Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 99 / 200 WOB
Inzake het geding tussen
1. de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (verkort: de Waddenvereniging), statutair gevestigd te Harlingen,
2. de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, statutair gevestigd te Zeist, verzoeksters,
gemachtigde mr.drs. G. Smits, juridisch medewerker in dienst van de Waddenvereniging,
en
de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde mr.drs. P.J. Kooiman, werkzaam bij de Directie Juridische Zaken van verweerders ministerie, gevestigd te Den Haag.
1. Procesverloop
Bij brief van 16 februari 1999 heeft verweerder op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) geweigerd om verzoeksters de zogenoemde blackbox-gegevens van de schepen, die zich in de Waddenzee met mechanische kokkelvisserij bezighouden, te verschaffen.
Verzoeksters hebben tegen dit besluit op 2 maart 1999 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. Op dezelfde dag hebben zij zich tevens tot de president van de rechtbank gewend met het verzoek om op grond van art. 8:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat de gevraagde gegevens alsnog openbaar worden gemaakt.
De president heeft met toepassing van art. 8:29 Awb kennis genomen van de in geding zijnde gegevens.
Het verzoek is ter zitting van 10 maart 1999 behandeld. Namens verzoeksters en verweerder zijn hun gemachtigden verschenen. Namens de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. te Kapelle (hierna: de Producentenorganisatie), die als belanghebbende als bedoeld in art. 8:26 lid 1 Awb aan het geding deelneemt, heeft mr.ir. J. Huisman (plaatsvervangend voorzitter) het woord gevoerd.
2. Motivering
Art. 8:81 Awb bepaalt, dat de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek overweegt de president dat niet gebleken is van eventuele beletselen om verzoeksters te kunnen ontvangen.
Voor zover de beoordeling van het verzoek met zich brengt dat het geschil in de hoofdzaak wordt beoordeeld heeft het oordeel van de president daaromtrent een voorlopig karakter.
Aan een verzoek als het onderhavige kan in beginsel worden voldaan, indien het voorlopig oordeel van de president in de hoofdzaak luidt dat het bezwaar tegen het aangevallen besluit gegrond verklaard zal moeten worden.
Feiten
De president baseert zich bij zijn oordeelsvorming op onderstaande feiten.
Bij besluit van 19 augustus 1998 heeft verweerder aan de Producentenorganisatie een ontheffing onder voorschriften op grond van de Natuurbeschermingswet verleend voor het vissen van kokkels in het staatsnatuurmonument Waddenzee. Alle vissers die de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee beoefenen zijn lid van de Producentenorganisatie.
De ontheffing heeft betrekking op de periode 24 augustus 1998 tot 30 november 1998. In art. 11 van de ontheffing is bepaald:
"Aan het eind van het seizoen ontvangt de Directeur Noord een integrale uitdraai van blackbox-gegevens van de kokkelschepen die aan de visserij hebben deelgenomen, waaruit kan worden afgeleid op welke locaties is gevist en wat de visintensiteit per quadrant is geweest".
Blijkens de stukken registreert de blackbox continu de visposities van het kokkelschip. Aan het einde van het seizoen wordt de informatie van alle kokkelschepen geïntegreerd tot één uitdraai op een kaart. Aan de hand van deze kaart kan worden nagegaan op welke locaties in de Waddenzee door de kokkelschippers is gevist en wat de intensiteit van het vissen op die locaties is geweest.
Bij schrijven van 17 december 1998 hebben verzoeksters verweerder verzocht om hen op korte termijn een afschrift van de uitdraai van de blackbox-gegevens toe te zenden. Verweerder heeft dit verzoek bij het bestreden besluit primair met een beroep op art. 10 Wob geweigerd. Hiertoe is overwogen dat de gevraagde gegevens bedrijfsen fabricagegegevens zijn, die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Daarnaast is opgemerkt dat het verstrekken van de gegevens ertoe zou kunnen leiden dat de mechanische kokkelvissers in de toekomst niet meer vrijwillig aan het systeem van registratie van alle vaarbewegingen en visactiviteiten op de blackbox willen meewerken, hetgeen de controle van de vaarbewegingen en visactiviteiten tijdens het visseizoen en achteraf niet ten goede komt.
Ter zitting is namens verweerder meegedeeld dat de eerste afwijzingsgrond bij de beslissing op bezwaar niet gehandhaafd zal worden. Openbaarmaking zal uitsluitend nog geweigerd worden op grond van art. 10 lid 2 aanhef en onder d Wob, omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door of vanwege bestuursorganen.
Het standpunt van verzoeksters
Verzoeksters hebben in bezwaar aangevoerd dat hun organisaties betrokken zijn bij de totstandkoming van het nieuwe beleid van verweerder voor de schelpdierenvisserij in de Waddenzee. Op 17 maart 1999 wordt dit beleid besproken in een Algemeen Overleg van de Vaste Kamercommissie voor Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Een van de elementen van het beleid is het voornemen om kansrijke gebieden voor het ontstaan van mosselbanken te sluiten voor de kokkelvisserij. Volgens verzoeksters is het aannemelijk dat bij het bepalen van de keuze en omvang van de te sluiten gebieden de eventuele economische schade voor de kokkelvisserij een belangrijk element zal zijn. Gelet op het aanstaande overleg achten verzoeksters het van groot belang dat zij vóór 17 maart 1999 de beschikking hebben over de blackbox-gegevens.
Volgens verzoeksters kan openbaarmaking in dit geval niet met een beroep op de Wob geweigerd worden. De Producentenorganisatie is op grond van de ontheffing verplicht om de gegevens aan verweerder te verstrekken. Er valt daarom niet in te zien waarom deze gegevens niet openbaar gemaakt mogen worden. Voorts hebben verzoeksters een beroep gedaan op de richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (hierna mede te noemen: de richtlijn inzake milieu-informatie).
Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft allereerst bestreden dat sprake is van een spoedeisend belang als bedoeld in art. 8:81 lid 1 Awb. Volgens verweerder zijn de gevraagde gegevens niet van belang voor het overleg van 17 maart 1999. Uit het rapport blijkt namelijk alleen of een kokkelvisser zich in de zogenoemde gesloten gebieden heeft begeven. De inhoud biedt geen enkel aanknopingspunt voor het doen van uitspraken over de activiteiten van kokkelvissers in de volgende jaren.
Inhoudelijk is opgemerkt dat de Producentenorganisatie jaarlijks een visplan opstelt, waaraan alle leden op grond van de statuten zijn gebonden. In het visplan wordt het gebruik van de blackbox voorgeschreven. Het bestuur van de Producentenorganisatie ziet door middel van een uitdraai van de blackbox-gegevens toe op de naleving van het visplan. Deze gegevens werden tot 1998 op basis van vrijwilligheid aan verweerder ter beschikking gesteld. Sinds 1998 is de Natuurbeschermingswet op de mechanische kokkelvisserij van toepassing. Op grond van de ontheffing van 19 augustus 1998 zijn de vissers verplicht om de gegevens aan verweerder te verstrekken. De Producentenorganisatie heeft er om haar moverende redenen echter bezwaar tegen dat deze gegevens openbaar gemaakt worden. Verweerder vreest dat als hij deze wens naast zich neerlegt, de vissers niet meer op basis van vrijwilligheid zullen meewerken aan het ter beschikking stellen van de gegevens. De effectiviteit van de controle op de vergunningvoorschriften zal dan belangrijk afnemen. Overigens is het volgens verweerder nog maar de vraag of een voorschrift als art. 11 van de ontheffing van 19 augustus 1998 in een eventuele beroepsprocedure in rechte stand zal kunnen houden.
Het standpunt van de Producentenorganisatie
Namens de Producentenorganisatie is opgemerkt dat bij ongeclausuleerde openbaarmaking het risico groot is dat verzoeksters de in geding zijnde informatie gaan gebruiken voor gerechtelijke procedures, die erop gericht is om de kokkelvisserij in de Waddenzee onmogelijk te maken. Als de informatie openbaar gemaakt wordt zal het visplan misschien veranderd worden.
De beoordeling van het geschil
De president ziet zich allereerst geplaatst voor de vraag of verzoeksters een spoedeisend belang als bedoeld in art. 8:81 lid 1 Awb bij de gevraagde voorlopige voorziening hebben. De president beantwoordt deze vraag bevestigend. Verzoeksters hebben naar zijn oordeel voldoende aannemelijk gemaakt dat de gegevens, waarvan openbaarmaking is verzocht, op enigerlei wijze van belang kunnen zijn voor het overleg op 17 maart 1999. Er bestaat dan ook geen aanleiding om het verzoek wegens het ontbreken van spoedeisend belang af te wijzen.
Ten aanzien van de inhoudelijke aspecten van het verzoek overweegt de president als volgt.
In art. 3 lid 1 Wob is bepaald dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Op grond van art. 1 aanhef en onder a Wob wordt onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
Ingevolge art. 3 lid 3 Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Op grond van art. 3 lid 1 van de richtlijn inzake milieu-informatie moeten de Lid-Staten waarborgen dat overheidsinstanties gehouden zijn om op verzoek milieu-informatie beschikbaar te stellen aan iedere natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat deze een belang behoeft aan te tonen. In lid 2 wordt vermeld onder welke omstandigheden de Lid-Staten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie niet ingewilligd behoeft te worden.
Tussen partijen is niet in geschil dat de blackbox-gegevens aangemerkt kunnen worden als milieu-informatie in de zin van de richtlijn. De president ziet geen aanleiding om hier anders over te oordelen.
Bij Wet van 12 maart 1998 tot wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur is de richtlijn inzake milieu-informatie in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd (Stb. 1998, 180). Deze wijziging is op 8 april 1998 in werking getreden.
In art. 10 lid 2 aanhef en onder d Wob is bepaald dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
De president is voorshands van oordeel dat de dgrond van art. 10 lid 2 Wob niet te herleiden valt tot één van de uitzonderingsmogelijkheden die in art. 3 lid 2 van de richtlijn inzake milieu-informatie genoemd worden. De president vindt steun voor dit oordeel in de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wob in verband met de implementatie van de richtlijn. Hierin is door middel van een overzicht aangegeven op welke wijze de uitzonderingsgronden van de richtlijn in de Nederlandse wetgeving zijn verwerkt (Kamerstukken II 1995-96, 24 613, nr. 3, blz. 3). Art. 10 lid 2 aanhef en onder d Wob komt niet in dit overzicht voor. Ook overigens valt niet in te zien dat de d-grond in overeenstemming is met art. 3 lid 2 van de richtlijn.
Dit oordeel betekent echter niet zonder meer dat verzoeksters reeds op grond hiervan recht hebben op openbaarmaking van de blackbox-gegevens. Hiervoor is vereist dat art. 3 lid 2 van de richtlijn rechtstreekse werking heeft. Hoewel de president geneigd is om in dit geval rechtstreekse werking aan te nemen, is hij van oordeel dat het karakter van de voorlopige voorzieningen-procedure minder geschikt is voor een beslissing op dit punt. Dit klemt te meer nu toewijzing van het verzoek ertoe leidt dat de feitelijke gevolgen van de voorlopige voorziening niet meer te redresseren zijn. De president ziet daarom aanleiding om -ondanks voorgaande overwegingenaan de hand van art. 10 lid 2 aanhef en onder d Wob een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit te geven.
De president stelt allereerst vast dat de Producentenorganisatie op grond van art. 11 van de ontheffing ingevolge de Natuurbeschermingswet de blackbox-gegevens aan verweerder moet verschaffen. Reeds om die reden kan niet staande worden gehouden dat de Producentenorganisatie de gegevens op vrijwillige basis aan verweerder verstrekt heeft. De omstandigheid dat dit in eerdere jaren wel het geval is geweest maakt dit niet anders omdat destijds de Natuurbeschermingswet nog niet op de mechanische kokkelvisserij van toepassing was.
Overigens kan de president verweerder niet volgen in zijn standpunt dat art. 11 van de ontheffing mogelijk onverbindend is, zodat feitelijk toch sprake is van vrijwilligheid. Naar het oordeel van de president valt, gelet op de doelstelling van de Natuurbeschermingswet, niet in te zien dat verweerder niet bevoegd zou zijn om genoemd voorschrift aan de ontheffing te verbinden.
Onder de hiervoor geschetste omstandigheden faalt het betoog van verweerder dat de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen bemoeilijkt wordt wanneer de blackbox-gegevens openbaar gemaakt worden. Hoewel hiervan feitelijk mogelijk sprake is (bijvoorbeeld door tegenwerking van de vissers), gaat het hier niet om een belang dat rechtens gerespecteerd dient te worden nu de Producentenorganisatie verplicht is om de blackbox-gegevens aan verweerder te verstrekken. Dit brengt mee dat verweerder geen gerechtvaardigd beroep op art. 10 lid 2 aanhef en onder d Wob toekomt. Er kan daarom in het midden blijven of het belang waarop deze bepaling ziet, in dit geval opweegt tegen het belang dat gemoeid is bij openbaarmaking.
De president komt op grond van het bovenstaande tot het voorlopig oordeel dat het bestreden besluit in de hoofdzaak niet in stand zal kunnen blijven. Het bestreden besluit zal daarom worden geschorst. Voorts zal de president de voorlopige voorziening treffen dat de door verzoeksters bij brief van 17 december 1998 gevraagde gegevens uiterlijk op maandag 15 maart 1999 door verweerder ter beschikking van verzoeksters worden gesteld.
Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in art. 8:82 lid 4 Awb dient de Staat der Nederlanden het door verzoeksters gestorte griffierecht van ? 450,00 te vergoeden.
De president ziet geen aanleiding gebruik te maken van de hem op grond van art. 8:75 lid 1 Awb toekomende bevoegdheid een partij te veroordelen in de proceskosten omdat van dergelijke kosten aan de zijde van verzoeksters niet is gebleken.
3. Beslissing
De president van de rechtbank:
schorst het bestreden besluit;
treft de voorlopige voorziening dat de door verzoeksters bij brief van 17 december 1998 gevraagde gegevens uiterlijk op maandag 15 maart 1999 door verweerder ter beschikking van verzoeksters worden gesteld;
bepaalt dat verweerder het door verzoeksters betaalde griffierecht van f 450,00 aan hen vergoedt, te betalen door de Staat der Nederlanden.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, fungerend president,
en door hem in het openbaar uitgesproken op 12 maart 1999
in tegenwoordigheid van mr. C.M. Telman als griffier.
w.g. C.M. Telman w.g. C.H. de Groot
Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.
Afschrift verzonden op: