet kan worden verlangd. Ook op dit punt kan verweerder in de beslissing op bezwaar zijn motivering aanvullen.
Zo wordt bij de vermelding op pagina 52 en 53 van het Faunabeheerplan dat op de Vogelenzangseweg, de tweede Doodweg, op de grens van de AWD en de graslanden van Vogelenzang, ondanks de aanwezigheid van een elektrisch raster de schade is toegenomen, niet duidelijk of dit de schade betreft die thans door verweerder wordt opgevoerd. Voorts wordt niet duidelijk welke conclusie moet worden verbonden aan de op deze pagina’s vermelde omstandigheid dat damherten zich door schrikdraad niet laten weerhouden of dit stuklopen waarna het raster niet langer is onderhouden. De vraag dringt zich op of geen deugdelijker raster kan worden verlangd.
11. Ten aanzien van de schade aan het verkeer en de verkeersveiligheid blijkt uit figuur 9 op pagina 34 van het Faunabeheerplan dat de meeste aanrijdingen zich voordoen op de Vogelenzangseweg, de Zandvoortselaan en de Zeeweg. Onduidelijk is welke aantallen gelden voor de verschillende plaatsen. Voor de Vogelenzangseweg lijkt in 2010 sprake te zijn van een afname van het aantal geregistreerde aanrijdingen ten opzicht van 2009. De Zeeweg is gelegen binnen het leefgebied van de damherten. Het is de voorzieningenrechter niet duidelijk of en hoe de ontheffing die nu in geding is – waarbij alleen buiten het leefgebied damherten mogen worden gedood of verstoord – bijdraagt aan verbetering van de verkeersveiligheid op de Zeeweg. Verweerder kan in de beslissing op bezwaar wellicht inzicht geven in de schadecijfers per specifieke weg alsmede ten aanzien van de Zeeweg de geconstateerde onduidelijkheid verhelderen. Tevens kan verweerder ingaan op de door verzoekster opgeworpen vraag of de overgelegde cijfers alleen aanrijdingen met damherten betreffen of ook aanrijdingen met reeën.
12. Er vanuit gaande dat verweerder er in slaagt in de beslissing op bezwaar op het punt van de schade aan het verkeer een gemotiveerde en meer gespecificeerde schadehistorie te geven, ligt vervolgens de vraag voor of sprake is van een andere bevredigende oplossing. Uit het Faunabeheerplan blijkt dat damhertkerende rasters langs de wegen waar de aanrijdingen plaatsvinden ervoor kunnen zorgen dat het aantal aanrijdingen wordt beperkt. Ook uit het door verzoekster toegezonden rapport “Verkeersveiligheid en damherten” uit 2008, op verzoek van de provincie Zuid-Holland opgemaakt door Grontmij, blijkt dat onder meer het plaatsen van rasters een hoge effectiviteit heeft. Evenzo blijkt dit uit het door verzoekster toegezonden scriptie “Wildongevallen: preventieve maatregelen en hun toepassingsgebied” van Jan Willem Oom voor de NOVI Verkeersacademie (2010).
In hoofdstuk 5 (pagina 47) van het Faunabeheerplan wordt er echter blijk van gegeven dat maatregelen zijn getroffen die niet optimaal zijn, dan wel dat men voornemens is maatregelen te treffen of dit in overweging neemt. Zo is er blijkens het Faunabeheerplan langs de Zandvoortselaan, tussen de AWD en de Zuidduinen een laag raster geplaatst, dat om effectief te kunnen zijn, dient te worden vervangen door een 2.40 meter hoog raster. Tevens zijn rasters met een hoogte van 2.40 meter toch plaatselijk niet effectief omdat ze aan één zijde tegen het duin staan, waardoor het mogelijk is voor damherten om over het raster op de weg te springen. Langs de Vogelenzangseweg zal nog een raster worden geplaatst (zie pagina 57 van het Faunabeheerplan). Voor de Zeeweg, voor zover relevant, lijken nog geen maatregelen te zijn genomen (zie de samenvatting op pagina 44 van het Faunabeheerplan).
In het primaire besluit is te lezen dat momenteel nog gewerkt wordt aan het verder afrasteren van de leefgebieden van de damherten, met name ook op de punten waar in het Faunabeheerplan is geconcludeerd dat geen sprake is van een optimale werking. Verweerder vermeldt hierbij dat in juni 2012 een omgevingsvergunning is afgegeven voor plaatsing van een raster rondom de AWD in de gemeente Bloemendaal. Het is de voorzieningenrechter niet duidelijk welk effect het afrasteren van een leefgebied heeft op de verkeersveiligheid buiten het leefgebied en of dit een goed voorbeeld is van een andere bevredigende oplossing.
Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat het raster langs de Zandvoortselaan dat te laag was inmiddels is vervangen. Voorts heeft verweerder aangegeven dat bij de Vogelenzangseweg het raster niet vlakbij de weg staat of zal kunnen staan, maar bij de afscheiding tussen het duin en het gebied daarachter. Praktische bezwaren staan in de weg aan het plaatsen van het raster vlak langs de weg, aldus verweerder. In het besluit op bezwaar kan verweerder de motivering aanvullen en ook afdoende motiveren waarom er praktische bezwaren bestaan tegen het plaatsen van een raster vlak langs de weg.
13. Uit de motivering die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit blijkt niet dat alle in redelijkheid te eisen oplossingen zijn ingezet om aanrijdingen te voorkomen. Er blijkt veeleer uit dat een deel van de in kaart gebrachte andere bevredigende oplossingen nog moeten worden beproefd.
Voorts is niet inzichtelijk wat de effecten zijn of zullen zijn voor de verkeersveiligheid wanneer de beschikbare andere bevredigende oplossingen optimaal en maximaal zijn gerealiseerd.
14. Uit artikel 68 van Pro de Ffw volgt dat verweerder slechts dan ontheffing voor het doden en verontrusten van damherten kan verlenen indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Het door verweerder voorgestane “én-én-én”-beleid, waarbij verweerder er op doelt dat alle beschikbare maatregelen – waaronder het doden en verontrusten van damherten – simultaan worden getroffen, kan slechts dan worden toegepast wanneer inzichtelijk is gemaakt dat alle in redelijkheid van verweerder, wegbeheerders of eigenaars van landbouwgronden te eisen andere oplossingen zijn getroffen en niet bevredigend zijn gebleken. Eerst wanneer ter beheersing van de schade geen andere bevredigende oplossingen kunnen worden getroffen of in redelijkheid niet kunnen worden geëist, kan er aanleiding zijn voor verlening van de in het geding zijnde ontheffing. Een ontheffing als thans in geding kan derhalve pas worden verleend indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat. De ontheffing kan niet worden verleend in plaats van een andere bevredigende oplossing.
15. Indien verweerder het besluit tot verlening van de in het geding zijnde ontheffing wenst te handhaven dient verweerder in de beslissing op bezwaar, zowel de schadehistorie met betrekking tot de landbouw als de schadehistorie met betrekking tot het verkeer en de verkeersveiligheid, alsmede de beproefde andere bevredigende oplossingen (of de onmogelijkheid daarvan) ter voorkoming van landbouwschade en aanrijdingen, nader uiteen te zetten. Met voorgaande overwegingen beoogt de voorzieningenrechter richtinggevend te zijn en geenszins uitputtend. Het is afhankelijk van de eventuele motivering van het besluit op bezwaar of het besluit tot ontheffingverlening in stand kan blijven.
16. Thans weegt de voorzieningenrechter de belangen van verzoekster die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening zwaarder dan de belangen van verweerder en de Faunabeheereenheid die pleiten tegen het treffen daarvan, nu gebruikmaking van de ontheffing leidt tot onomkeerbare gevolgen.
17. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en zal de voorlopige voorziening treffen dat het primaire besluit van 12 juli 2012 wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
18. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst zal verweerder worden opgedragen aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
19. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten bestaande uit de reiskosten die door vertegenwoordigers van verzoekster zijn gemaakt om op de zitting te verschijnen.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het primaire besluit van 12 juli 2012 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,-- aan verzoekster te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 23,60 te betalen aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2012.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.