Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 09/2712
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juni 2010 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder,
gemachtigde: mr. M.A. Hofsteenge, werkzaam bij verweerders ministerie.
Procesverloop
Bij brief van 21 september 2009 heeft verweerder eiser mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar (hierna: de bestreden beslissing) betreffende het opleggen van een bestuurlijke boete met toepassing van de Meststoffenwet, het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: het Uitvoeringsbesluit) en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling). Tegen dit besluit heeft eiser beroep aangetekend. De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 16 maart 2010. Eiser is in persoon verschenen. Verweerder is niet verschenen.
Motivering
Feiten
1.1 Eiser is melkveehouder te [woonplaats] en eigenaar van een perceel landbouwgrond (grasland) van 29,28 hectare. Sinds de wijziging van de Meststoffenwet op 1 januari 2006 geldt een stelsel van gebruiksnormen ten aanzien van de hoeveelheden stikstof die op of in de bodem gebracht mogen worden. Bij besluit van 14 januari 2009 heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 18.074,00 wegens overtreding van artikel 7 van Pro de Meststoffenwet.
1.2 Aan de boeteoplegging lag een door de Algemene Inspectiedienst opgemaakt Afdoeningsrapport van 16 juni 2008 ten grondslag. Dit rapport is opgesteld naar aanleiding van een controle op de naleving van de zogenaamde derogatievoorschriften in 2007 en 2008 en op de naleving van de gebruiksnormen in 2007. Uit het rapport blijkt dat op eisers bedrijf de gebruiksnorm dierlijke mest in 2007 is overschreden met 2582 kilogram stikstof. De boete is berekend door de overschrijding te vermenigvuldigen met € 7,00, het boetebedrag per kilogram stikstof waarmee de gebruiksnorm is overschreden.
1.3 Ter motivering van de opgelegde boete heeft verweerder overwogen dat eiser zich voor 2007 heeft aangemeld voor derogatie, op grond waarvan hij gebruik zou mogen maken van een hogere gebruiksnorm van 250 kilogram stikstof per hectare per jaar. De reguliere norm voor dierlijke meststoffen is 170 kilogram stikstof per hectare per jaar. Omdat na controle is gebleken dat eiser niet heeft voldaan aan de voorwaarden voor derogatie, het betreft hier het niet tijdig nemen van een grondmonster alsmede het overschrijden van de verhoogde norm, valt zijn bedrijf terug naar de norm van 170 kilogram stikstof per hectare, aldus verweerder.
1.4 Eiser heeft tegen de boetoplegging bezwaar gemaakt. Bij de beslissing op bezwaar heeft verweerder geconcludeerd dat eiser wel tijdig voldoende grondmonsters heeft genomen. De opgelegde boete blijft echter gehandhaafd, omdat ook het voldoen aan de gebruiksnorm een voorwaarde is waaraan moet zijn voldaan om voor derogatie in aanmerking te komen. Nu eiser hieraan niet voldoet valt hij terug naar de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare. Verweerder heeft gelet op gemaakte afrondingsfouten de totale overschrijding aangepast naar 2506 kilogram stikstof en de bestuurlijke boete verlaagd naar € 17.542,00.
Geschil
2.1 Eiser voert in beroep aan dat de boete te hoog is en onevenredig aan de gemaakte overtreding. Eiser begrijpt niet waarom hij niet alsnog voor derogatie in aanmerking kan komen nu zijn grondmonsters goed waren. Het gestelde dat eiser door de overschrijding van de gebruikersnorm niet heeft voldaan aan een voorwaarde om voor derogatie in aanmerking te komen is nieuw voor hem.
2.2 Verweerder geeft aan dat voor wat betreft de hoogte van de boete een afweging is gemaakt door de wetgever. Specifieke zeer bijzondere omstandigheden om in dit geval af te wijken van de opgelegde boete zijn er volgens verweerder niet.
In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat uit de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) bij de Meststoffenwet is af te leiden dat bij niet-naleving van de aan derogatie verbonden voorwaarden en beperkingen geen gebruik gemaakt mag worden van de verhoogde gebruiksnorm. Verweerder verwijst naar de volgende passage uit de MvT, waarin staat: "In de ministeriële regeling zal de toepassing van de hogere gebruiksnorm door een individueel bedrijf worden verbonden aan voorwaarden en beperkingen. Voorwaarden of beperkingen die verplicht zijn gesteld in de derogatiebeschikking van de Commissie, zijn dermate wezenlijk dat niet-naleving daarvan per definitie zal betekenen dat het desbetreffende bedrijf in het betrokken jaar de hogere gebruiksnorm niet mag toepassen. Het zal dan in het betrokken jaar moeten voldoen aan de generieke gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare. Blijkt het bedrijf deze laatste norm niet te hebben nageleefd, dan kan het worden bestraft met een bestuurlijke boete of een strafrechtelijke sanctie.(…)". Verweerder wijst verder op artikel 5, eerste lid, van de Derogatiebeschikking, waarin is bepaald: "De hoeveelheid mest van graasdieren die elk jaar, op graasbedrijven, op of in de bodem wordt gebracht, daaronder inbegrepen door de dieren zelf, mag niet meer dan 250 kilogram stikstof per hectare bevatten, met inachtneming van de leden 2 tot en met 7 vastgestelde voorwaarden.". Verweerder wijst voorts op artikel 4, derde lid , van de Derogatiebeschikking, waarin is bepaald: "De bevoegde instanties zorgen ervoor, dat alle derogatiemeldingen en registraties van meststoffen aan administratieve controle worden onderworpen. Wanneer uit de controle van een in lid 1 bedoelde aanmelding door de nationale instantie blijkt, dat niet aan de in de artikelen 5 en 6 vastgestelde voorwaarden wordt voldaan, wordt de aanvrager daarvan in kennis gesteld. In dit geval wordt de aanmelding als afgewezen beschouwd." Volgens verweerder is de regel dat niet meer dan 250 kilogram stikstof per hectare mag worden aangewend de kern van de Derogatiebeschikking. Eiser heeft door zich aan te melden voor derogatie bewust gebruik willen maken van een uitzonderingsregeling. Gelet hierop en het daaraan gekoppelde verhoogde risico op milieuschade dient extra streng op de naleving van de regels te worden toegezien en moet eiser uiterst zorgvuldig te werk gaan, omdat de norm van 250 kilogram stikstof per hectare onder geen beding overtreden mag worden.
Beoordeling van het geschil
3.1 Ingevolge artikel 7 van Pro de Meststoffenwet is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Ingevolge artikel 8, aanhef en onder a, van de Meststoffenwet geldt het in artikel 7 gestelde Pro verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar niet de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen overschrijdt.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Meststoffenwet is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8 onderdeel Pro a, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
Ingevolge artikel 51 van Pro de Meststoffenwet kan onze minister een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van de artikelen 7, 9, tweede lid, 11, vijfde lid, 13, derde lid, 14, eerste lid, 15, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid of 40.
Ingevolge artikel 57, eerste lid, onder a, van de Meststoffenwet bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7, € 7,00 per kilogram meststof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
3.2 Ingevolge artikel 24 van Pro de Uitvoeringsregeling, zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8 onderdeel Pro a van de wet 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27.
3.3 Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat eiser niet heeft voldaan aan de voorwaarden, zoals genoemd in de artikelen 25 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling om in aanmerking te komen voor derogatie. Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat voor eiser over 2007 de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 250 kilogram stikstof per hectare gold.
3.4 Naar het oordeel van de rechtbank blijkt voorts uit de toepasselijke regelgeving niet dat als gevolg van een overschrijding van de gebruiksnorm, de verhoogde norm van 250 kilogram stikstof vervalt. Naar het oordeel van de rechtbank is niet in de Meststoffenwet, noch in de daarop gebaseerde regelingen een bepaling aan te wijzen, die stelt dat de gebruiksnorm wordt verlaagd als de eerder toegekende verhoogde norm wordt overschreden. Het standpunt van verweerder dat uit de MvT blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om aan een overschrijding van de verhoogde norm het gevolg te verbinden dat de norm vervalt, gaat er aan voorbij dat een dergelijke bepaling duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in het wettelijk voorschrift zelf dient te zijn opgenomen. Verweerder baseert hierop immers zijn bevoegdheid om een (punitieve) boete op te leggen. Deze verplichting vloeit voort uit het legaliteitsvereiste en is verankerd in artikel 5:4 van Pro de Awb. Een betrokkene moet kunnen weten ter zake van welke gedragingen hij kan worden bestraft. De rechtszekerheid eist dit.
3.5 Naar het oordeel van de rechtbank kan gelet op het rechtszekerheidsbeginsel evenmin betekenis toekomen aan (de toelichting op) de Derogatiebeschikking, de beschikking van de Europese Commissie van 8 december 2005 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. De rechtbank neemt aan dat de Staat de bedoeling heeft gehad om ten volle uitvoering te geven aan alle uit de Derogatiebeschikking voortvloeiende verplichtingen. De verplichting voor landbouwers om niet meer dan 250 kilogram stikstof per hectare op of in de bodem te brengen is echter niet in de Meststoffenwet noch in de daarop gebaseerde regelgeving neergelegd als voorwaarde om voor derogatie in aanmerking te komen. Hoewel voorstelbaar is dat de wetgever een overtreding van de norm van 250 kilogram zwaarder zou willen straffen dan overtreding van de norm van 170 kilogram, wat in feite het gevolg zou zijn van het vervallen van de verhoogde norm bij overschrijding, dient zulks bij of krachtens wet te worden bepaald. Nu het niet voldoen aan de al dan niet verhoogde norm leidt tot het opleggen van een boete komt de rechtbank niet toe aan beoordeling van de vraag of de door verweerder gestelde bedoeling van de Derogatiebeschikking aanleiding geeft om het nationale recht dienovereenkomstig uit te leggen, gelet op de jurisprudentie dat richtlijnconforme uitleg van bepalingen van nationaal strafrecht en bestuurlijke boeten zijn begrenzing vindt in algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van het Gemeenschapsrecht, met name het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van 4 maart 2009 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, LJN: BH4621.
3.6 De rechtbank komt tot de conclusie dat voor de opgelegde boete (deels) geen wettelijke grondslag is aan te wijzen, zodat het beroep van eiser gegrond is. De rechtbank zal de bestreden beslissing van 21 september 2009 vernietigen. Nu partijen niet van mening verschillen over de mate waarin de verhoogde gebruiksnorm is overschreden, namelijk met 164 kilogram stikstof, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 1.148,00 (164 x € 7,00).
3.7 Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Eiser heeft kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand opgevoerd. Deze gemachtigde heeft echter geen voor vergoeding in aanmerking komende proceshandelingen verricht. Eiser heeft het beroep onder zijn eigen naam ingesteld en zijn gemachtigde is niet namens hem op de zitting verschenen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden beslissing van verweerder van 21 september 2009;
- bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 1.148,00;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 150,00 aan eiser vergoed.
Aldus gegeven door mr. E. de Witt, rechter, in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2010.
w.g. E. de Witt
w.g. P.R.M. Poiesz
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven
Postbus 20021
2500 EA 's Gravenhage
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.