Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 99/163 WRO44
Inzake het geding tussen
[Eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. E.W. Kingma, advocaat te Leeuwarden,
en
het college van burgemeester en wethouders van Franekeradeel, zetelend te Franeker, verweerder,
gemachtigde: E.F. Broersma, werkzaam bij verweerders gemeente.
Procesverloop
Bij brief van 8 januari 1999 heeft verweerder eiser mededeling gedaan van een beslissing op bezwaar inzake de toepassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), waarbij het namens eiser ingediende bezwaarschrift tegen de weigering van verweerder om hem een aanlegvergunning te verlenen ongegrond is verklaard
Tegen dit besluit is namens eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 16 februari 2001. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is versche-nen bij gemachtigde.
Motivering
Eiser is eigenaar van een aantal percelen, kadastraal bekend gemeente Sexbierum, sectie F, nummers 283, 284, 357 en 358 (hierna: de percelen), alsmede van de tussen perceel 357 en de overige percelen gelegen sloot (hierna: de sloot). Eiser oefent op de percelen een agrarisch bedrijf uit.
Eiser heeft op 16 mei 1986 bij verweerder een aanlegvergunning aangevraagd voor het dempen van de sloot. Voorts heeft eiser ten behoeve van die demping een vergunning als bedoeld in art. 11 van Pro de Monumentenwet 1988 aangevraagd.
Bij besluit van 24 augustus 1987 heeft verweerder de aanvraag voor een aanlegvergunning afgewezen, omdat het dempen van de sloot een onevenredige aantasting zal opleveren van de landschappelijke en archeologische waarde van de percelen. Verweerder baseert dat standpunt op adviezen van de Rijksdienst voor Oudheidkundig Bodemonderzoek (ROB) en van de directeur van Landelijke Gebieden en Kwaliteitszorg van het ministerie van Landbouw en Visserij (thans: de directeur van Landbouw, Natuur en Openluchtrecreatie, hierna de directeur LNO). Voorts heeft de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) bij besluit van 11 mei 1987 een vergunning inzake de Monumentenwet geweigerd, zodat de aanvraag van eiser om een aanlegvergunning ook op die grond is afgewezen door verweerder.
Eiser heeft tegen beide besluiten geen rechtsmiddel ingesteld, zodat deze onherroepelijk zijn geworden.
Op 19 juli 1991 heeft eiser opnieuw bij verweerder een aanlegvergunning voor het dempen van de sloot aangevraagd. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft verweerder opnieuw advies ingewonnen bij de directeur LNO en de directeur ROB. Dezen hebben op 14 november 1991 respectievelijk 19 november 1991 negatieve adviezen uitgebracht. Overeenkomstig die adviezen heeft verweerder bij besluit van 12 januari 1993 de aanvraag van eiser afgewezen. Tegen dat besluit heeft eiser achtereenvolgens bezwaar, beroep en hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 6 februari 1997 is het hoger beroep van eiser verworpen.
Eiser heeft bij brief van 10 juli 1998 verweerder nogmaals een aanlegvergunning voor het dempen van de sloot gevraagd. Bij besluit van verweerder van 7 augustus 1998 is die aanvraag onder verwijzing naar voormeld besluit van 12 januari 1993 afgewezen. Tegen dat besluit is namens eiser bij brief van 4 september 1998 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder. Tevens is namens eiser bij brief van diezelfde datum de president van de rechtbank op grond van art. 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 1 oktober 1998, geregistreerd onder nummer 98/835 WRO44, heeft de president dat verzoek afgewezen.
Op 9 november 1998 is eiser in de gelegenheid gesteld om ten overstaan van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van verweerders gemeente zijn bezwaarschrift mondeling toe te lichten. Van deze gelegenheid heeft hij geen gebruik gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift, overeenkomstig een advies van deze commissie, ongegrond verklaard.
Namens eiser is -onder meer en samengevat- aangevoerd dat de door eiser gevraagde vergunning op grond van de Monumentenwet 1988 fictief is verleend. Dit betekent dat de aanlegvergunning door verweerder niet kan worden geweigerd op grond van art. 44 lid 1 aanhef Pro en onder b WRO. Nu voorts de belangenafweging bij toepassing van art. 17 lid 2 van Pro de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Barradeel" dezelfde is als de belangenafweging bij een vergunningverlening op grond van de fictief verleende vergunning op grond van de Monumentenwet 1988, dient de belangenafweging door verweerder ten aanzien van de aanlegvergunning eveneens in het voordeel van eiser uit te vallen. Ten slotte is er volgens eiser sprake van détournement de pouvoir, nu verweerder de belangenafweging van de minister doorkruist en verweerder zijn bevoegdheid voor een ander doel aanwendt dan waarvoor die gegeven is. Ten slotte heeft verweerder willekeurig gehandeld door de aanlegvergunning te weigeren op grond van art. 17 lid 2 van Pro genoemde planvoorschriften, nu aan eiser reeds een vergunning krachtens de Monumentenwet 1988 was verleend.
Verweerder stelt zich -onder meer en samengevat- op het standpunt dat de belangenafweging op grond van het bestemmingsplan een op zichzelf staande afweging is. Het bestemmingsplan en de Monumentenwet 1988 strekken niet tot bescherming van dezelfde belangen. Voorts is het bestaan van een vergunning ex art. 11 Monumentenwet Pro 1988 een gegeven; één van de twee weigeringsgronden in art. 44 WRO Pro is derhalve niet langer aanwezig.
In dit geding dient de rechtbank te beoordelen of verweerder bij het nemen van het bestreden besluit heeft gehandeld in strijd met enig wettelijk voorschrift, enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
Ingevolge art. 44 lid 1 aanhef Pro en onder a en b WRO moet en mag -voor zover hier van belang - een aanlegvergunning alleen worden geweigerd, indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen of voor het werk of de werkzaamheid een vergunning ingevolge de Monumentenwet is vereist en deze niet is verleend.
Krachtens het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Barradeel", goedgekeurd bij besluit van 10 februari 1982 van Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân (hierna: het bestemmingsplan), rust op de percelen de bestemming "Agrarische doeleinden" met de aanduidingen "archeologisch waardevol" en "landschappelijk waardevol".
Ingevolge art. 17 lid 1 van Pro de voorschriften van het bestemmingsplan is het - voor zover hier van belang - verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de navolgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden, voor zover niet betrekking hebbende op normaal onderhoud en normale agrarische exploitatiewerkzaamheden, uit te voeren:
a. op de gronden die op de plankaart als landschappelijk waardevol zijn aangegeven, zonder door burgemeester en wethouders ingewonnen advies van de hoofdingenieur-directeur van de Landinrichting, Grond- en Bosbeheer in Friesland: het graven of dempen van sloten en andere watergangen.
a. op de gronden die op de plankaart als archeologisch waardevol zijn aangegeven zonder door burgemeester en wethouders ingewonnen advies van de Rijksdienst voor Oudheidkundig Bodemonderzoek: het graven of dempen van sloten en andere watergangen.
Ingevolge art. 17 lid 2 van Pro de planvoorschriften zijn voorts de werken en werkzaamheden zoals omschreven in lid 1 slechts toelaatbaar indien de landschappelijke waarde respectievelijk de archeologische waarde van deze gronden, waarnaar in hoofdstuk 4 van de toelichting bij het bestemmingsplan wordt verwezen, niet onevenredig wordt aangetast in verhouding met de mate waarin andere belangen door deze werken en werkzaamheden worden gediend.
De desbetreffende sloot maakt blijkens de stukken deel uit van de terpenreeks van Wijnaldum, die door de minister van WVC is aangewezen als archeologisch monument als bedoeld in art. 1 aanhef Pro en onder c van de Monumentenwet 1988.
Onder "archeologisch monument" moeten volgens art. 1 aanhef Pro onder c en onder b sub 2 van de Monumentenwet 1988 worden verstaan: terreinen welke van algemeen belang zijn wegens daar aanwezige zaken als bedoeld onder sub 1, derhalve alle vóór tenminste vijftig jaar vervaardigde zaken welke van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun cultuurhistorische waarde.
De rechtbank stelt vast dat, gelet op het bepaalde in art. 17 lid 1 onder Pro a en b van de voorschriften, verweerder, alvorens te beslissen op het verzoek van eiser, de in deze bepaling voorgeschreven adviezen had moeten inwinnen. Hoewel hij dat ter gelegenheid van de twee eerdere aanvragen van eiser wel heeft gedaan, heeft verweerder ter zake van eisers derde aanvraag nagelaten opnieuw deze adviezen in te winnen. Hij heeft slechts verwezen naar de eerdere adviezen, welke volgens de AbRS de eerdere afwijzingen konden dragen. Verweerder heeft dan ook gehandeld in strijd met voornoemd artikel. Het beroep van eiser zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal wegens strijd met art. 17 lid 1 van Pro de voorschriften worden vernietigd.
De rechtbank zal evenwel onderzoeken of er -mede ter voorkoming van nodeloze vervolgprocedures- aanleiding is om onder toepassing van art. 8:72 lid 3 Awb Pro de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Zij overweegt daartoe als volgt.
Ter zitting is namens verweerder verklaard dat hij op de eerdere adviezen heeft kunnen afgaan, nu de voor de percelen geldende landschappelijke waarden sindsdien niet zijn gewijzigd. Kennelijk is verweerder er van uit gegaan dat nieuwe adviezen, net als de vorige, afwijzend zouden zijn. De rechtbank is van oordeel dat het toetsingskader voor de onderhavige aanvraag, net als terzake van de vorige twee aanvragen, nog steeds wordt bepaald door hetzelfde bestemmingsplan, met daarbij dezelfde toelichting waarin de zienswijze van verweerders gemeente is neergelegd met betrekking tot het instandhouden en beschermen van landschappelijke waarden. Het komt de rechtbank dan ook voor dat als verweerder opnieuw adviezen had ingewonnen, deze eveneens afwijzend zouden hebben geluid. Voldoende aannemelijk is dan ook dat nieuwe adviezen niets hadden gewijzigd aan de onderhavige besluitvorming van verweerder.
Voorts staat vast dat voor de door eiser gewenste demping van de sloot een vergunning als bedoeld in art. 11 van Pro de Monumentenwet 1988, af te geven door de minister van WVC, is vereist. De rechtbank stelt ook vast dat eiser ten tijde van het bestreden besluit die vergunning fictief was verleend op grond van de Monumentenwet 1988, omdat de Minister van OCW niet binnen zes maanden op de aanvraag heeft beslist.
De rechtbank is voorts van oordeel dat de relevante bepalingen van het bestemmingsplan en van de Monumentenwet 1988 niet dezelfde belangen beogen te dienen. Een aanlegvergunning is een planologisch instrument om het grondgebruik in een bestemmingsplan nader te kunnen reguleren en een eenmaal gerealiseerde bestemming te beschermen. In eisers geval gaat het om de bestemming "Agrarische doeleinden" met de aanduidingen "archeologisch waardevol" en "landschappelijk waardevol". Voor de wijziging van zulke gronden is dan ook een vergunning nodig. De aanvraag voor zo'n vergunning wordt blijkens art. 17 lid 2 van Pro de planvoorschriften getoetst aan de mate van inbreuk op de archeologische en landschappelijke waarde van de desbetreffende percelen. Dit zijn andere criteria dan die waaraan in het kader van de Monumentenwet 1988 wordt getoetst. Immers, in laatstgenoemde wet gaat het blijkens de begripsomschrijving in art. 1 aanhef Pro onder c en onder b sub 2 om de criteria "schoonheid", "betekenis voor de wetenschap" en "cultuurhistorische waarde".
De conclusie is dan ook dat bij de vraag of eiser de gevraagde aanlegvergunning kan worden verleend, verweerder een eigen beoordelingsruimte en beslissingsbevoegdheid heeft. Daarbij wijst de rechtbank er op dat een belangenafweging in het kader van de Monumentenwet 1988, daargelaten hoe deze zou zijn uitgevallen, niet heeft plaatsgevonden, omdat de vergunning op grond van die wet nu eenmaal fictief is verleend.
Alles overziende is de rechtbank dan ook tot de conclusie gekomen dat verweerder in redelijkheid tot het standpunt heeft kunnen komen dat verlening van de aanlegvergunning in strijd is met art. 17 lid 2 van Pro de voorschriften. Terecht en op goede gronden heeft hij daarom geweigerd om eiser deze aanlegvergunning te verlenen. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit kunnen in stand blijven.
Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in artikel 8:74 Awb Pro dient verweerders gemeente het door eiser gestorte griffierecht ad ƒ 210,= te vergoeden.
Op grond van art. 8:75 Awb Pro veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht belopen de proceskosten van eiser ƒ 1.420,= (beroepschrift 1 punt, verschijnen ter zitting 1 punt, waarde per punt
ƒ 710,=, gewicht van de zaak: gemiddeld), terzake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank wijst verweerders gemeente aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Al het vorenstaande heeft geleid tot de volgende beslissing.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
bepaalt dat verweerders gemeente het door eiser gestorte griffierecht ad ƒ 210,= aan hem vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ad ƒ 1.420,=, aan eiser te betalen door verweerders gemeente.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mrs. E. de Witt en K. Post, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 11 april 2001, door voornoemde voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. M. van Hulsel als griffier.
w.g. M. van Hulsel w.g. P.G. Wijtsma
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb. Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 11 april 2001