Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 08/2380
uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 december 2008 als bedoeld in artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de besloten vennootschap Houthandel J.D. Schuilenga bv,
gevestigd te Surhuisterveen,
verzoekster,
gemachtigde: mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Achtkarspelen,
verweerder,
gemachtigde: mr. B.J.H. Zuur, werkzaam bij verweerders gemeente.
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Achtkarspelen (hierna: het college) de besloten vennootschap Houthandel J.D. Schuilenga bv (hierna: Houthandel Schuilenga) aangeschreven om voor 1 maart 2009 de strijdigheden met het Bouwbesluit, de bouwverordening en het Activiteitenbesluit, zoals verwoord in de rapportages van de brandweer van 26 januari 2006 en 30 mei 2008 op te heffen, onder oplegging van een last onder dwangsom van € 10.000,- per week met een maximum van
€ 100.000,-.
Houthandel Schuilenga heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft zij zich bij brief van 29 oktober 2008 tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek om op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb het bestreden besluit te schorsen, voor zover het ziet op het treffen van bouwkundige aanpassingen.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 18 november 2008. Van Houthandel Schuilenga is [naam], directeur, verschenen, bijgestaan door mr. Kamsma. Het college is verschenen bij zijn gemachtigde, vergezeld van J. Molijn, werkzaam bij de brandweer Fryslân.
Motivering
Feiten
1.1 Houthandel Schuilenga is in de negentiende eeuw gevestigd op het perceel De Kolk 13 te Surhuisterveen en richt zich thans overwegend op het leveren van hout aan bedrijven. Vanaf 1960 is de houthandel meerdere malen uitgebreid. Naast een in 1969 gebouwd vrijstaand gebouw, waarin hout wordt verwerkt, bestaat het thans uit drie onderling verbonden opslaghallen grenzend aan de zich op het perceel bevindende woning met kantoor. De hal die direct aan de woning is gebouwd (hierna: hal 1) heeft een oppervlakte van circa 1.800 m2. Hal 2 en hal 3 hebben een oppervlakte van 4.600 m2 respectievelijk 2.200 m2. Voor deze gebouwen zijn bouwvergunningen verleend, waarvan de laatste dateert uit 1984.
Het bedrijf is gesitueerd in het centrum van Surhuisterveen. De woning en hal 1 grenzen aan de oost-, west- en zuidzijde direct aan woningen en winkels. Aan de westzijde grenst het bedrijf aan de ijsbaan, waar ingevolge het bestemmingsplan Nije Jirden-Zuid op een afstand van 30 meter van het bedrijf woningen gebouwd mogen worden.
1.2 Op 26 januari 2006 heeft de brandweer een onderzoek ingesteld naar de brandveiligheid van houthandel Schuilenga. In het rapport brandveiligheid Houthandel Schuilenga met kenmerk 0273 is geconcludeerd dat de houthandel op enkele punten niet voldoet aan de bouwverordening en het Bouwbesluit 2003. Onder het kopje bouwkundige opmerkingen is - voor zover van belang- vermeld:
"B1. Beperking van uitbreiding van brand
Een brandcompartiment van een industriefunctie heeft een gebruiksoppervlakte van maximaal 3.000 m2.
Bouwbesluit artikel 2.112-4; 2.113-1
De totale gebruiksoppervlakte van het bouwwerk ligt op ongeveer 9.300 m2. Over het totale oppervlakte zijn geen brandcompartimentsscheidingen en rookcompartimentsscheidingen aangebracht.
Het gebouw dient alsnog in brandweercompartimenten van maximaal 3.000 m2 te worden ingedeeld. De volgens NEN 6068 bepaalde weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment is niet lager dan 20 minuten.
B2. In een brandcompartiment liggen ten hoogste een woonfunctie en nevenfunctie van die woonfunctie.
Bouwbesluit artikel 2112-3
De privé-woning moet uitgevoerd worden als een apart brandcompartiment met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van minimaal 20 minuten tussen de woonfunctie en de overige gebruiksfuncties (kantoor-; industriefunctie).
B3. Een inwendige scheidingsconstructie van een brandcompartiment waarvoor een eis met betrekking tot de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag geldt, bevindt zich geen beweegbaar constructie-onderdeel anders dan een zelfsluitende deur.
Bouwbesluit artikel 2.114
De deur tussen de kantine en de woning, de deur tussen het kantoor en de woning en alle deuren in de nog te vormen brandcompartimentensscheidingen moeten zelfsluitend uitgevoerd worden."
1.3 Naar aanleiding van dit rapport heeft het college getracht om in onderling overleg de brandveiligheid van Houthandel Schuilenga te verbeteren. In dit kader heeft het college Houthandel Schuilenga voorgesteld een deel van het bedrijf, hal 1, af te breken, onder de voorwaarde dat het gemeentebestuur het bedrijf nog 10 jaar ter plaatse zal gedogen. Nadat Houthandel Schuilenga in het voorjaar 2008 wederom niet ingestemd heeft met dit gedoogvoorstel heeft het college een handhavingstraject opgestart. Na een zogeheten zienswijzeprocedure heeft het college het bestreden besluit genomen.
Het geschil
2.1 Houthandel Schuilenga heeft de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit, voor zover dat ziet op het treffen van bouwkundige aanpassingen, te schorsen, omdat die aanpassingen zeer hoge kosten met zich meebrengen, terwijl de brandweer in het verleden de meerwaarde van het treffen van die aanpassingen in twijfel heeft getrokken en het college bovendien de gestelde brandonveilige situatie al lange tijd gedoogt. Ook acht Houthandel Schuilenga de opgelegde last niet redelijk, omdat andere bedrijven binnen de gemeente Achtkarspelen ook niet voldoen aan het voorschrift van brandcompartimentering en zij niet aangeschreven zijn om bouwkundige aanpassingen te treffen. Houthandel Schuilenga kan zich ook niet vinden in de begunstigingstermijn en de dwangsom, deze zijn te kort respectievelijk te hoog. Voorts heeft Houthandel Schuilenga erop gewezen dat het bestreden besluit reeds niet in bezwaar stand kan houden, omdat het niet vermeldt welke voorschriften zijn overtreden en hierin niet is vermeld waarom het college bevoegd is om aan haar een last onder dwangsom op te leggen.
2.2 Het college acht handhavend optreden aangewezen, omdat Houthandel Schuilenga niet bereid is gebleken de in het belang van de brandveiligheid noodzakelijke maatregelen te treffen.
Beoordeling
Met betrekking tot de ontvankelijkheid en het beoordelingskader van het verzoek
3.1 Op grond van artikel 8:81 van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek overweegt de voorzieningenrechter dat niet is gebleken van beletselen om Houthandel Schuilenga te kunnen ontvangen. Voorts is genoegzaam aangetoond dat Houthangel Schuilenga een spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorlopige voorziening.
3.2 Voor zover de beoordeling van het verzoek met zich brengt dat het geschil in de hoofdzaak wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter. In dit verband merkt de voorzieningenrechter op dat voor beantwoording van de vraag of de gevraagde voorziening gelet op de betrokken belangen toewijsbaar is, mede bepalend is of de opgelegde last onder dwangsom in bezwaar stand zal houden. Gelet op de gevraagde voorziening zal de beoordeling van het bestreden besluit beperkt blijven tot het deel dat ziet op het treffen van bouwkundige aanpassingen.
Met betrekking tot de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom
3.3 Op grond van de artikelen 125 van de Gemeentewet en 5:21 van de Awb zijn burgemeester en wethouders bevoegd om met toepassing van bestuursdwang op te treden tegen hetgeen in strijd met, bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel strekt de last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding, dan wel herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge artikel 2, onder b, van de Woningwet, zoals dat artikel sedert 1 april 2007 luidt, is het verboden een bestaand gebouw in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat gebouw van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Woningwet. Ingevolge laatstgenoemd artikel worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid en bruikbaarheid voorschriften gegeven omtrent de staat van bestaande woningen, woonketen en woonwagens en van bestaande andere gebouwen. Voormelde voorschriften zijn neergelegd in het Bouwbesluit 2003.
3.4 Aan de last onder dwangsom heeft het college overtredingen van bepalingen uit onder meer het Bouwbesluit 2003, zoals genoemd in de rapporten van de brandweer van 26 januari 2006 en 30 mei 2008, ten grondslag gelegd. Weliswaar zijn die bepalingen niet expliciet in het bestreden besluit genoemd, maar in de rapporten van de brandweer, waarnaar in het bestreden besluit wordt verwezen, worden zij wel genoemd. De voorzieningenrechter stelt wel vast dat het college in zijn besluit zowel nagelaten heeft te vermelden dat schending van bepalingen uit het Bouwbesluit 2003 in dit geval leidt tot schending van artikel 2, onder b, van de Woningwet, als dat op basis van laatstgenoemde schending het college ingevolge artikel 125 van de Gemeentewet en de artikelen 5:21 en 5:23 van de Awb bevoegd is tot oplegging van de bij het bestreden besluit opgelegde last onder dwangsom. Dit brengt evenwel niet met zich dat de gevraagde voorziening reeds hierom moet worden toegewezen. Deze omissie kan namelijk naar het oordeel van de voorzieningenrechter bij de beslissing op bezwaar worden hersteld. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat Houthandel Schuilenga door dit gebrek niet onevenredig in haar belangen is geschaad. Niet gezegd kan worden dat door het ontbreken van die artikelen voor Houthandel Schuilenga onvoldoende duidelijk was welke handelingen door het college in strijd met een wettelijk voorschrift werden geacht. Om die reden rechtvaardigt dit gebrek niet reeds dat het college bij zijn beslissing op bezwaar de Houthandel Schuilenga een nieuwe begunstigingstermijn dient aan te bieden.
3.5 In artikel 2.110, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003 is bepaald dat een bestaand bouwwerk zodanig is dat de uitbreiding van brand voldoende wordt beperkt. Voor zover voor een gebruiksfunctie (voorzieningenrechter: van het desbetreffende bouwwerk) in tabel 2.110 voorschriften zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis, de zogenaamde functie-eis, voldaan door toepassing van die voorschriften. In die voorschriften zijn zogenaamde prestatie-eisen opgenomen. Op basis van die tabel zijn -voor zover hier van belang- de artikelen 2:112, 213 en 214 van het Bouwbesluit 2003 aangewezen.
Uit het rapport van 30 mei 2006 van de brandweer blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende dat Houthandel Schuilenga niet voldoet aan die artikelen. In dit rapport is namelijk -samengevat- gesteld dat de gebouwen met een industriële functies niet opgedeeld zijn in brandcompartimenten van maximaal 3.000 m2, dat niet is voldaan aan de eis dat de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment, als dat al bestaat, niet lager is dan 20 minuten, dat de tussen de brandcompartimenten aangebrachte scheidingen, als die al zijn uitgevoerd, niet zelfsluitend zijn en dat de (hoofd)draagconstructie van de gebouwen tijdens een brand binnen 20 minuten zal bezwijken. Houthandel Schuilenga heeft bovengenoemde bevindingen van de brandweer ook niet bestreden. Zij heeft enkel gesteld dat de door haar te treffen bouwkundige aanpassingen niet van haar gevergd kunnen worden. Naar haar mening kan op andere, minder ingrijpende wijze de brandveiligheid van haar bedrijf worden verhoogd en heeft zij in dat verband al de nodige voorzieningen getroffen.
3.6 Uit het vorengaande volgt dat sprake is van overtreding van wettelijke voorschriften en het college dus bevoegd was om hieraan met toepassing van artikel 125 van de Gemeentewet, in samenhang met artikel 5:21 van de Awb, een eind te maken.
De beslissing tot het opleggen van een last onder dwangsom
3.7 Het nemen van een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang is een bevoegdheid en geen verplichting voor een bestuursorgaan. Volgens vaste jurisprudentie kan alleen in bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan verlangd worden dat het afziet van handhavend optreden tegen de illegale situatie. Een bijzondere omstandigheid kan worden aangenomen indien concreet zicht is op legalisering van de illegale situatie. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De voorzieningenrechter verstaat het standpunt van Houthandel Schuilenga aldus, dat het college om diverse redenen niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Met betrekking tot de grond: schending van het gelijkheidsbeginsel
3.7.1 Het betoog van Houthandel Schuilenga dat het college in haar geval had moeten afzien van handhaving, omdat andere bedrijven in de gemeente eveneens niet voldoen aan de in het Bouwbesluit 2003 gestelde eis dat zij opgedeeld zijn in brandcompartimenten van maximaal 3.000 m2 groot en het college tegen die bedrijven niet handhavend optreedt, onderschrijft de voorzieningenrechter niet. Uit de ter zitting door de gemachtigde van het college gegeven motivering is niet gebleken dat het college op dit punt een zodanig onevenwichtig handhandhavingsbeleid voert dat om die reden het bestreden besluit in bezwaar geen stand kan houden. Aangegeven is dat het college ook met andere bedrijven nog in gesprek is om in onderling overleg de brandveiligheid te verbeteren en dit stadium in het geval van Houthandel Schuilenga is gepasseerd.
Met betrekking tot de grond: onredelijke last
3.7.2 Voor zover Houthandel Schuilenga zich op het standpunt stelt dat zij al voldoende alternatieve maatregelen heeft getroffen, treft dit betoog reeds geen doel nu de brandweer in zijn rapport van 30 mei 2008 heeft aangegeven dat de door Houthandel Schuilenga getroffen maatregelen, het deels bekleden van hal 1 met gipsplaten, het uitbreken van een brand niet (voldoende) zullen beletten. De brand zal, aldus de brandweer, door het bezwijken van de dakconstructie overslaan naar bouwwerken gelegen aan De Kolk. Daarnaast is ter zitting door Molijn gesteld dat de brandweer ook betwijfelt of het brandwerende materiaal in hal 1 op de juiste wijze is aangebracht. De voorzieningenrechter heeft geen aanknopingspunten gezien om dit standpunt van de brandweer voor onjuist te houden.
3.7.3 Houthandel Schuilenga heeft verder gesteld dat van haar niet gevergd kan worden dat zij haar bedrijf indeelt in brandcompartimenten van maximaal 3.000 m2.
3.7.3.1 De voorzieningenrechter stelt vast dat het doel van de in het Bouwbesluit 2003 opgenomen voorschriften terzake het opdelen van een bedrijf in compartimenten is dat het bedrijf voldoet aan de in het Bouwbesluit 2003 opgenomen functie-eis, dat de uitbreiding van brand voldoende wordt beperkt. Hoewel volgens het Bouwbesluit 2003 voldaan wordt aan deze eis als het bedrijf onder meer is ingedeeld in brandcompartimenten, blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter uit het rapport van 22 augustus 2008 onvoldoende dat in dit geval zou worden voldaan wordt aan de functie-eis. De brandweer heeft in dit rapport immers aangegeven dat ook als de bouwwerken voldoen aan de geldende bouwregelgeving, de brandweer niet met zekerheid durft te stellen, dat een brand zich zal beperken tot de bouwwerken van Houthandel Schuilenga; ook dan is een uitbreiding van de brand naar de aangrenzende van de brand naar de aangrenzende percelen gelegen aan de Kolk een realistisch scenario. In de hierop door Molijn ter zitting gegeven toelichting, inhoudende dat de mate van brandveiligheid van de gebouwen door compartimentering onder de in het Bouwbesluit 2003 genoemde voorwaarden in elk geval toeneemt, zodat de brandweer meer kans heeft, (gesproken is van een "kansje") ziet de voorzieningenrechter onvoldoende grond voor het oordeel dat het college de te treffen bouwkundige aanpassingen als adequaat heeft kunnen beschouwen. Het bovenstaande klemt te meer nu de brandweer in eerste instantie in het rapport met kenmerk 273 en in haar brief van 13 november 2006 zelf heeft geadviseerd het bedrijf niet (cursivering: de voorzieningenrechter) in brandcompartimenten in te delen, omdat het bouwwerk bij brand dan desondanks naar alle waarschijnlijkheid in zijn geheel zal afbranden, terwijl daarentegen compartimentering hoge kosten voor het bedrijf met zich mee zal brengen.
3.7.3.2 Gelet op de artikelen 3:4, tweede lid, van de Awb, waarin is bepaald dat de voor een of meer belanghebbende nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, en 5:32, tweede lid, van de Awb, komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het college bij het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat Houthandel Schuilenga aangeschreven kon worden de desbetreffende bouwkundige aanpassingen te treffen.
3.8 Het voorgaande betekent dat als het college bij zijn beslissing op bezwaar zijn beslissing om een last onder dwangsom op te leggen handhaaft, het opnieuw zal moeten bezien welke last conform de artikelen 3:4, tweede lid, en 5:32, tweede lid, van de Awb aan Houthandel Schuilenga opgelegd kan worden, zodanig dat ter plaatse wordt voldaan aan de in artikel 2:11, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003 neergelegde functie-eis.
3.8.1 In dat verband wijst de voorzieningenrechter erop dat ingevolge artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003 de mogelijkheid aanwezig is om, binnen het kader van de functionele eis, af te wijken van de in het Bouwbesluit 2003 aangegeven prestatie-eisen door het stellen van voorschriften die gelijkwaardig zijn aan deze eisen. Daarbij kan worden opgemerkt dat de brandweer in zijn brief van 13 november 2006 heeft aangegeven dat hij kan instemmen met de door het college voorgestelde maatregel, het afbreken van hal 1, omdat daardoor een afstand gecreëerd wordt tussen de houtopslag en de belendingen aan de Kolk, zodat er een grotere kans van slagen ontstaat in het voorkomen van brandoverslag naar belendingen, waarbij wel opgemerkt is dat altijd sprake zal zijn van een zogenaamde onbeheersbare brand. Ook ter zitting is door Molijn desgevraagd verklaard dat voor het verbeteren van de brandveiligheid ter plaatse "meerdere goede oplossingen zijn".
3.8.2 Daarnaast merkt de voorzieningenrechter op dat het college bij het vaststellen van de op te leggen last alle betrokken belangen dient af te wegen. Dit betekent dat het college in zijn beslissing op bezwaar niet zonder nadere motivering voorbij mag gaan aan het betoog van Houthandel Schuilenga dat het treffen van maatregelen van haar grote investeringen eisen, met name nu door haar onweersproken is gesteld dat de gebouwen voldoen aan de destijds verleende bouwvergunningen. Ook al schrijft de regelgeving thans voor dat in het belang van de brandveiligheid voorzieningen getroffen dienen te worden dan wel activiteiten (deels) gestaakt moeten worden, dat ontslaat het college niet van de verplichting om te bezien of de nadelige gevolgen daarvan geheel voor risico van Houthandel Schuilenga dienen te komen of dat, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, haar daarvoor (enige) compensatie geboden moet worden.
3.9 Uit het voorgaande volgt reeds dat de last onder dwangsom in bezwaar niet in stand kan blijven. Om die reden ziet de voorzieningenrechter, mede gelet op de betrokken belangen, aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening zoals in het dictum nader is bepaald. Dit betekent dat bespreking van de overige bezwaren achterwege kan blijven.
Proceskosten
3.10 De voorzieningenrechter acht termen aanwezig voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75, in samenhang gelezen met artikel 8:84, vierde lid, van de Awb. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van Houthandel Schuilenga € 644,- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (verzoekschrift: 1 punt; verschijnen ter zitting: 1 punt, gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 322,-). De voorzieningenrechter wijst de gemeente Achtkarspelen aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het bestreden besluit, voor zover dat ziet op het treffen van bouwkundige aanpassingen, tot twee weken nadat het besluit op bezwaar op de voorgeschreven wijze bekend zal zijn gemaakt, met dien verstande dat wanneer binnen die termijn opnieuw een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is ingediend, de schorsing doorloopt totdat de voorzieningenrechter op het verzoek heeft beslist;
- bepaalt dat de gemeente Achtkarspelen het betaalde griffierecht van € 288,- aan Houthandel Schuilenga vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van Houthandel Schuilenga tot een bedrag van € 644,-, aan haar te betalen door de gemeente Achtkarspelen.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 1 december 2008, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier.
w.g. B.M. van der Doef w.g. P.G. Wijtsma
Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.