Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nrs.: 04/1443 en 05/1497
Inzake het geding tussen
[A], wonende te [B], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Dantumadeel, verweerder,
gemachtigden: M. Prins en M. Vriesema, beiden werkzaam bij verweerders gemeente.
Procesverloop
Bij brief van 1 november 2004 heeft verweerder [C] (hierna: [C]) mededeling gedaan van zijn beslissing om diens bezwaar tegen het besluit van 29 januari 2004 tot afwijzing van diens verzoek om handhavend optreden tegen de autohandel van eiser, gegrond te verklaren, het besluit van 29 januari 2004 te herroepen en over te gaan tot handhavend optreden (beslissing 1).
Tegen deze brief heeft eiser beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder reg.nr. 04/1443.
Op grond van artikel 8:26, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is [C] door de rechtbank in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. [C] heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
Bij brief van 19 juli 2005 heeft verweerder mededeling gedaan van zijn beslissing betreffende het opleggen van een last onder dwangsom aan eiser (hierna: beslissing 2).
Tegen deze brief heeft eiser beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder reg.nr. 05/1497.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 15 februari 2006. Eiser is in persoon verschenen. Verweerder is verschenen bij bovengenoemde gemachtigden. [C] is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. Sipma, advocaat te Drachten.
Motivering
Bij brief van 29 januari 1997 heeft verweerder eiser meegedeeld dat het door hem op het perceel [adres] te [B] uitgeoefende autobedrijf in strijd is met het ter plaatse vigerende bestemmingplan en dat het voornemen bestaat daartegen middels het opleggen van een dwangsom handhavend op te treden. Naar aanleiding van eisers reactie op deze brief heeft verweerder besloten af te zien van handhaving en zijn er - tevergeefs - pogingen ondernomen om middels het wijzigen van de bestemming van het betrokken perceel en het verlenen van een binnenplanse vrijstelling het autobedrijf ter plaatse te legaliseren.
Bij brief van 11 maart 2003 is namens [C], woonachtig op het perceel [adres 2] te [B], verweerder verzocht handhavend op te treden tegen de autohandel op het perceel [adres] te [B].
Bij het primaire besluit van 29 januari 2004 heeft verweerder - in afwijking van het advies van de Vaste Commissie van advies en bezwaar en beroep (hierna: de commissie) van 29 oktober 2003 om het door [C] tegen het uitblijven een besluit op zijn verzoek gegrond te verklaren en binnen twee weken een handhavingsbesluit te nemen - het verzoek van [C] afgewezen. Volgens verweerder zijn er geen gronden om handhavend op te treden omdat, gelet op de Beleidsnotitie aanpak illegale autohandel in Dantumadeel (hierna: de beleidsnotitie), sprake is van een hobbymatige activiteit, nu eiser alle werkzaamheden inpandig uitvoert en ook de inrichting van het erf niet wordt aangepast aan de autohandel.
Bij beslissing 1 heeft verweerder overeenkomstig het advies van de commissie van 21 april 2004 het tegen voormeld besluit door [C] gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder overwogen dat de activiteiten van eiser weliswaar voldoen aan de criteria, genoemd in de beleidsnotitie, maar dat deze activiteiten, niettemin strijdig zijn met het bestemmingsplan. Derhalve acht verweerder zich, behoudens bijzondere omstandigheden, gehouden daartegen handhavend op te treden. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is verweerder evenwel niet gebleken. Dat door eiser conform de hobbycriteria in de beleidsnotie wordt gehandeld, acht verweerder niet een zodanige bijzondere omstandigheid. Voorts is legalisatie van de activiteiten niet mogelijk gebleken, gezien de tevergeefs gevoerde procedure om de bestemming "Woonboerderijen" te wijzigen in de bestemming "Nijverheids- en verzorgende bedrijven".
Bij beslissing 2 heeft verweerder vervolgens eiser, na hem in de gelegenheid te hebben zijn zienswijze kenbaar te maken ten aanzien van het daartoe strekkende voornemen, een last onder dwangsom opgelegd. De last strekt ertoe herhaling van overtreding van artikel 14, lid 4, van de bestemmingsplanvoorschriften te voorkomen en houdt in dat eiser de desbetreffende autohandelverkoop en autoherstelwerkzaamheden op het betrokken perceel staakt en gestaakt houdt. De hoogte van de dwangsom heeft verweerder gesteld op € 1.250,00 per week dat wordt geconstateerd dat het bovengenoemde voorschrift wordt overtreden met een maximum van € 25.000,00. Daarbij heeft verweerder nog opgemerkt dat het hobbymatig te koop aanbieden en het daartoe uitstallen van auto's en het verrichten van autoherstelwerkzaamheden als beschreven onder punt 6 van deze beslissing niet strijdig is met de bestemmingsplan-voorschriften en dat geen dwangsom wordt verbeurd indien wordt voldaan aan de onder punt 6 gestelde voorwaarde. Dit betekent dat het te koop aanbieden van vijf auto's per kalenderjaar en het verrichten van autoherstelwerkzaamheden aan deze vijf auto's door verweerder nog passend wordt geacht binnen de woonbestemming.
In beroep heeft eiser - kort samengevat en zakelijk weergegeven - aangevoerd dat sprake is van binnen de bestemming passende hobbymatige activiteiten. De controle door verweerders toezichthouder biedt volgens eiser onvoldoende grond om aan te nemen dat zijn activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het gaat om inpandige activiteiten die geen planologische uitstraling hebben. De professionele uitstraling van de activiteiten is te danken aan de eisen die verweerders gemeente heeft gesteld. Eiser wijst erop dat op 27 oktober 1997 een bouwvergunning is afgegeven, waardoor het hem bevreemdt dat de werkplaats nu te professioneel zou zijn. Dat hij investeringen heeft gedaan om zijn hobby op een zo milieuvriendelijk mogelijke wijze uit te oefenen, mag volgens eiser geen bezwaar zijn om zijn hobbymatige activiteiten voort te zetten. Dat geldt ook voor het feit dat tevergeefs is geprobeerd om het bestemmingsplan te wijzigen om ter plaatse bedrijfsmatige activiteiten mogelijk te maken. Volgens eiser heeft verweerder ten onrechte niet mee laten wegen dat hij voldoet aan de criteria in de notitie en dat hij heeft geïnvesteerd in milieuvriendelijke uitoefening van zijn hobby. Naar de mening van eiser is het opleggen van een dwangsom in strijd met de uitspraak van deze rechtbank van 2 september 2003, reg.nr. Awb 03/221. Tot slot wijst eiser erop dat het gelijkheidsbeginsel in geding is omdat er binnen de gemeente tientallen autobedrijfjes zijn waartegen niet wordt opgetreden.
De rechtbank overweegt al volgt
Artikel 7:11, lid 1, van de Awb bepaalt dat, indien een bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit dient plaats te vinden.
Lid 2 van dit artikel bepaalt dat, voorzover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit moet herroepen en voorzover nodig in plaats daarvan een nieuw besluit moet nemen.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij beslissing 1 op grond van de heroverweging van zijn eerdere besluit tot afwijzing van het verzoek om handhaving, alsnog tot conclusie is gekomen dat moet worden gehandhaafd. Verweerder heeft evenwel nagelaten bij beslissing 1 het primaire afwijzingsbesluit te herroepen en gelijktijdig een besluit strekkende tot handhaving te nemen. Eerst bij beslissing 2 heeft verweerder het besluit tot handhaving genomen.
De rechtbank is van oordeel dat de in beslissing 2 aan eiser opgelegde last onder dwangsom niet kan worden aangemerkt als een los van het bezwaar genomen primair besluit, doch moet worden aangemekt als deel van de beslissing op het bezwaarschrift. Tussen beslissing 1 en beslissing 2 bestaat een onverbrekelijke samenhang, zodat ze dienen te worden opgevat als de samenstellende delen van de in heroverweging gegeven beslissing op het bezwaar van [C]. Beide tezamen vormen zij dan ook het besluit waarbij in overeenstemming met artikel 7:11 van Pro de Awb opnieuw op het bezwaar van [C] is beslist.
Gelet op het voorgaande worden beslissing 1 en beslissing 2 in het hiernavolgende tezamen aangeduid als het bestreden besluit. Tegen beslissing 1 en beslissing 2 heeft eiser afzonderlijk beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden in beide beroepschriften worden in verband met het vorenstaande geacht te zijn gericht tegen het bestreden besluit.
Uit artikel 7:11, lid 2, van de Awb volgt dat indien het bestuursorgaan op grond van de heroverweging tot het oordeel komt dat handhavend moet worden opgetreden, hij bij de beslissing op bezwaar een handhavingsbesluit in plaats van de aanvankelijke afwijzing van het handhavingsverzoek moet stellen. Verweerder heeft de last onder dwangsom dan ook terecht opgelegd bij de beslissing op bezwaar, en niet bij een nieuw primair besluit.
In dit geding dient de rechtbank te beoordelen of het bestreden besluit terecht en op goede gronden is genomen.
Op grond van artikel 125 van Pro de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan op grond van artikel 5:32, lid 1, van de Awb in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. Een last onder dwangsom strekt er in beginsel toe de overtreding ongedaan te maken dan wel herhaling van de overtreding te voorkomen, zodat de feitelijke situatie in overeenstemming wordt gebracht of in overeenstemming blijft met de rechtens behorende situatie.
Ten aanzien van de vraag of verweerder bevoegd was om handhavend op te treden en de last onder dwangsom aan eiser op te leggen overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerder heeft in het bestreden besluit voor het planologisch kader verwezen naar het bestemmingsplan "Buitengebeid". Echter, blijkens de stukken heeft de raad van de gemeente Dantumadeel bij besluit van 12 december 2004 het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsplan Buitengebied" vastgesteld. Bij besluit van 6 april 2005 hebben Gedeputeerde Staten van Friesland genoemd bestemmingsplan onherroepelijk goedgekeurd. Gelet hierop was ten tijde van beslissing 2 het bestemmingsplan "Buitengebeid" niet langer van kracht en is daar ten onrechte naar dat laatste plan verwezen. De rechtbank ziet evenwel geen aanleiding om hieraan verder gevolgen te verbinden, nu ook ingevolge het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsplan Buitengebied" op het betrokken perceel de bestemming "Woonboerderijen" rust en de relevante voorschriften niet zijn gewijzigd.
Ingevolge artikel 14, lid 1, van de bij het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsplan Buitengebied" behorende voorschriften, voor zover hier van belang, zijn de als zodanig aangegeven gronden bestemd voor wonen, met de bijbehorende gebouwen in de vorm van een boerderij, bijgebouwen, andere bouwwerken en erven en tuinen. Ingevolge lid 4 van dit artikel geldt ten aanzien van de in lid 1 bedoelde gronden en gebouwen dat zij slechts mogen worden gebruikt overeenkomstig de bestemming.
De vraag of een gebruik als thans in geding strijdig is met de woonbestemming, dient beantwoord te worden aan de hand van de ruimtelijke uitwerking die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft; bezien moet worden of deze uitstraling van dien aard is dat deze niet meer te rijmen valt met de woonfunctie van het betrokken pand of perceel. Binnen dit kader kan van belang zijn of de desbetreffende activiteiten een beroeps- of bedrijfsmatig karakter hebben.
De rechtbank ziet, anders dan eiser, geen grond voor het oordeel dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de feiten en omstandigheden die relevant zijn voor de beantwoording van de vraag of het onderhavige gebruik strijdig is met de woonbestemming. Op grond van de resultaten van een controle van verweerders toezichthouder op 23 augustus 2004 en fotomateriaal van controles uitgevoerd op 11 november 2003 en 21 april 2004 heeft verweerder geconcludeerd dat de door eiser op het betrokken perceel ontplooide activiteiten niet zijn aan te merken als een binnen de woonfunctie passende hobby.
Op grond van de resultaten van dat onderzoek heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op de professionele apparatuur, de omvang van de autoverkoop en de autoherstelwerkzaamheden, de in geding zijnde activiteiten van dien aard zijn dat deze als strijdig met de woonfunctie moeten worden geacht. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de rapportage van de op 23 augustus 2004 gehouden controle blijkt dat eiser bij die gelegenheid zelf heeft verklaard dat hij op jaarbasis ongeveer 10 tot 20 auto's repareert en verkoopt. Daarnaast heeft verweerder betekenis mogen toekennen aan de professionele inrichting en apparatuur waar eiser gebruik van maakt, temeer omdat eiser steeds heeft aangegeven dat hij ter plaatse een eigen bedrijf wenste te beginnen en hij met het oog daarop omvangrijke investeringen had gedaan.
Dat eiser voldoet aan de in de beleidsnotitie genoemde criteria kan ook naar het oordeel van de rechtbank niet afdoen aan de hiervoor geconstateerde strijdigheid van die activiteiten met bestemmingsplan. In de beleidsnotitie heeft de gemeente Dantumadeel onder meer het ruimtelijk beleid neergelegd dat is ontwikkeld om met succes te kunnen optreden tegen ongewenste en illegale situaties en ter voorkoming van verdere groei van de hobbymatige autohandel en aanverwante activiteiten. Daartoe zijn in de beleidsnotitie een zestal voorwaarden opgenomen waaraan een autohandel moet voldoen om als een hobbymatige activiteit te beschouwen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze voorwaarden op zich zelf ontoereikend zijn om te beoordelen of sprake is van met het bestemmingsplan strijdige activiteiten, nu deze geen betrekking hebben op de aard, omvang en intensiteit van de toegestane activiteiten.
Verweerder was derhalve bevoegd tot het nemen van het dwangsombesluit. De rechtbank ziet voorts geen grond om te oordelen dat verweerder niet in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken en overweegt daartoe het volgende.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Van concreet zicht op legalisatie is in dit geval geen sprake. Uit de stukken blijkt dat de op verzoek van eiser ingezette procedures tot respectievelijk wijziging van de ter plaatse geldende bestemming en het verlenen van een binnenplanse vrijstelling ten behoeve van de vestiging van een autobedrijf ter plaatse zijn gestrand. In dit verband wijst de rechtbank er in de eerste plaats op dat Gedeputeerde Staten van Friesland bij besluit van 25 februari 1999 goedkeuring hebben onthouden aan de wijziging van de onderhavige bestemming in de bestemming "nijverheids- en verzorgende bedrijven". Bij uitspraak van 11 juli 2000 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de onthouding van goedkeuring in beroep bevestigd. In de tweede plaats wijst de rechtbank op haar uitspraak van 2 september 2003, reg.nr. Awb 03/221, waarbij weliswaar eisers beroep tegen de in bezwaar alsnog geweigerde vrijstelling van de bestemmingsplanvoorschriften ten behoeve van de uitoefening van ambachtelijke bedrijvigheid op het betrokken perceel gegrond is verklaard, maar waarbij tevens is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit zijn, anders eiser kennelijk meent, dat de vrijstelling is geweigerd. Deze weigering is, nu tegen voormelde uitspraak geen hoger beroep is ingesteld, inmiddels onherroepelijk geworden.
Van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien, is de rechtbank evenmin gebleken. Eiser heeft weliswaar een beroep gedaan op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, maar heeft dit beroep onvoldoende geconcretiseerd en onderbouwd. Met name is niet gebleken dat eiser aan verweerders opstelling het gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen ontlenen dat van handhaving zou worden afgezien. Veeleer blijkt uit de stukken dat verweerder van meet af aan heeft aangegeven dat autohandel in strijd was met de bestemming. Dat verweerder zich welwillend heeft opgesteld bij het zoeken naar een oplossing, is geen omstandigheid waaraan eiser rechten kan ontlenen. Voorts heeft verweerder ter zitting eisers stelling dat in vergelijkbare gevallen niet is opgetreden tegen autohandel, genoegzaam weerlegd. Met betrekking tot eisers stelling dat er geen enkel belang is bij handhaving, overweegt de rechtbank dat het ontbreken van klachten, wat daar in dit geval ook van zij, geen reden is om af te zien van handhaving (AbRS 18 juni 1998, AB 1999/28).
De beroepen zijn derhalve ongegrond.
Nu eiser als gevolg van de onjuiste handelwijze van verweerder zich genoodzaakt heeft gezien reeds tegen beslissing 1 beroep in te stellen terwijl van een volledige beslissing op zijn bezwaar nog geen sprake was, ziet de rechtbank aanleiding om onder toepassing van artikel 8:74, lid 2, van de Awb, de gemeente Dantumadeel aan te wijzen als rechtspersoon die het door eiser ter zake van dat beroep betaalde griffierecht ad € 136,- aan hem dient te vergoeden.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
-verklaart de beroepen ongegrond;
-bepaalt dat de gemeente Dantumadeel aan eiser het door hem ter zake van het beroep geregistreerd onder reg.nr. 04/1443 betaalde recht, totaal € 136,- aan hem vergoedt.
Aldus gegeven door mr. E.C.R. Schut, rechter, en door haar in het openbaar uitgesproken op 27 april 2006, in tegenwoordigheid van mr. A.J.T. Harkema als griffier.
w.g. A.J.T. Harkema
w.g. E.C.R. Schut
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 27 april 2005