Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
Sector Bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 01/196 WET
Inzake
mrs. [verzoeker sub 1] en [verzoeker sub 2], beiden gevestigd te [vestigingsplaats], verzoekers,
gemachtigde: mr. J. Nijenhuis, advocaat te Heerenveen,
en
de Kroon, zetelend te Den Haag,
verweerder, vertegenwoordigd door de minister van Justitie,
gemachtigde: mr. F.W. Bleichrodt, advocaat te Den Haag.
Procesverloop
Bij koninklijk besluit van 21 februari 2001, bij faxbrief van 23 februari 2001 verzonden, heeft verweerder het bezwaarschrift van verzoekers tegen het koninklijk besluit van 2 november 2000 niet-ontvankelijk verklaard. Bij laatstgenoemd besluit is [naam notaris] (hierna [naam notaris] te noemen) met ingang van de datum van de beëdiging benoemd tot notaris binnen het arrondissement Leeuwarden met als vestigingsplaats de [naam gemeente].
Tegen het koninklijk besluit van 21 februari 2001 is namens verzoekers bij brief van 1 maart 2001 beroep ingesteld bij de rechtbank. Deze procedure is geregistreerd onder nr. 01/197 WET. Bij brief van dezelfde datum is de president verzocht om op de voet van art. 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen. Deze procedure is geregistreerd onder nr. 01/196 WET.
Bij brief van 5 maart 2001 heeft de griffier van de rechtbank verweerder verzocht de op het verzoek betrekking hebbende stukken toe te sturen. Verweerder heeft hieraan gevolg gegeven, maar heeft ten aanzien van één gedingstuk de president verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in art. 8:29 Awb Pro, en wel in die zin dat uitsluitend de president kennis zal mogen nemen van bepaalde passages uit dat gedingstuk.
De behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening is aangevangen op de zitting van 9 maart 2001. Daar is namens verzoekers [verzoeker sub 2] in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is bij gemachtigde verschenen, die werd vergezeld door de heer V.A. Dalmijn, werkzaam bij het ministerie van Justitie. Verder is [naam notaris] in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde mr. P. Tuinman, advocaat te Leeuwarden, en vergezeld door E.M.W. de Lange.
Op deze zitting heeft de gemachtigde van [naam notaris] de fungerend president van de rechtbank, mr. D.J. Keur, gewraakt. Daarop heeft deze president het onderzoek ter zitting geschorst. Bij uitspraak van 3 april 2001 (nr. KG RK 01/170) heeft de wrakingskamer van de rechtbank het wrakingsverzoek toegewezen.
Het onderzoek ter zitting is op 17 april 2001 voortgezet ten overstaan van de fungerend president, mr. P.G. Wijtsma. Verzoekers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is bij gemachtigde verschenen, die werd vergezeld door de heer V.A. Dalmijn, werkzaam bij het ministerie van Justitie. Verder is [naam notaris] in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde mr. P. Tuinman, advocaat te Leeuwarden, en vergezeld door mr. P.A. van Dijk.
Motivering
Met analoge toepassing van art. 8:12 Awb Pro heeft de president in het kader van de behandeling van het verzoek van verzoekers om een voorlopige voorziening mr. C.H. de Groot, rechter in de rechtbank, tot rechter-commissaris benoemd. Hij heeft hem opgedragen een beslissing te nemen op het voormelde verzoek van verweerder om toepassing te geven aan het bepaalde in art. 8:29 Awb Pro en wel in die zin dat uitsluitend de president kennis zal mogen nemen van enkele passages uit een door verweerder ingezonden nader advies van de Commissie van deskundigen van 11 december 2000.
De rechter-commissaris heeft bij faxbrief van 8 maart 2001 beslist dat slechts van een aantal van voormelde passages beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Aan deze brief is een exemplaar van het nader advies van de Commissie van deskundigen gehecht, waarbij tevens de passages zijn weergegeven, waarvan de rechter-commissaris beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd heeft geacht. De motivering van deze beslissing zal bij afzonderlijke tussenuitspraak worden gegeven. Ter zitting van 17 april 2001 hebben verzoekers en [naam notaris] de president op de voet van art. 8:29 lid 5 Awb Pro toestemming gegeven om mede op grondslag van de passages in eerdergenoemd advies van 11 december 2000, waarvan de rechter-commissaris beperkte kennisneming gerechtvaardigd heeft geacht, recht te doen.
Voorts hebben partijen ter zitting van 17 april 2001 de president desgevraagd toestemming gegeven om bij zijn beoordeling van het onderhavige verzoek gebruik te maken van de gedingstukken uit het dossier 00/1144 WET, betrekking hebbend op een eerder verzoek om een voorlopige voorziening. Ten slotte hebben verzoekers en [naam notaris] de president op de voet van art. 8:29 lid 5 Awb Pro toestemming gegeven om mede op grondslag van de gegevens, waarvan in genoemde zaak de rechter-commissaris beperkte kennisneming gerechtvaardigd heeft geacht, recht te doen.
Art. 8:81 Awb Pro bepaalt, dat de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek overweegt de president dat niet is gebleken van beletselen om verzoekers te kunnen ontvangen. Voorts is genoegzaam aangetoond dat verzoekers een spoedeisend belang hebben bij de gevraagde voorlopige voorziening.
Voor zover de beoordeling van het verzoek met zich brengt dat het geschil in de hoofdzaak wordt beoordeeld heeft het oordeel van de president daaromtrent een voorlopig karakter.
Aan een verzoek als het onderhavige kan in beginsel worden voldaan, indien het voorlopig oordeel van de president in de hoofdzaak luidt dat het beroep tegen het aangevallen besluit gegrond verklaard zal moeten worden.
Feiten
Voor de feiten verwijst de president naar hetgeen in de uitspraak van 21 december 2000, nr. 00/1144 WET, onder "feiten" is vermeld. Hij voegt daaraan het volgende toe.
Bij voormelde uitspraak van 21 december 2000, waarvan de schriftelijke versie op 16 januari 2001 is verzonden, heeft de president het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers toegewezen. De president is -samengevat- tot de conclusie gekomen dat het bezwaarschrift van verzoekers tegen het koninklijk besluit van 2 november 2000 ontvankelijk is, voor zover daarbij als vestigingsplaats van de bij dit besluit benoemde notaris de [naam gemeente] is aangegeven. Voorts is hij tot de conclusie gekomen dat dit besluit onvoldoende is gemotiveerd. Volgens hem staat niet vast dat dit motiveringsgebrek zal kunnen worden hersteld. Onder deze omstandigheden moet aan de belangen van verzoekers de doorslag worden gegeven. De president heeft het koninklijk besluit van 2 november 2000 dan ook geschorst voor zover daarbij als vestigingsplaats de [naam gemeente] is aangegeven, en wel tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaarschrift van verzoekers.
Op 22 januari 2001 zijn verzoekers respectievelijk [naam notaris] in de gelegenheid gesteld om hun bezwaarschrift respectievelijk hun standpunt nader toe te lichten ten overstaan van verweerder. Van deze gelegenheid hebben zij gebruik gemaakt.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van verzoekers niet-ontvankelijk verklaard.
Het standpunt van verweerder
Verweerder stelt zich -onder meer en samengevat- op het standpunt dat de stelling van verzoekers, dat de sedert 1 oktober 1999 geldende Wet op het notarisambt (WNA) voor wat betreft de beroepsmogelijkheid tegen de aan te wijzen vestigingsplaats geen wijziging beoogt ten opzichte van de voordien geldende wet, onjuist is. Het eerste lid van art. 3 WNA Pro bepaalt dat de notaris als zodanig bij koninklijk besluit wordt benoemd en dat de plaats van vestiging in het besluit wordt aangegeven. Met vervanging van de in de oude wet opgenomen term "standplaats" door "plaats van vestiging" heeft de wetgever aangegeven dat laatstgenoemde term beter past bij een vrijer gestructureerd notariaat.
Voorts stellen verzoekers naar de mening van verweerder ten onrechte dat het koninklijk besluit van 2 november 2000 in feite uit twee besluiten bestaat. Het benoemingsbesluit kent twee onlosmakelijk verbonden elementen, namelijk de benoeming tot notaris en de daaraan gekoppelde aanwijzing van de vestigingsplaats. Tegen het gehele besluit staan dan ook geen rechtsmiddelen open. Benoeming van een notaris is niet mogelijk zonder tevens de plaats van vestiging aan te geven. Als de visie van verzoekers moet worden gevolgd, ontstaat er bovendien een situatie die onmiskenbaar in strijd is met het wettelijk systeem. De wetgever heeft juist willen afzien van rechtsbescherming tegen de benoeming van een notaris; uit de parlementaire geschiedenis blijkt, dat onder de nieuwe wet naburige notarissen geen mogelijkheid tot inspraak hebben bij nieuwe vestigingen.
In dat licht moet volgens verweerder het vereiste van het in het bezit zijn van een ondernemingsplan, vergezeld van het advies van een Commissie van deskundigen, worden gezien. Gegeven de uitgangspunten van het wettelijk stelsel zou benoeming van notarissen die vervolgens middels een ondernemingsplan een besluit tot aanwijzing van een vestiging zouden kunnen vragen, ondenkbaar zijn.
Voorts zijn in art. 8 lid 3 WNA Pro de gronden waarop een benoeming kan worden geweigerd, limitatief opgesomd. De systematiek van de wet brengt met zich, dat een kandidaat-notaris moet worden benoemd, als deze aan de eisen voldoet.
Verweerder concludeert dat, anders dan de president heeft beslist in de zaak 00/1144 WET, het bezwaar tegen de aangegeven plaats van vestiging slechts kan worden opgevat als bezwaar tegen de benoeming en derhalve niet-ontvankelijk is. Gelet hierop dient toetsing van de inhoudelijke bezwaren van verzoekers achterwege te blijven.
Het standpunt van verzoekers
Namens verzoekers is -onder meer en samengevat- aangevoerd dat rechtsbescherming van belanghebbenden en vrijere mededinging elkaar niet uitsluiten. Zij zien in hetgeen verweerder omtrent de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift heeft gesteld geen aanleiding om tot een ander standpunt te komen dan de president in zijn uitspraak van 21 december 2000. In het oude systeem stond beroep open tegen openstelling van een standplaats. Het was dan vanzelfsprekend dat er geen beroep meer openstond tegen een daarop volgend besluit waarbij de standplaats werd toegekend aan een bepaalde notaris. Dat het oude standplaatsensysteem nu is vervallen betekent niet dat de beroepsmogelijkheid tegen het daarvoor in de plaats gekomen besluit waarin (ook) een vestigingsplaats wordt aangegeven, is vervallen. In essentie is het nieuwe besluit voor wat de vestiging betreft, net als het oude standplaatsenbesluit, een besluit tot het vrijgeven van een nieuwe vestigingsplaats. De nieuwe wet vormt dus geen breuk met het verleden.
Voorts is namens verzoekers er op gewezen dat in het bestuursrecht de regel geldt dat als er ten aanzien van de rechtsbescherming in de specifieke wet geen regeling is getroffen, de Awb van toepassing is. Als dus de wetgever in de WNA geen rechtsbescherming tegen de benoeming had gewild, had hij daaraan expliciet aandacht moeten besteden. Daarbij is aangevoerd dat het begrip "inspraak" een ander begrip is dan het begrip "rechtsbescherming".
Ten slotte is namens verzoekers er op gewezen dat tegen een besluit op grond van art. 10 WNA Pro, betreffende de wijziging van een vestigingsplaats, wel rechtsbescherming mogelijk is, en niet alleen, zoals namens verweerder gesteld, voor de verzoeker. Zowel bij het aangeven van een vestigingsplaats als bij het wijzigen van een vestigingsplaats hanteert de wetgever dus dezelfde systematiek.
Het standpunt van [naam notaris]
Namens [naam notaris] is -onder meer en samengevat- aangevoerd dat vervanging van het woord "aangewezen" door het woord "aangegeven" wel degelijk betekent dat verweerder geen zelfstandige aanwijzingsbevoegdheid meer toekomt als het gaat om de plaats waar de nieuwe notaris kantoor zal houden. Uitdrukkelijk wordt in art. 3 WNA Pro bepaald dat de notaris wordt benoemd. Uit de Awb blijkt, dat tegen benoemingsbesluiten geen rechtsmiddelen openstaan. Uit het feit dat de Staatssecretaris geen enkele reden heeft gezien om naburige notarissen inzage te geven in het ondernemingsplan van de nieuwe notaris, moet worden afgeleid dat uitdrukkelijk afstand is gedaan van rechtsbescherming ten behoeve van de zittende notarissen. Het ondernemingsplan is immers het enige benoemingsvereiste dat ruimte laat voor beoordeling door derden. De overige vereisten (opleiding, stage, nationaliteit) laten geen ruimte voor verdere beoordeling.
Voorts is namens [naam notaris] er op gewezen dat een belangrijk verschil tussen een besluit op grond van art. 3 WNA Pro en een besluit op grond van art. 10 WNA Pro is, dat een verzoek op grond van laatstgenoemde bepaling alleen kan worden gedaan door een reeds benoemde notaris met een vestigingsplaats. Als de Staatssecretaris deze notaris niet benoemt in de door hem verzochte nieuwe vestigingsplaats, behoudt hij zijn oude vestigingsplaats: geen notaris zonder vestigingsplaats.
Ten slotte is aangevoerd dat het notariskantoor van [naam notaris] pas op 12 maart 2001 van start is gegaan. Schorsing van het bestreden besluit leidt tot een onevenredige aantasting van haar belangen en zal ook schade toebrengen aan haar cliënten, die er op rekenen dat zij als notaris inzetbaar is.
De beoordeling van het geschil
Blijkens art. 3 lid 1 WNA Pro wordt de notaris benoemd bij koninklijk besluit, waarin de plaats van vestiging staat aangegeven. In de art. 6 en Pro 9 WNA staan de eisen voor de benoembaarheid vermeld. Meer in het bijzonder wordt in art. 6 lid Pro 2, aanhef en onder b ten vierde WNA als benoembaarheidsvereiste genoemd dat de verzoeker een ondernemingsplan bezit dat voldoet aan de voorwaarden van art. 7 eerste Pro lid WNA. Ingevolge deze laatste bepaling dient het ondernemingsplan zodanig te zijn opgesteld dat daaruit in ieder geval blijkt dat de verzoeker over voldoende financiële middelen beschikt om een kantoor te houden dat in overeenstemming is met de eisen van het ambt en voorts dat op redelijke gronden mag worden verwacht dat na drie jaren de praktijk kostendekkend kan worden uitgeoefend. In art. 7 lid 2 WNA Pro wordt verder bepaald dat over het ondernemingsplan door de Commissie van deskundigen een advies moet worden uitgebracht.
Op grond van art. 8 lid 3 WNA Pro kan een benoeming door de minister van Justitie onder meer worden geweigerd indien aan één of meer van de in de art. 6 en Pro 9 WNA genoemde voorwaarden niet is voldaan. Hieruit volgt dat een benoeming kan worden geweigerd wanneer uit het door de verzoeker overgelegde ondernemingsplan onvoldoende blijkt dat de praktijk na drie jaren kostendekkend kan worden uitgeoefend.
Op grond van art. 7 lid 3 WNA Pro is een algemene maatregel van bestuur tot stand gekomen (Besluit ondernemingsplan notaris (Bop) van 9 april 1999, Stb. 1999, 191) waarin nadere regels worden gesteld ten aanzien van het ondernemingsplan, alsmede de samenstelling en werkwijze van de Commissie van deskundigen. Blijkens art. 3 Bop Pro bevat het ondernemingsplan in ieder geval een uitgewerkte marktverkenning en resultatenprognose.
In art. 8:4 aanhef Pro en onder d Awb is ten slotte bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit tot benoeming of aanstelling, tenzij beroep wordt ingesteld door een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van Pro de Ambtenarenwet als zodanig of een dienstplichtige als bedoeld in hoofdstuk 2 van de Kaderwet dienstplicht als zodanig, hun nagelaten betrekkingen of hun rechtverkrijgenden,
De president oordeelt als volgt.
In dit geding dient in de eerste plaats de vraag te worden beantwoord of, zoals namens verweerder is gesteld, uit de WNA en de Awb ondubbelzinnig volgt dat verzoekers niet in hun bezwaar ontvangen kunnen worden en derhalve reeds om die reden het verzoek afgewezen dient te worden.
Verweerder is van mening dat afgaande op de tekst van de art. 3 en Pro 7 WNA het deel van het koninklijk besluit van 2 november 2000 dat betrekking heeft op het aangeven van de vestigingsplaats, aangemerkt zou moeten worden als een deel van een benoemingsbesluit. In art. 6 lid 2 onder Pro b onder 4 WNA is bepaald dat het in bezit zijn van een ondernemingsplan dat voldoet aan de voorwaarden van art. 7 lid 1 WNA Pro, alsmede van het advies als bedoeld in artikel 7 lid 2 WNA Pro, welk plan en advies beslissend zijn voor de keus van de vestigingplaats, vereisten vormen voor de benoembaarheid. Art. 8:4 Awb Pro is volgens verweerder derhalve ook op dit onderdeel van het koninklijk besluit van toepassing, zodat verweerder verzoekers dus niet in hun bezwaar kan ontvangen.
In het bestuursrecht geldt echter als hoofdregel dat tegen besluiten in de zin van art. 1:3 Awb Pro rechtsmiddelen openstaan. Dat betekent naar het oordeel van de president dat uitzonderingen op deze regel, die zijn verwoord in afdeling 8.1.1 van de Awb, zoals het in geding zijnde art. 8:4 Awb Pro, restrictief moeten worden geïnterpreteerd. Dit roept de vraag op of in het onderhavige geval slechts op basis van de wettekst van art. 3 WNA Pro geoordeeld kan worden dat tegen een besluit als bedoeld in dat artikel, ook voor wat betreft het deel waarbij de plaats van vestiging is aangegeven, geen rechtsmiddelen open staan in de zin van de Awb. De president beantwoordt deze vraag ontkennend. Daartoe overweegt hij als volgt.
Een dergelijke uitleg van art. 3 WNA Pro acht de president niet in overeenstemming met de systematiek van de WNA. Hierdoor zal immers een niet te verklaren verschil ontstaan tussen enerzijds het aangeven van een vestigingplaats op grond van art. 3 WNA Pro -waartegen in de visie van verweerder geen rechtsmiddelen openstaan- en tussen de beslissing inhoudende de wijziging van een vestigingsplaats als bedoeld in art. 10 WNA Pro, waartegen wel rechtsmiddelen mogelijk zijn. Niet valt in te zien waarom dit verschil in rechtsbescherming gerechtvaardigd zou zijn. In beide situaties is namelijk in geding of het ondernemingsplan voldoet aan de voorwaarden van art. 7 WNA Pro. De president vermag niet in te zien waarom in dit laatste geval de wetgever wel ruimte heeft willen geven voor rechtsbescherming ten behoeve van belanghebbenden in de zin van art. 1:2 Awb Pro en in het geval van een eerste benoeming op grond van art. 3 lid 1 WNA Pro niet.
Een rechtvaardiging voor dit verschil kan niet worden gevonden in het door [naam notaris] aangevoerde argument, dat een notaris die een wijziging van vestigingsplaats vraagt, in geval van weigering nog steeds over zijn oude vestigingsplaats beschikt. In een art. 10 WNA Pro-situatie zou dus in haar visie nooit sprake kunnen zijn van een benoemde notaris zonder vestigingplaats en dat zou wel het geval kunnen zijn als er rechtsmiddelen zouden bestaan tegen het aangeven van een vestigingsplaats. De president beseft dat het openstellen van rechtsmiddelen tegen beslissingen kan leiden tot praktische problemen, nu hierdoor deze beslissingen niet direct onherroepelijk zijn, maar dat is inherent aan het bestaan van rechtsbescherming en is een onvoldoende argument om voormeld verschil te rechtvaardigen. Daarbij wijst de president er op dat, mocht geoordeeld moeten worden dat er in gevallen als deze geen beroep openstaat bij de administratieve rechter, de rechtsbescherming die vervolgens bij de civiele rechter openstaat ook tot dezelfde praktische problemen kan leiden.
Het feit dat uit de Memorie van Toelichting zou blijken, dat alleen tegen de weigering op grond van art. 10 WNA Pro beroep openstaat, maakt het oordeel van de president niet anders. Immers, de WNA zelf bevat geen regeling met betrekking tot de toepasselijke rechtsmiddelen, zodat het uiteindelijk de Awb is die op basis van de daarin opgenomen begrippen bepaalt of en in welke omvang rechtsmiddelen tegen een overheidsbeslissing openstaan. De president acht een beslissing als bedoeld in art. 10 WNA Pro een besluit in de zin van de Awb, hetgeen door verweerder en [naam notaris] ook niet is bestreden. Elke belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb Pro zal dan rechtsmiddelen tegen zo'n besluit kunnen aanwenden. De namens [naam notaris] opgeworpen vraag of er ook daadwerkelijk zulke belanghebbenden zijn bij een positief besluit van de minister van Justitie op een verzoek tot wijziging van de vestigingplaats, laat onverlet dat rechtsbescherming tegen een dergelijk besluit mogelijk is. Overigens wijst de president er op dat de omstandigheid dat de WNA niet beoogt de belangen van de al zittende notarissen in de geding zijnde vestigingsplaats te beschermen, niet reeds met zich meebrengt dat deze notarissen geen belanghebbenden in de zin van de Awb kunnen zijn. Bepalend voor de kwalificatie als belanghebbende is uitsluitend of iemand een belang heeft dat rechtstreeks bij het besluit betrokken is.
Uit het vorenstaande vloeit naar het oordeel van de president voort dat, als reeds gevestigde notarissen een rechtstreeks belang kunnen hebben bij een besluit als bedoeld in art. 10 WNA Pro, waarbij de vestiging plaats van een notaris gewijzigd wordt, niet valt in te zien waarom reeds zittende notarissen niet ook een rechtstreeks belang kunnen hebben bij een koninklijk besluit op grond van art. 3 WNA Pro, voor zover daarbij de vestigingplaats is aangeven.
Voornoemd verschil is des te meer opvallend, omdat de door verweerder beoogde uitleg van art. 3 WNA Pro met zich zou meebrengen dat met de invoering van de WNA per 1 oktober 1999 het systeem van rechtsbescherming beperkt wordt, terwijl naar het oordeel van de president niet gebleken is dat met de invoering van de WNA in bestuursrechtelijke zin een principiële breuk met het voordiende bestaande stelsel is beoogd.
Dat onder het oude stelsel sprake was van openstelling van een standplaats en dat nu een vestigingsplaats wordt aangegeven valt niet te ontkennen. Dat beschouwt de president echter niet als een principieel verschil. Immers, ook onder de WNA is, net als onder het oude stelsel, een benoeming van een notaris, zonder aan te geven waar deze werkzaam zal zijn, niet mogelijk en is de keuze van een vestigingsplaats van een notaris niet vrij: deze keuze behoeft de goedkeuring van verweerder. In die zin is in beide stelsels met betrekking tot de keuze van de vestigingplaats sprake van overheidsbemoeienis. Dat in het oude stelsel de overheidsbemoeienis mogelijk groter en indringender was, acht de president onvoldoende om een dergelijke koerswijziging ten aanzien van de rechtsbescherming op dit punt aannemelijk te achten.
De president acht voorts irrelevant dat, zoals namens verweerder is betoogd, onder het oude stelsel in het kader van het uiteindelijke benoemingsbesluit ook geen rechtsmiddelen openstonden tegen de standplaats van de te benoemen notaris. Voorafgaande aan dat benoemingsbesluit was immers al een besluit genomen met betrekking tot die standplaats, waartegen rechtsmiddelen openstonden. Het op dat punt ook tegen het uiteindelijke benoemingsbesluit openstellen van rechtsmiddelen was slechts een ongewenste herhaling van zetten geweest.
Verder komt het de president voor dat onder het systeem van de WNA het aangeven van een bepaalde vestigingsplaats voor de te benoemen notaris niet geheel los kan worden gezien van de positie van de reeds gevestigde notarissen, ook al beoogt de WNA de positie van zittende notarissen niet te beschermen. Immers, uit de parlementaire geschiedenis blijkt weliswaar dat met het oog op de vrijere vestiging van notarissen, zoals door de WNA wordt mogelijk gemaakt, zo'n vestiging in een verzadigde markt niet op voorhand is uitgesloten; evenwel vloeit uit het feit dat de kandidaat-notaris een ondernemingsplan moet overleggen, op grond waarvan onder meer geconcludeerd moet kunnen worden dat de nieuwe praktijk binnen drie jaar kostendekkend zal zijn, onmiskenbaar voort dat in zo'n ondernemingsplan wel degelijk rekening zal moeten worden gehouden met de activiteiten van de reeds zittende notarissen. Anders kan in dat plan moeilijk worden aangegeven of de praktijk kostendekkend zal zijn als bovenbedoeld.
De president acht voorts de door verweerder beoogde uitleg van art 3 WNA Pro niet in overeenstemming met de bedoeling van art. 8:4 Awb Pro. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat benoemingsbesluiten in de Awb in beginsel uitgezonderd zijn van rechtsbescherming, omdat zij zich niet lenen voor rechterlijke toetsing wegens de veelheid aan gronden voor een bepaalde voorkeur voor een persoon. Bij het aangeven van een vestigingsplaats staan evenwel de persoonlijke kwaliteiten en bekwaamheden van de te benoemen notaris niet ter discussie. Wel is in dat kader het door de kandidaat-notaris in te dienen ondernemingsplan van belang; maar dat plan behoort niet tot de "persoonlijke kwaliteiten" welke aanleiding zijn geweest om tegen een benoemingsbesluit geen rechtsmiddelen open te stellen.
Om voornoemde redenen concludeert de president dat een ingrijpende koerswijziging ten aanzien van rechtsbescherming op dit punt niet louter uit de wettekst kan volgen, maar dat uit de wetgeschiedenis ondubbelzinnig moet blijken dat de wetgever deze koerswijziging daadwerkelijk heeft beoogd.
Naar het oordeel van de president blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de WNA echter op geen enkele wijze dat de wetgever zich bewust is geweest van de gevolgen van het opnemen van de beslissing omtrent de vestigingplaats in het benoemingsbesluit, laat staan dat gezegd kan worden dat hij deze gevolgen kennelijk heeft beoogd. Dan zou het toch voor de hand hebben gelegen dat in de memorie van toelichting of in het kader van de parlementaire behandeling deze ingrijpende wijziging in de rechtsbescherming op enige wijze aan de orde zou zijn gekomen. Daarbij merkt de president op dat hij niet de opvatting van verweerder en [naam notaris] deelt dat, nu uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat naburige notarissen geen "inspraak" hebben bij nieuwe vestigingen, de wetgever bewust heeft willen afzien van rechtsbescherming. Het begrip "inspraak" heeft immers betrekking op de situatie voorafgaande aan het nemen van een besluit door een bestuursorgaan; in de onderhavige procedure gaat het om "rechtsbescherming" tegen een eenmaal genomen besluit.
De president volgt verweerder en [naam notaris] ook niet in hun kennelijke opvatting dat uit het doel van de WNA, het meer ruimte bieden aan marktwerking, zou moeten volgen dat rechtsbescherming tegen beslissing omtrent vestigingplaatsen uitgesloten moet worden geacht en derhalve hieruit afgeleid kan worden dat de wetgever voor wat betreft de vestigingsplaats een beperking van rechtsbescherming heeft beoogd. Nog los van de omstandigheid dat deze stelling gelet op art 10 WNA Pro, zoals boven overwogen, niet strookt met de systematiek van de WNA, is de president van oordeel dat het te ver gaat om enkel uit een doel van de wet dergelijke verstrekkende gevolgen af te leiden.
Om dezelfde redenen kan de president zich niet met de opvatting van verweerder en [naam notaris] verenigen dat de wetgever heeft beoogd om een beslissing over een nieuwe vestigingsplaats bewust uit te sluiten van rechtsbescherming door dit een onlosmakelijk onderdeel te laten uitmaken van een benoemingsbesluit, omdat een notaris zonder vestigingplaats niet kan bestaan.
Gelet op al het vorenstaande moet naar het oordeel van de president, in het licht van de regel dat uitzonderingen op rechtsbescherming restrictief geïnterpreteerd moeten worden, doorslaggevende waarde gehecht worden aan de wetsystematiek van de WNA, zoals hierboven is beschreven, en dient derhalve het aangeven van de plaats van de vestiging niet tot de benoeming worden gerekend. Tegen het koninklijk besluit van 2 november 2000 staan dan ook rechtsmiddelen open, voor zover daarbij als vestigingsplaats de [naam gemeente] is aangegeven.
De president is derhalve voorlopig van oordeel dat verweerder het bezwaarschrift van verzoekers ten onrechte met een beroep op art. 8:4 Awb Pro niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dat betekent dat naar verwachting het beroep in de zaak 01/197 WET gegrond zal moeten worden verklaard.
Ten aanzien van de vraag of er aanleiding is om een voorlopige voorziening te treffen, oordeelt de president ten slotte als volgt.
Het voorlopig oordeel dat het beroep gegrond zal moeten worden verklaard, is uitsluitend gebaseerd op een gebrek van formele aard. Verweerder heeft ten onrechte de bezwaren van verzoekers niet-ontvankelijk verklaard en zal bij een nieuw besluit alsnog dienen te beslissen op de inhoudelijke bezwaren van verzoekers. Dit betekent dat het tot de mogelijkheden behoort dat deze bezwaren alsnog ongegrond zullen worden verklaard en dat verweerder de beslissing omtrent de vestigingplaats in bezwaar handhaaft. Onder deze omstandigheden acht de president het treffen van een voorlopige voorziening alleen omdat het bestreden besluit naar zijn voorlopig oordeel in beroep niet in stand gelaten kan worden, niet op zijn plaats. In zo'n situatie is mede van belang de vraag of verweerder het koninklijk besluit van 2 november 2000 voor wat betreft de vestigingplaats alsnog in bezwaar zal kunnen handhaven.
De president stelt vast dat dit besluit inhoudelijk onvoldoende is gemotiveerd, nu het gebaseerd is op een advies van de Commissie van deskundigen als bedoeld in art. 7 lid 2 WNA Pro, dat niet is gemotiveerd. De president constateert dat de Commissie van deskundigen haar advies bij schrijven van 11 december 2000 nader heeft onderbouwd. De president acht dit nadere advies van de Commissie evenmin voldoende gemotiveerd om tot de conclusie te komen dat verweerder het koninklijk besluit van 2 november 2000 voor wat betreft de vestigingplaats op dit nadere advies kan baseren. De Commissie van deskundigen heeft immers in haar overwegingen niet betrokken de kritische kanttekeningen van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie en van Ernst en Young, waarop verzoekers hebben gewezen. Laatstgenoemde organisaties geven een aantal onderbouwde argumenten op grond waarvan naar hun mening de vestiging van [naam notaris] in [naam gemeente] niet zou moeten plaatsvinden. Naar het oordeel van de president zijn deze argumenten niet van dien aard, dat zij op voorhand, zonder dat daarop nader door de Commissie van deskundigen wordt ingegaan, ter zijde kunnen worden gesteld. Het was daarom wenselijk geweest dat de Commissie van deskundigen gemotiveerd had gereageerd op deze standpunten. Deze reactie is evenwel achterwege gebleven.
Niettemin acht de president het niet op voorhand uitgesloten dat verweerder bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar er in zal slagen om, met inachtneming van het bovenoverwogene, de inhoudelijke bezwaren van verzoekers alsnog gemotiveerd ongegrond te verklaren. Gelet hierop zal de president op basis van een afweging van de belangen van partijen bij het al of niet treffen van een voorlopige voorziening beslissen.
In dat verband is de president van oordeel dat de belangen van [naam notaris] onder de omstandigheden van dit geval doorslaggevend moeten worden geacht. Het treffen van een voorlopige voorziening, inhoudende dat [naam notaris] in de vestigingsplaats [naam gemeente] niet als notaris werkzaam zal mogen zijn, zal haar namelijk zwaar in haar belangen treffen. Inmiddels is haar kantoor op 12 maart 2001 van start gegaan. Weliswaar kan niet geheel worden voorbijgegaan aan het feit dat zij dit, gelet op de op dat moment nog aanhangige procedures, op eigen risico heeft gedaan, anderzijds beschikte zij wel over een benoemingsbesluit, heeft zij de nodige investeringen gedaan, personeel aangenomen en moet worden aangenomen dat haar kantoor inmiddels diensten verleent aan klanten. De president acht het niet aannemelijk dat de belangen van verzoekers, reeds gevestigde notarissen in de [naam gemeente], door de activiteiten van [naam notaris], die zich in die gemeente nog een positie moet verwerven, in zodanige mate zullen worden geschaad in vergelijking met de schade die [naam notaris] zal lijden, dat het treffen van een voorlopige voorziening aangewezen is.
Het verzoek om een voorlopige voorziening zal dan ook worden afgewezen.
De president ziet geen aanleiding om een proceskostenveroordeling uit te spreken.
Al het vorenstaande heeft geleid tot de volgende beslissing.
Beslissing
De president van de rechtbank:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, fungerend president, en door hem in het openbaar uitgesproken op 27 april 2001, in tegenwoordigheid van mr. B. M. van der Doef als griffier.
w.g. B.M. van der Doef
w.g. P.G. Wijtsma
Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.
In afschrift verzonden op: 27 april 2001