Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: AWB 96/1784 WET
Inzake het geding tussen
de Stichting Verpleeg- en revalidatiecentra De Ielânen en De Flecke, gevestigd te Sneek, eiseres, gemachtigde mw. mr. M. Scheffer, advocaat en procureur te Utrecht,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerster, gemachtigde mr. N.K.F. Witt, werkzaam bij de directie Genees- en Hulpmiddelenvoorziening van verweersters ministerie.
1. Procesverloop
Bij brief van 31 oktober 1996 heeft verweerster eiseres mededeling gedaan van een besluit op bezwaar met betrekking tot de toepassing van de Wet op de Geneesmiddelenvoorziening (WOG).
Tegen dit besluit is namens eiseres beroep ingesteld.
Verweerster heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 18 december 1996 respectievelijk 26 maart 1997 zijn namens eiseres respectievelijk verweerster nadere stukken ingediend.
Bij brief van 17 juni 1997 zijn namens eiseres nadere stukken ingezonden.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn het bestuur van het Antonius Ziekenhuis te Sneek (hierna: het ziekenhuis) respectievelijk de heer drs. A, apotheker te B (hierna: A), door de rechtbank in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Het ziekenhuis en A hebben beiden van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
Namens A zijn bij brief van 18 mei 1998 nadere stukken ingediend.
Afschriften van de gedingstukken zijn, voorzover niet door hen ingediend, aan partijen verzonden.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 29 mei 1998.
Eiseres is bij gemachtigde verschenen. Tevens was namens eiseres aanwezig de heer drs. B. Lugies, directeur van de verpleeghuizen van eiseres.
Verweerster is verschenen bij gemachtigde.
Het ziekenhuis heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
Ten slotte is A in persoon verschenen, bijgestaan door mr. drs. R. Arends, advocaat en procureur te Surhuisterveen.
2. Motivering
Feiten
Ingaande 1 januari 1993 zijn de verpleeghuizen De Flecke te Joure en De Ielânen te Sneek met elkaar gefuseerd.
De Flecke werd tot aan de totstandkoming van deze fusie van geneesmiddelen voorzien door A, terwijl De Ielânen met betrekking tot (onder meer) de levering van geneesmiddelen een samenwerkingscontract had met het ziekenhuis.
Vooruitlopend op de fusie heeft De Flecke bij brief van 10 juli 1992 het contract met A opgezegd.
Bij brief van 22 september 1992 heeft het ziekenhuis de (toenmalige) Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) verzocht om ontheffing te verlenen van de verplichting omschreven in artikel 13, eerste lid, onder a, WOG, inhoudende dat de in dienst van het ziekenhuis staande apotheker de artsenijbereidkunst uitsluitend uitoefent ten behoeve van de verpleegden en het inwonend personeel van het ziekenhuis. De gevraagde ontheffing betreft de geneesmiddelenvoorziening vanuit het ziekenhuis aan de verpleeghuizen De Flecke en De Ielânen.
Bij brief van 25 februari 1993 heeft eiseres voorts de (toenmalige) Minister van WVC verzocht om ontheffing te verlenen van de verplichting omschreven in artikel 13, eerste lid, onder b, WOG, inhoudende dat de apotheker door wie of onder wiens toezicht de geneesmiddelenvoorziening geschiedt een gevestigd apotheker dient te zijn. Ook deze ontheffing betreft de geneesmiddelenvoorziening vanuit het ziekenhuis aan voormelde verpleeghuizen.
Bij afzonderlijke besluiten van 25 februari 1993 heeft de (toenmalige) Staatssecretaris van WVC, na daaromtrent een positief advies te hebben ontvangen van (onder meer) de Inspecteur voor de Volksgezondheid, het ziekenhuis en eiseres de gevraagde ontheffingen verleend.
Tegen deze besluiten is namens A bezwaar gemaakt.
Op 31 mei 1994 is A in de gelegenheid gesteld om ten overstaan van de WVC-commissie van verweersters ministerie (hierna: de commissie) zijn bezwaar nader toe te lichten. Van deze gelegenheid heeft hij, bijgestaan door zijn gemachtigde, gebruik gemaakt.
Op 28 juni 1996 is A opnieuw in de gelegenheid gesteld om - thans ten overstaan van de directie Genees- en Hulpmiddelenvoorziening van verweersters ministerie (hierna: de directie)- zijn bezwaar nader toe te lichten. Ook van die gelegenheid heeft hij, bijgestaan door zijn gemachtigde, gebruik gemaakt. Op deze hoorzitting waren ook het ziekenhuis en eiseres vertegenwoordigd.
Bij het bestreden besluit heeft verweerster overeenkomstig de adviezen van de commissie en van de directie het bezwaar van A gegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op de geneesmiddelenvoorziening van het verpleeghuis de Flecke en ongegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op de geneesmiddelenvoorziening van het verpleeghuis de Ielânen.
Verweerster heeft voorts overwogen dat de beschikkingen van de Staatssecretaris van 25 februari 1993 aan eiseres zodanig worden gewijzigd dat van de ontheffing wordt uitgezonderd de geneesmiddelenvoorziening van het verpleeghuis De Flecke.
Eiseres heeft beroep ingesteld voorzover bij het bestreden besluit het bezwaar van A gegrond is verklaard en heeft voorts de president van de rechtbank verzocht om ingevolge artikel 8:81 Awb Pro een voorlopige voorziening te treffen. Die procedure is bij de rechtbank bekend onder nr. 96/1803 WET. De president heeft bij uitspraak van 6 mei 1997 het verzoek van eiseres ingewilligd en de voorlopige voorziening getroffen dat het bestreden besluit wordt geschorst tot zes weken nadat de rechtbank in de hoofdzaak heeft beslist.
Standpunt eiseres
Namens eiseres is onder meer en samengevat aangevoerd dat het primaire doel van de WOG is gelegen in het behartigen van het belang van de volksgezondheid. Voorts geeft zowel de wetgever als het staatstoezicht aan dat de apotheker die verantwoordelijk is voor de geneesmiddelenvoorziening in een inrichting bijzondere taken heeft en bijzondere specialistische kennis nodig heeft. Deze kennis is in beginsel bij ziekenhuisapothekers aanwezig en niet bij de gevestigde apotheker. Vanuit een oogpunt van volksgezondheid is het volgens eiseres voorts onacceptabel wanneer De Flecke en De Ielânen, als gefuseerde instellingen met een organisatorische en medische eenheid waarbij artsen voor beide verpleeghuizen inzetbaar zijn en ook patiënten van de ene instelling naar de andere worden overgeplaatst, gebruik zouden moeten maken van twee verschillende apothekers. In de hoofdregel van artikel 13 WOG Pro wordt in beginsel uitgegaan van één ziekenhuis op één geografische locatie.
Voorts is namens eiseres aangevoerd dat zij de relatie met A heeft verbroken niet alleen in verband met de specifieke problematiek met betrekking tot de fusie, maar ook omdat in het verleden de geneesmiddelenvoorziening door A niet voldeed.
Voorts is namens eiseres aangegeven dat zij door het bestreden besluit onevenredig in haar belangen is geschaad. Het is juist in strijd met het belang van de volksgezondheid wanneer De Flecke is aangewezen op een andere apotheker dan De Ielânen.
Ter zitting is namens eiseres er op gewezen dat het inschakelen van een andere openbare apotheker dan A ten behoeve van De Flecke geen oplossing biedt, omdat er zich in de onmiddellijke nabijheid van De Flecke geen andere openbare apotheker bevindt.
Voorts is namens eiseres er op gewezen dat de levering van geneesmiddelen door het ziekenhuis aan beide verpleeghuizen al weer bijna vijf jaar ongestoord heeft plaatsgevonden.
Ten slotte is namens eiseres verklaard dat zij in verband met een in januari 1999 te verwachten wijziging van de WOG wel voelt voor aanhouding van de behandeling van de zaak.
Standpunt verweerster
Verweerster heeft onder meer en samengevat aangevoerd dat uit het advies van de commissie is gebleken dat de verleende ontheffingen, die uitsluitend waren verleend op grond van het feit dat er sprake was van een zodanige wens van eiseres, onvoldoende gemotiveerd waren. De ontheffingsmogelijkheid van artikel 13 WOG Pro is voorts blijkens de Memorie van Toelichting gecreerd ten einde tot in de praktijk bruikbare oplossingen te komen wanneer in speciale gevallen moeilijkheden zouden rijzen. In casu is gebleken dat A zich bereid heeft verklaard de geneesmiddelenvoorziening van De Flecke en De Ielânen te verzorgen. Van 1979 tot juli 1992 heeft hij reeds de geneesmiddelenvoorziening van De Flecke verzorgd. Nu de Inspecteur van de Volksgezondheid voor de geneesmiddelen in zijn rapport van 26 november 1992 heeft verklaard dat A kwalitatief de geneesmiddelenvoorziening van De Flecke in voldoende mate kan verzorgen, zijn er dan ook geen bijzondere omstandigheden aanwezig om wat betreft de geneesmiddelenvoorziening af te wijken van het wettelijk standaardregime, te weten farmaceutische verzorging door een gevestigde openbare apotheker.
Omdat echter De Ielânen te Sneek op 15 kilometer van de apotheek in Joure van A is gelegen heeft verweerster aanleiding gezien om ten behoeve van De Ielânen wel een ontheffing als bedoeld in artikel 13 WOG Pro te verlenen, omdat voor dit verpleeghuis de geneesmiddelenvoorziening vanuit Joure onvoldoende gewaarborgd zou zijn. De argumenten van eiseres om voor beide verpleeghuizen de geneesmiddelenvoorziening vanuit het ziekenhuis te laten plaatsvinden betreffen voornamelijk kwaliteitsargumenten die voor vele verpleeghuizen in Nederland gelden, terwijl slechts in bijzondere omstandigheden van het wettelijk standaardregime door middel van ontheffingen kan worden afgeweken. Alleen ten aanzien van De Ielânen is gebleken van zulke bijzondere omstandigheden.
Ook A heeft, aldus verweerster, vraagtekens gezet bij de geneesmiddelenvoorziening van een verpleeghuis te Sneek vanuit Joure.
Ter zitting is ten slotte ook namens verweerster geopperd de behandeling van de zaak aan te houden totdat bovengenoemde wijziging van de WOG zal zijn doorgevoerd.
Standpunt A
Namens A is ter zitting onder meer en samengevat aangevoerd dat uit onderzoek blijkt dat het jarenlang als vanzelfsprekende aangenomen standpunt dat de kwaliteit bij een ziekenhuisapotheker beter gewaarborgd zou zijn niet wordt bevestigd. Het zogenaamd goedkoper door ziekenhuisapotheken dan door openbare apotheken kunnen leveren van geneesmiddelen blijkt voorts te berusten op marketingpolitiek van fabrikanten die naar alle waarschijnlijkheid beëindigd zal worden zodra op enigszins grote schaal extramuraal geleverd zal worden door ziekenhuisapotheken. Toen A nog de geneesmiddelenvoorziening voor de Flecke deed had hij de beschikking over een goede medicatiebewaking en onderhield hij nauw contact met De Flecke. Het is zeer de vraag of de twee apothekers die in het ziekenhuis werken De Flecke met dezelfde frequentie zullen bezoeken. Voor een ziekenhuisapotheek staan financiële motieven veel meer op de voorgrond dat bij een openbare apotheek. Een gemiddelde openbare apotheek is voorts voor wat betreft voorraad en assortiment groter dan een ziekenhuisapotheek. Voor een verpleeghuis is kennelijk een heel beperkt assortiment voldoende en komen bijzondere geneesmiddelen weinig voor. Het door eiseres genoemde voordeel van een ziekenhuisapotheek wordt door de feiten geloochenstraft. Er is geen reden om ten behoeve van De Flecke een ontheffing als bedoeld in de WOG te verlenen: dat zou in kwalitatief opzicht een achteruitgang betekenen en daarmee in strijd zijn met het streven in de gezondheidszorg.
Ten slotte heeft de gemachtigde van A verklaard dat hij zich verzet tegen een aanhouding als bovenbedoeld.
Toepasselijk recht
In het onderstaande wordt uitgegaan van de bepalingen van de WOG, zoals deze luidden ten tijde in dit geding van belang.
In artikel 13, eerste lid, WOG is bepaald dat het bestuur, of bij gebreke daarvan de bestuurder van een ziekenhuis, verplicht is zorg te dragen:
a. dat de geneesmiddelenvoorziening in dat ziekenhuis, indien het een door Onze Minister te bepalen grootte te boven gaat, geschiedt door een in dienst van dat ziekenhuis staande apotheker, die de artsenijbereidkunst uitsluitend uitoefent ten behoeve van de verpleegden en het inwonend personeel van dat ziekenhuis in een daartoe door Onze Minister goedgekeurde in het ziekenhuis ondergebrachte apotheek;
b. dat de geneesmiddelenvoorziening van een ziekenhuis, indien het niet valt onder het bepaalde onder a, of indien daarvan krachtens het derde lid ontheffing is verleend, geschiedt door of onder toezicht van een gevestigd apotheker (....).
In artikel 13, derde lid, WOG is bepaald dat Onze Minister voor een bepaald ziekenhuis of voor bepaalde groepen van ziekenhuizen, al dan niet onder het stellen van voorwaarden, ontheffing kan verlenen van één of meerdere verplichtingen in het eerste lid bedoeld.
Onder een "ziekenhuis" als bedoeld in artikel 13 WOG Pro dient ook te worden verstaan: een verpleeghuis.
De Minister heeft de in artikel 13, eerste lid en onder a, WOG bedoelde grootte bepaald op 300 bedden.
Toetsingskader
In dit geding dient de rechtbank te beoordelen of verweerster bij het nemen van het bestreden besluit in strijd heeft gehandeld met enig wettelijk voorschrift, enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
Rechtsoverwegingen
De rechtbank heeft, gelet op het feit dat in deze procedure de WOG, zoals deze luidde ten tijde in geding, aan de orde is en een toekomstige wijziging van die wet voor deze procedure niet relevant te achten is, geen aanleiding gezien om de behandeling van de zaak aan te houden.
Niet in geschil is dat De Flecke, een verpleeghuis met minder dan 300 bedden, behoudens de mogelijkheid van ontheffing op grond van artikel 13, derde lid, WOG, zijn geneesmiddelen op grond van artikel 13, eerste lid, WOG, moet betrekken van en onder toezicht van een gevestigd apotheker. Wel in geschil is of er zich ten aanzien van De Flecke zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dat verweerster in redelijkheid gebruik had moeten maken van de in artikel 13, derde lid, WOG gegeven bevoegdheid om van voornoemde verplichting een ontheffing te verlenen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerster onvoldoende gemotiveerd waarom er zich ten aanzien van De Flecke geen bijzondere omstandigheid voordoet als bovenbedoeld.
Namens eiseres is in de gedingstukken en ter zitting uitvoerig uiteengezet dat die bijzondere omstandigheid bestaat uit de intensieve samenwerking op (para)medisch gebied en het overplaatsen van patiënten over en weer tussen de beide verpleeghuizen en is in dat verband het belang benadrukt van een wijze van geneesmiddelenvoorziening die voor beide instellingen dezelfde is.
Verweerster heeft als grond voor het alsnog niet verstrekken van een ontheffing ten behoeve van De Flecke gesteld niet ervan overtuigd te zijn dat Van Hulten de geneesmiddelenvoorziening van dit verpleeghuis niet ter hand zou kunnen nemen. Voor zover verweerster zich daarbij echter beroept op de brief van 26 november 1992 van de Inspecteur van de Volksgezondheid voor de geneesmiddelen overweegt de rechtbank dat zij in die brief geen aanknopingspunten heeft kunnen vinden voor dat standpunt.
In deze brief valt namelijk slechts zonder nadere motivering te lezen dat zowel A als de apotheker van het ziekenhuis de geneesmiddelen voor De Flecke zou kunnen verzorgen.
Verweerster heeft voorts haar stelling niet aannemelijk gemaakt dat het in de periode 1979 tot 1992, toen A geneesmiddelen leverde aan De Flecke en het ziekenhuis geneesmiddelen leverde aan De Ielânen, goed ging. Voor dat standpunt bieden de beschikbare gegevens over de wrijving tussen De Flecke en A onvoldoende aanknopingspunten.
Verweerster heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het samenwerkingsverband tussen De Flecke en De Ielânen niet een bijzondere omstandigheid oplevert, juist omdat vele verpleeghuizen in een soortgelijke situatie verkeren. Waar namens verweerster is aangevoerd dat er in andere gevallen desondanks ontheffingen zijn verleend omdat er zich in de desbetreffende gevallen geen openbare apotheker aanbood, kan de rechtbank zich verenigen met het standpunt van eiseres, zoals ter zitting naar voren gebracht, dat ook indien zich zo'n openbare apotheker aanbiedt, dit nog geen garantie is dat er een bruikbare oplossing ontstaat.
In dat verband wijst de rechtbank erop dat uit de gedingstukken blijkt dat eiseres, mede gelet op de ervaringen uit het verleden, niet van zins is om weer een samenwerkingsverband met A aan te gaan en dat eiseres heeft gesteld dat er zich in de onmiddellijke nabijheid van De Flecke geen andere openbare apotheker bevindt.
Voorts schrijft de Inspecteur van de Volksgezondheid voor de geneesmiddelen in voormelde brief van mening te zijn dat er geen primaat ligt bij de openbare apotheker, doch dat het bestuur vrij is in de keuze. Juist omdat het de wens van eiseres is om in één organisatie te maken te hebben met één gevestigd apotheker en wel de apotheker van het ziekenhuis, adviseert hij verweerster om de gevraagde ontheffingen te verlenen. In deze brief is dus veeleer steun te vinden voor het standpunt van eiseres, ook ten aanzien van De Flecke. Ook de Hoofdinspecteur voor Farmacie en Medische Technologie heeft bij verweerster blijkens de brief van 19 februari 1996, door verweerster als bijlage bij haar brief van 26 maart 1997 aan de rechtbank toegezonden, een voortzetting van het beleid van de afgelopen jaren bepleit, waarbij verweerster een verzoek tot ontheffing van artikel 13, eerste lid, WOG na een positief advies van de Inspectie, als zodanig honoreerde.
Ten slotte blijkt uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting niet op welke gronden verweerster -gezien in het licht van het primaire doel van de WOG, namelijk het belang van de volksgezondheid- de belangen van A bij het leveren van geneesmiddelen aan De Flecke enerzijds en het belang van eiseres bij een identieke wijze van geneesmiddelenvoorziening voor haar beide verpleeghuizen anderzijds het belang van A het zwaarst heeft laten wegen.
Alles overziend concludeert de rechtbank dat namens verweerster niet duidelijk is gemaakt waarom ten aanzien van De Flecke in eerste instantie het advies van 26 november 1992 van de Inspecteur van de Volksgezondheid voor de geneesmiddelen is gevolgd en op welke specifieke gronden verweerster vervolgens alsnog gemeend heeft van haar eerdere standpunt te moeten terugkomen.
Hetgeen daaromtrent namens verweerster en A in de gedingstukken en ter zitting is aangevoerd heeft de rechtbank niet tot een ander standpunt kunnen brengen.
Bij het nemen van het bestreden besluit heeft verweerster dan ook in strijd gehandeld met het in artikel 3:2 Awb Pro neergelegde beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid en genomen en met het in artikel 4:16 Awb Pro (zoals dit heeft geluid tot 1 januari 1998) neergelegde beginsel dat een besluit moet zijn voorzien van een deugdelijke motivering.
Het beroep van eiseres zal gegrond worden verklaard, het bestreden besluit zal, voorzover aangevochten, wegens strijd met de wet worden vernietigd en verweerster zal worden opgedragen inzoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene.
Griffierechten en proceskosten
Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in artikel 8:74 Awb Pro dient de Staat der Nederlanden het door eiseres gestorte griffierecht ad f 400 te vergoeden.
Op grond van artikel 8:75 Awb Pro veroordeelt de rechtbank verweerster in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht belopen de proceskosten van eiseres f 1.420 (beroepschrift 1 punt, verschijnen ter zitting 1 punt, waarde per punt f 710, gewicht van de zaak: gemiddeld), aan eiseres te voldoen door de Staat der Nederlanden.
Al het vorenstaande heeft geleid tot de volgende beslissing.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voorzover aangevochten;
- bepaalt dat verweerster inzoverre een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door eiseres gestorte griffierecht ad f 400 aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerster in de proceskosten van eiseres ten bedrage van f 1.420, aan eiseres te voldoen door de Staat der Nederlanden.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mrs. C.H. de Groot en J.Y.B. Jansen, rechters,
en in het openbaar uitgesproken op 10 december 1998
door voornoemde voorzitter in tegenwoordigheid van mr. L.G. Wijma als griffier.
L.G. Wijma P.G. Wijtsma
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto Pro 6:24 Awb. Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Postbus 20019 2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.