Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 09/704
uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 april 2009 als bedoeld in artikel 8:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vabeog Amersfoort B.V., gevestigd te Amersfoort, verzoekster,
gemachtigde: mr. E.M. van Zelm, advocaat te Utrecht,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lemsterland, verweerder,
gemachtigden: mr. S.A.E. Poepjes en A. Daan, beiden werkzaam bij de gemeente Lemsterland.
Procesverloop
Bij brief van 16 maart 2009, verzonden op 25 maart 2009, heeft verweerder verzoekster mededeling gedaan van een besluit betreffende het opleggen van een last onder dwangsom.
Verzoekster heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft verzoekster zich bij brief van 3 april 2009 tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek om met toepassing van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 21 april 2009. Namens verzoekster is haar voornoemde gemachtigde verschenen. Namens verweerder zijn beide voornoemde gemachtigden verschenen.
Motivering
Wettelijk kader
1.1 Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
1.2 Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het verzoek overweegt de voorzieningenrechter dat niet is gebleken van beletselen om verzoekster te kunnen ontvangen. Voorts is genoegzaam aangetoond dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorlopige voorziening.
1.3 Voor zover de beoordeling van het verzoek met zich brengt dat het geschil in de hoofdzaak wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter.
1.4 Aan een verzoek als het onderhavige kan in beginsel worden voldaan, indien het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in de hoofdzaak luidt dat het bezwaar tegen het aangevallen besluit gegrond verklaard zal moeten worden.
Feiten
2.1 Verzoekster is eigenaar van een aantal zomerhuisjes (bungalows en appartementen) op het bungalowpark Iselmar, plaatselijk bekend Plattedijk 39 te Lemmer. Het betreft de bungalows 51 tot en met 78 en 83 tot en met 106 en de appartementen A, D, E en F. Verzoekster exploiteert deze zomerhuisjes.
2.2 Naar aanleiding van klachten over overlast veroorzaakt door (buitenlandse) werknemers die zijn gehuisvest in zomerhuisjes op het bungalowpark Iselmar is onderzoek gedaan naar de situatie op het bungalowpark. In dat kader heeft een toezichthouder van de gemeente Lemsterland onder meer op 10 maart 2009 een controlebezoek gebracht aan het bungalowpark. Tijdens dit bezoek heeft hij geconstateerd dat een aantal van de bij verzoekster in eigendom zijnde bungalows worden bewoond door personen met de Poolse nationaliteit en dat al deze personen via de Coöperatieve Vereniging Agrarische Bedrijfsverzorging UA (hierna: AB Oost) werkzaam zijn in de provincie Flevoland.
2.3 Bij besluit van 16 maart 2009 heeft verweerder verzoekster onder oplegging van een dwangsom gelast het handelen in strijd met het bestemmingsplan binnen vier weken na verzending van het besluit te beëindigen door het staken en gestaakt houden van de verhuur of het gebruik van de zomerhuisjes ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. De dwangsom is vastgesteld op € 50.000,00 per week, met een maximum van € 100.000,00.
Geschil
3.1 Verzoekster stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van overtreding van het bestemmingsplan en dat verweerder dus niet bevoegd is handhavend op te treden. Daartoe heeft zij aangevoerd dat de zomerhuisjes overeenkomstig de bestemming worden gebruikt voor recreatief verblijf en dat geen sprake is van permanente bewoning of bedrijfsmatige activiteiten. Een beperkte uitleg van het begrip "recreatief verblijf", zoals door verweerder wordt voorgestaan, strookt volgens verzoekster niet met de bewoordingen van het bestemmingsplan en is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De klachten over overlast kunnen volgens verzoekster evenmin een grondslag bieden voor het onderhavige handhavend optreden. Voorts stelt verzoekster zich op het standpunt dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel en dat de begunstigingstermijn van vier weken te kort is, omdat deze termijn korter is dan de bezwaartermijn.
3.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat de zomerhuisjes worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten en dat daarom geen sprake is van recreatief verblijf. Daarbij is volgens verweerder niet de duur van het verblijf maar het doel van het verblijf bepalend. Daarom is verweerder naar zijn mening bevoegd handhavend op te treden wegens overtreding van het bestemmingsplan. Verweerder voert aan dat de klachten over overlast slechts de aanleiding waren voor het doen van onderzoek en niet de reden zijn voor het handhavend optreden. Volgens verweerder is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de door verzoekster aangevoerde gevallen niet gelijk zijn aan het onderhavige geval. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de begunstigingstermijn los staat van de bezwaartermijn en dat deze niet onredelijk kort is.
3.3 Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder (een deel van) de zomerhuisjes gebruikt of laat gebruiken voor de huisvesting van (onder meer) Poolse arbeidsmigranten, die tijdelijk in Nederland verblijven en gedurende hun verblijf werkzaamheden verrichten. Dit wordt onder meer bevestigd door de verklaring van [A] van AB Oost, die door de gemachtigde van verzoekster ter zitting is overgelegd. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verzoekster de zomerhuisjes op deze manier gebruikt of laat gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemming. Meer in het bijzonder dient in dit geding de vraag te worden beantwoord of de huisvesting van arbeidsmigranten in dit geval valt onder recreatief verblijf in de zin van artikel 10, lid A, van de planvoorschriften.
Beoordeling van het geschil
4.1 De voorzieningenrechter stelt vast dat de genoemde klachten over overlast weliswaar de aanleiding zijn geweest om onderzoek te doen naar de situatie op het bungalowpark, maar dat deze klachten niet ten grondslag zijn gelegd aan het handhavend optreden. Daarom is de vraag of daadwerkelijk sprake was van overlast van de arbeidsmigranten niet relevant voor de beoordeling van dit geschil en zal de voorzieningenrechter daar verder niet op ingaan.
4.2 Op het perceel waarop de zomerhuisjes zijn gelegen rust ingevolge het bestemmingsplan Plattedijk 2004 de bestemming "zomerhuisjesterrein". Ingevolge artikel 1, aanhef en onder ac, van de planvoorschriften wordt in deze voorschriften onder zomerhuis verstaan: een gebouw waarvoor een vergunning ingevolge artikel 40 van Pro de Woningwet is vereist en dat dient als periodiek verblijf voor recreanten, die hun hoofdverblijf elders hebben. Ingevolge artikel 10, lid A, van de planvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "zomerhuisjesterrein" bestemd voor recreatief verblijf in zomerhuisjes, met daarbij behorende voorzieningen. Ingevolge artikel 25, lid A, van de planvoorschriften is het verboden gronden of opstallen te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming. Ingevolge artikel 10, lid C, van de planvoorschriften wordt onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 25, lid A, in ieder geval verstaan het gebruik van zomerhuisjes voor permanente bewoning.
4.3 Van het begrip "recreatief verblijf" is in de planvoorschriften, noch in andere toepasselijke regelgeving of de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een omschrijving gegeven. Verzoeksters standpunt dat sprake is van recreatief verblijf wanneer geen sprake is van permanente bewoning of bedrijfsmatige activiteiten is onjuist. In artikel 10, lid C, van de planvoorschriften is bepaald dat onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 25, lid A, in ieder geval wordt verstaan het gebruik van zomerhuisjes voor permanente bewoning. Uit de bewoordingen van het artikellid blijkt dat dit slechts een voorbeeld van strijdig gebruik betreft, zodat ook andere vormen van verboden gebruik mogelijk zijn. Nu geen omschrijving van het begrip "recreatief verblijf" voorhanden is, dient voor de uitleg daarvan aansluiting te worden gezocht bij het gangbaar taalgebruik. Daarin wordt onder "recreatief verblijf" verstaan: verblijf gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding.
4.4 De voorzieningenrechter is van oordeel dat het feit dat in de planvoorschriften geen omschrijving is gegeven van "recreatief verblijf" niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat dit begrip op zichzelf voldoende duidelijk is, zodat uit de planvoorschriften met een voldoende mate van zekerheid kan worden afgeleid welk gebruik is toegestaan en welk gebruik verboden is.
4.5 De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat de huisvesting van arbeidsmigranten niet valt onder het begrip "recreatief verblijf", zoals dat hiervoor onder 4.3 is omschreven. Met verweerder is de voorzieningenrechter verder van oordeel dat in dit kader het doel van het verblijf doorslaggevend is en niet de duur daarvan. De voorzieningenrechter overweegt dat de komst van arbeidsmigranten naar het bungalowpark niet is gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding, maar op het verrichten van werkzaamheden in (in dit geval) de nabijgelegen provincie Flevoland. Het verblijf van de arbeidsmigranten in de zomerhuisjes kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet los worden gezien van het feit dat het doel van de komst naar het bungalowpark het verrichten van werkzaamheden is. In dit opzicht verschilt de situatie van de arbeidsmigranten van de situatie van personen die elders hun vaste woonadres hebben en in de zomer gedurende lange tijd op het bungalowpark verblijven en van daaruit naar hun werk gaan. Deze personen zouden evengoed vanaf hun vaste woonadres naar hun werk kunnen gaan (zoals zij de rest van het jaar doen), maar kiezen ervoor om dit vanuit het bungalowpark te doen, teneinde daar voor hun ontspanning of vrijetijdsbesteding te verblijven.
4.6 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verzoekster heeft gehandeld in strijd met artikel 10, lid A, van de planvoorschriften, zodat verweerder ingevolge artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bevoegd was handhavend op te treden.
4.7 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.8 De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat in dit geval geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Verweerder heeft aangegeven dat het niet mogelijk is een ontheffing te verlenen en dat hij niet bereid is een projectbesluit te nemen of medewerking te verlenen aan wijziging van het bestemmingsplan. In dit kader heeft hij erop gewezen dat het bestemmingsplan vrij recent is en een conserverend karakter heeft. Bovendien heeft verweerder gewezen op zijn ongeschreven beleid vakantieparken zoveel mogelijk voor de recreatieve bestemming te behouden, welke beleid naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onredelijk of anderszins onjuist is te achten.
4.9 Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake. De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat verzoekster schade zal lijden door het handhavend optreden, onder meer ten gevolge van de verplichtingen die zij is aangegaan jegens AB Oost. Mede gelet op het feit dat verweerder verzoekster reeds lang voor het aangaan van deze verplichtingen heeft gewezen op de overtreding van het bestemmingsplan, kan dit echter niet tot de conclusie leiden dat het handhavend optreden onevenredig is.
4.10 Van discriminatie of strijd met het gelijkheidsbeginsel is naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenmin sprake, omdat de door verzoekster aangedragen gevallen niet gelijk zijn aan het onderhavige geval. In dit kader verwijst de voorzieningenrechter in de eerste plaats naar hetgeen hij heeft overwogen onder 4.5. Daarnaast geldt ten aanzien van een aantal personen dat het hun op grond van een persoonlijke gedoogbeschikking is toegestaan permanent in hun vakantiehuisjes te wonen. Deze beschikkingen zijn afgegeven omdat verweerder voor 2003 niet of nauwelijks handhavend optrad tegen permanente bewoning van vakantiehuisjes en deze personen reeds voor 2003 permanent in hun vakantiehuisjes woonden. Daarvan is in dit geval geen sprake. Ten aanzien van de havenmeester, die volgens verzoekster in het verleden enige tijd permanent in een vakantiewoning heeft gewoond, heeft verweerder ter zitting verklaard dat hij daarvan niet op de hoogte was en dat het voor hem dus ook niet mogelijk was daartegen handhavend op te treden.
4.11 De voorzieningenrechter is ten slotte van oordeel dat de begunstigingstermijn verzoekster voldoende tijd biedt een einde te maken aan de overtreding van het bestemmingsplan en dat deze termijn dus niet onredelijk kort is. Dat de termijn korter is dan de bezwaartermijn doet hieraan niet af.
4.12 Het voorgaande brengt de voorzieningenrechter tot het voorlopige oordeel dat het bezwaar tegen het aangevallen besluit ongegrond verklaard zal moeten worden. Daarom zal het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening worden afgewezen.
Proceskosten
5. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 april 2009.
w.g. P.G. Wijtsma
w.g. F.F. van Emst
Tegen deze uitspraak kan geen rechtsmiddel worden aangewend.
Afschrift aangetekend verzonden op: 23 april 2009