Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 06/1716
uitspraak van 21 februari 2008 van de meervoudige kamer op grond van artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake het geding tussen
1. de stichting Bisschop Möllerstichting (hierna: de Bisschop Möllerstichting),
gevestigd te Sneek,
2. de vereniging Vereniging voor Protestant Christelijk Basisonderwijs in Noordwest Friesland (hierna: de vereniging PCBO),
gevestigd te Franeker,
eisers,
gemachtigde: mr. J.A. Keijser. werkzaam bij de vereniging “de Besturenraad”, de organisatie van het christelijk onderwijs te Voorburg,
en
de raad van de gemeente Franekeradeel,
verweerder,
gemachtigde: mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden.
Procesverloop
Bij brief van 13 juni 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Franekeradeel (hierna: het college) eisers mededeling gedaan van twee besluiten op bezwaar van verweerder van 1 juni 2006 betreffende de vaststelling van de Verordening Materiële Financiële Voorzieningen Primair Onderwijs Franekeradeel (hierna ook te noemen: besluit A) respectievelijk betreffende de toekenning van een huisvestingsvoorziening aan de stichting Radius Openbaar Onderwijs Franekeradeel te Franeker (hierna: de stichting Radius) (hierna ook te noemen: besluit B).
Tegen de besluiten A en B hebben eisers beroep aangetekend.
Op grond van artikel 8:26 lid 1 van Pro de Awb is stichting Radius in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, van welke mogelijkheid zij gebruik heeft gemaakt.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 17 september 2007. Eisers zijn verschenen bij hun gemachtigde. Daarnaast zijn namens de Bisschop Möllerstichting haar bestuursdirecteur, [naam], en namens de vereniging PCBO haar directeur, [naam], verschenen. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde, bijgestaan door L.T.B. Bosma, werkzaam bij de gemeente Franekeradeel. De stichting Radius heeft zich laten vertegenwoordigen door haar algemeen directeur [naam].
Bij beslissing van 2 oktober 2007 heeft de rechtbank besloten om met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Awb het onderzoek te heropenen. De zaak is vervolgens verwezen naar de meervoudige kamer. Partijen hebben desgevraagd toestemming gegeven voor het achterwege laten van een nadere behandeling ter zitting door de meervoudige kamer van de rechtbank.
Motivering
Met betrekking tot besluit A
In zijn vergadering van 5 januari 2006 heeft verweerder de Verordening Materiële Financiële Voorzieningen Primair Onderwijs Franekeradeel (hierna: de verordening) vastgesteld. Op basis van deze verordening heeft het college bij besluiten van 7 februari 2006 en 20 juni 2006 aan de stichting Radius respectievelijk de vereniging PCBO een bedrag verstrekt van € 398.850,00 respectievelijk € 320.532,00 voor de verbetering van hun solvabiliteitspositie.
Bij besluit A heeft verweerder het bezwaar van eisers gericht tegen de vaststelling van de verordening overeenkomstig het advies van de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften (hierna: de commissie) van 21 maart 2006 ongegrond verklaard.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ter zitting heeft verweerder betoogd dat eisers wegens het ontbreken van procesbelang niet in hun beroep ontvangen kunnen worden. Nu de rechtbank echter ambtshalve dient vast te stellen of het beroep van eisers ontvankelijk is, verzet de goede procesorde er zich, anders dan eisers menen, niet tegen dat verweerder het punt van de ontvankelijkheid eerst ter zitting aan de orde stelt.
Anders dan verweerder meent, kan uit de enkele omstandigheid dat de op basis van de verordening genomen besluiten inmiddels in rechte vast staan, niet worden geconcludeerd dat eisers geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van de verordening. Hun belang kan immers gelegen zijn in een wijziging van de verordening. Het is de rechtbank verder ook niet gebleken dat om andere redenen het beroep niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard.
De rechtbank stelt voorop dat het onderhavige beroep zich richt tegen besluit A, zodat hetgeen eisers met betrekking tot het besluit van 7 februari 2006 hebben aangevoerd, onbesproken kan blijven.
Eisers kunnen zich niet met besluit A verenigen, omdat -samengevat weergegeven- zij van mening zijn dat de verordening niet voldoet aan artikel 140 lid 2 van Pro de Wet Primair Onderwijs (WPO). In dit artikel is in lid 1 bepaald dat, indien in een gemeente uitsluitend één of meer andere rechtspersonen dan de gemeente openbare basisscholen of openbare speciale scholen voor basisonderwijs in stand houden of openbare basisscholen onderscheidenlijk openbare speciale scholen voor basisonderwijs ontbreken en de gemeente uitgaven wil doen voor het onderwijs aan die scholen welke niet door het Rijk worden bekostigd, de gemeenteraad ingevolge artikel 140 van Pro de WPO een regeling daarvoor vaststelt. Ingevolge het tweede lid van dit artikel maakt de regeling, bedoeld in het eerste lid, geen onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs en voorziet zij in een behandeling van basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs naar dezelfde maatstaf.
De verordening biedt een eenmalige voorziening ter verbetering van de solvabiliteitspositie van de schoolbesturen in het primair onderwijs in Franekeradeel. Schoolbesturen komen voor deze voorziening in aanmerking als de reserves blijkens de definitief vastgestelde goedgekeurde jaarrekening 2004 per leerling € 1.000,00 of minder bedraagt.
Eisers zijn van mening dat uitsluitend c.q. met name het openbaar onderwijs in de gemeente Franekeradeel van de in de verordening ter beschikking gestelde voorziening profiteert. Volgens eisers wordt met de verordening indirect onderscheid gemaakt tussen openbaar en bijzonder onderwijs, hetgeen artikel 140 lid 2 van Pro de WPO verbiedt.
De rechtbank kan eisers niet in hun standpunt volgen.
Blijkens de wetgeschiedenis wordt met artikel 140 van Pro de WPO beoogd de mogelijkheid van materiële financiële gelijkstelling van scholen te regelen. Dit houdt in dat, indien in het belang van het onderwijs een schoolbestuur, gelet op de specifieke omstandigheden van het geval, in aanmerking dient te komen voor een (financiële) voorziening, schoolbesturen die in dezelfde specifieke omstandigheden verkeren ook daarvoor in aanmerking dienen te komen. Uitgangspunt van de regeling is dat aan schoolbesturen, ongeacht of hun scholen openbaar of bijzonder zijn, voorzieningen aangeboden kunnen worden, indien de omstandigheden waarin zij verkeren dat rechtvaardigen. In de verordening wordt aangegeven onder welke omstandigheden een schoolbestuur in aanmerking kan komen voor een extra voorziening.
Vast staat dat de verordening in het leven is geroepen om in elk geval de solvabiliteitspositie van de stichting Radius te verbeteren. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat de verordening onderscheid maakt tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Het is in de praktijk immers niet ongebruikelijk dat een concreet geval de aanleiding vormt om algemene maatregelen te treffen. Een dergelijke handelwijze acht de rechtbank op zich zelf dan ook niet in strijd met de WPO, mits voldaan wordt aan artikel 140 lid 2 van Pro de WPO. Van dit laatste is naar het oordeel van de rechtbank sprake. De verordening biedt voor elk schoolbestuur, los van zijn signatuur, de mogelijkheid om in aanmerking te komen voor een voorziening, namelijk als zijn solvabiliteitspositie in 2004 in de zin van de verordening als onvoldoende moet worden beschouwd. Gebleken is ook dat aan de vereniging PCBO, een schoolbestuur van een bijzondere school, een voorziening is toegekend.
Eisers hebben betoogd dat als gevolg van de criteria aan de hand waarvan wordt bepaald of de solvabiliteitspositie in 2004 in de zin van de verordening als onvoldoende moet worden beschouwd, indirect onderscheid wordt gemaakt tussen bijzonder en openbaar onderwijs. In dit verband hebben zij aangevoerd dat bij de vaststelling van de solvabiliteitspositie ook rekening wordt gehouden met de middelen die een schoolbestuur niet op grond van publiekrechtelijke regelingen ontvangt, de zogenaamde privaatrechtelijke middelen. Hierdoor zullen, aldus eisers, openbare scholen vaker en in grotere mate een beroep kunnen doen op de verordening. De Bisschop Möllerstichting heeft daarom, aldus eisers, geen beroep op de verordening kunnen doen en om die reden is ook aan de vereniging PCBO in vergelijking tot de stichting Radius een relatief kleiner bedrag toegekend, in aanmerking genomen dat de vereniging PCBO meer leerlingen heeft dan de stichting Radius.
De rechtbank stelt voorop dat een indirect onderscheid tussen bijzonder en openbaar onderwijs geen strijd oplevert met artikel 140 lid 2 van Pro de WPO, indien dit gerechtvaardigd wordt door objectieve factoren die geen verband houden met onderscheid naar bijzonder of openbaar.
De rechtbank stelt vast dat verweerder het in verband met wijziging van de financiering van het primair onderwijs wenselijk heeft geacht dat scholen voorafgaand aan die wijziging zich in een voldoende sterke financiële positie bevinden om adequaat onderwijs te kunnen blijven verzorgen. Met de verordening wordt beoogd de financiële positie van scholen, indien nodig, op voldoende niveau te brengen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de verordening aan de hand van objectieve criteria de solvabiliteitspositie van een school wordt berekend, in aanmerking genomen dat het voor de gemeente ook niet te controleren is welke uitgaven schoolbesturen de afgelopen jaren uit privaatrechtelijke dan wel publiekrechtelijke middelen hebben gepleegd. Daarnaast heeft verweerder betoogd, zo heeft de rechtbank begrepen, dat het ontbreken van voldoende reserves het verschaffen van extra middelen rechtvaardigt, zodat een school die mede in verband met de aanwezigheid van privaatrechtelijke middelen over voldoende reserves beschikt, geen extra middelen nodig heeft.
In dat licht is de rechtbank van oordeel dat, als al geoordeeld dient te worden dat sprake is van indirect onderscheid, hier, gelet op het bovenstaande, objectieve rechtvaardigingsgronden voor aan te wijzen zijn.
Voor zover eisers van mening zijn dat verweerder zijn bevoegdheid op grond van artikel 140 van Pro de WPO heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, deelt de rechtbank die mening niet. Eisers hebben in dit verband aangegeven dat aan stichting Radius in het kader van de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs een vergoeding als bedoeld in artikel 140a van de WPO is toegekend, de zogenaamde bruidschat. Met de verordening beoogt verweerder, aldus eisers, aan stichting Radius impliciet een hogere bruidschat toe te kennen dan artikel 140a lid 2 van de WPO toestaat. Dit betoog faalt. De in de verordening ter beschikking gestelde gelden zijn niet gericht op bekostiging van administratie, beheer en bestuur, waarop de vergoeding als bedoeld in artikel 140a van de WPO ziet, en bovendien kan elk schoolbestuur in beginsel een beroep doen op deze gelden, hetgeen niet het geval is bij de vergoeding als bedoeld in artikel 140a van de WPO.
Uit het vorengaande volgt dat het beroep tegen besluit A ongegrond is.
De rechtbank ziet geen aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid, neergelegd in artikel 8:75 van Pro de Awb, een partij te veroordelen in de proceskosten.
Met betrekking tot besluit B
In zijn vergadering van 5 januari 2006 heeft verweerder aan stichting Radius een krediet beschikbaar gesteld van € 47.640,00 voor de eerste inrichting meubilair ten behoeve van de eerste tot en met de achtste groep van de openbare school Den Bolder.
Het tegen dit besluit door eisers ingediende bezwaar heeft verweerder overeenkomstig het advies van de commissie van 13 april 2006 niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe is overwogen dat het belang van eisers niet rechtstreeks betrokken is bij het besluit van 5 januari 2006, nu dit besluit hen niet benadeelt.
De rechtbank overweegt als volgt.
Artikel 1:2 lid 1 van Pro de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Eisers hebben aangevoerd dat de WPO er zich tegen verzet dat verweerder het onderhavige krediet beschikbaar stelt aan de stichting Radius. De rechtbank overweegt dat het belang dat enkel ziet op de wijze waarop een bestuursorgaan in het kader van een besluit wettelijke regels uitvoert geen belang is dat rechtstreeks bij dat besluit betrokken is en ook geen persoonlijk belang is: eisers onderscheiden zich in dat belang niet van anderen, voor wie die algemene wettelijke regels ook gelden.
De stelling van eisers dat zij mogelijk ook aanspraak hebben op een geldbedrag indien verweerder wel conform de WPO had gehandeld, leidt niet een andere conclusie. Als al gesproken kan worden van een belang dat bij dit besluit betrokken is, is hier slechts sprake van een afgeleid belang. Die stelling van eisers komt er namelijk kort samengevat op neer dat uit het primaire besluit voortvloeit dat eisers, gelet op de WPO, ook (onder omstandigheden) recht zouden moeten hebben op een geldbedrag. Voor verwezenlijking van dit vermeende recht kunnen eisers een verzoek bij verweerder indienen.
Nu ook anderszins niet gesteld of gebleken is dat sprake is van een persoonlijk belang, waarin eisers door het primaire besluit rechtstreeks worden getroffen, heeft verweerder eisers terecht niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren.
Het beroep tegen besluit B wordt daarom ongegrond verklaard.
De rechtbank ziet geen aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid, neergelegd in artikel 8:75 van Pro de Awb, een partij te veroordelen in de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen tegen de besluiten A en B ongegrond.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en door mrs. C.H. de Groot en M.S. van der Kuijl, rechters, en uitgesproken in het openbaar door mr. P.G. Wijtsma op 21 februari 2008, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier.
w.g. B.M. van der Doef
w.g. P.G. Wijtsma
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.