Uitspraak
vonnis
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 105074 / KG ZA 10-162
Vonnis in kort geding van 14 juli 2010
in de zaak van
1. de vereniging
BELANGENVERENIGING DE BURD,
gevestigd te Leeuwarden,
2. de coöperatie
COÖPERATIEVE VERENIGING TOT EXPLOITATIE VAN WONINGEN TEN BEHOEVE VAN HET OVERZETVEER DE BIRD W.A.,
gevestigd te Grou,
3. de vereniging
VERENIGING VAN EIGENAREN SUDER BURD,
gevestigd te Bloemendaal,
eiseressen,
advocaat: mr. I. van der Meer, kantoorhoudende te Leeuwarden,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE GEMEENTE BOARNSTERHIM,
zetelend te Grou,
gedaagde,
advocaat: mr. M. Bauman, kantoorhoudende te Leeuwarden.
Eiseressen zullen gezamenlijk ook "De Burd organisaties" en gedaagde "de gemeente" genoemd worden.
1. De procedure
1.1. De Burd organisaties hebben de gemeente in kort geding doen dagvaarden tegen de openbare zitting van 25 juni 2010.
1.2. De Burd organisaties hebben toen op de bij dagvaarding geformuleerde gronden gevorderd dat de voorzieningenrechter, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
I. de gemeente beveelt dat zij binnen twee weken na betekening van het in dezen te wijzen vonnis de pont van Grou naar De Burd over het Prinses Margrietkanaal doet varen conform de volgens de nadere overeenkomst van maart 2006 met De Burd organisaties overeengekomen vaartijden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.000,- per dag ten gunste van De Burd organisaties voor elke dag dat de gemeente in gebreke blijft aan het te dezen te wijzen vonnis te voldoen;
II. de gemeente beveelt dat zij binnen twee weken na betekening van het in dezen te wijzen vonnis voor het overzetten van personen en (motor)voertuigen de tussen partijen in de nadere overeenkomst van maart 2006 afgesproken tarieven en tarieven-/abonnementenstructuur toepast, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 1.000,- per dag ten gunste van De Burd organisaties voor elke dag dat de gemeente in gebreke blijft aan het te dezen te wijzen vonnis te voldoen;
III. de gemeente veroordeelt in de kosten van het geding.
1.3. Ter terechtzitting hebben partijen hun standpunten toegelicht, waarbij de advocaten van partijen gebruik hebben gemaakt van pleitnotities en waarbij de gemeente heeft geconcludeerd tot afwijzing van de vorderingen van De Burd organisaties, met veroordeling van De Burd organisaties in de kosten van het geding.
1.4. Partijen hebben producties overgelegd.
1.5. Ten slotte is vonnis bepaald op heden.
2. De feiten
In dit kort geding wordt van de volgende vaststaande feiten uitgegaan.
2.1. De Burd is een eilandje nabij Grou dat een oeververbinding met de vaste wal heeft door middel van een veerpont over het Prinses Margrietkanaal. In 1938 is besloten tot de aanleg van het Prinses Margrietkanaal. Op verzoek van de (toenmalige) gemeente Idaerderadeel, later opgegaan in de gemeente Boarnsterhim, kwam dit kanaal dicht langs Grou te lopen. Als gevolg daarvan is De Burd ontstaan. De veerpont vormt de enige verbinding tussen De Burd en de vaste wal.
2.2. De leden van De Burd organisaties zijn eigenaar, huurder of gebruiker van registergoederen op De Burd. De Burd organisaties behartigen onder meer de belangen van degenen die regelmatig gebruik maken van de veerpont naar Grou v.v.
2.3. In 1956 is op De Burd een ontsluitingsweg naar de veerpont aangelegd. Ook is toen op initiatief van het Waterschap een nieuwe motorveerpont aangeschaft, mede gefinancierd door het Rijk, de provincie Fryslân en de gemeente Idaerderadeel. In dat jaar is door de gemeente Idaerderadeel tevens besloten om de bediening en het onderhoud van de pont voor haar rekening te nemen. In 1960 heeft de gemeente Idaerderadeel de betreffende motorveerpont gekocht voor het symbolische bedrag van f 1,-.
2.4. De gemeente Idaerderadeel heeft in 1969 een verordening vastgesteld waarin de vaartijden van de pont zijn teruggebracht en waarin bepaald is dat de bedienings- en onderhoudskosten van de pont geheel ten laste van de gemeente blijven.
2.5. In 1979 is wederom een nieuwe motorveerpont aangeschaft, waarvan de kosten werden gedeeld door het Waterschap, het Rijk, de Provincie Fryslân en de leden van de vereniging tot exploitatie van woningen ten behoeve van het overzetveer De Bird (eiseres sub 2). De pont is vervolgens door de gemeente Idaerderadeel aangeschaft voor het symbolische bedrag van f 1,-. Deze veerpont verzorgt nog steeds de verbinding tussen Grou en De Burd.
2.6. Vóór 1998 stelden De Burd bewoners en de pontschipper in gezamenlijk overleg de vaartijden en -tarieven vast. Er was toen geen sprake van gemeentelijke verordeningen terzake. De vaartijden van de veerpont zijn in 1998 beperkt tot 96 uur per week. Tot begin 1998 hebben de bewoners van De Burd buiten de vaartijden van de pont gebruik gemaakt van roeischouwtjes voor de verbinding naar de vaste wal. In verband met het toenemende scheepvaartverkeer op het Prinses Margrietkanaal hebben de gemeente en de provincie uit veiligheidsoogpunt geconcludeerd dat het heen en weer varen met de roeischouwtjes niet langer verantwoord was.
2.7. Om die reden hebben de gemeente en De Burd organisaties op 21 maart 1998 een convenant gesloten, waarin de vaartijden van de veerpont met 22 uur per week zijn uitgebreid. In de considerans van het convenant is onder meer bepaald:
dat beide partijen uitspreken te streven naar een duurzame regeling, door de verenigingen beschouwd als een periode van minimaal 10 jaar, waarbij beide partijen zich actief zullen inspannen een zo gunstig mogelijke exploitatie van de pont De Burd te realiseren.
In het convenant zijn bedieningstijden opgenomen, alsmede een tarievenstelsel. In artikel 5 van Pro het convenant is bepaald dat beide partijen het convenant kunnen opzeggen per aangetekende brief met inachtneming van een opzegtermijn van één jaar.
2.8. Voorts is op 3 december 2002 een overeenkomst tussen de provincie en de gemeente gesloten, waarin - voor zover van belang - het volgende is bepaald:
(...) overwegende, dat het Prinses Margrietkanaal in beheer en onderhoud is bij de provincie Fryslân;
dat de verantwoordelijkheid voor de exploitatie en bediening van het pontveer tussen Grou en het eiland De Bird ligt bij de gemeente;
dat de provincie bereid is om financieel bij te dragen in de bedieningslasten van het pontveer teneinde de veiligheid op het Prinses Margrietkanaal te vergroten;
(...)
komen overeen als volgt:
Artikel 1
(verantwoordelijkheid)
1. Het pontveer over het Prinses Margrietkanaal tussen Grou en het eiland De Bird behoort in eigendom, beheer en onderhoud toe aan de gemeente Boarnsterhim.
2. De verantwoordelijkheid en risico met betrekking tot de exploitatie van het pontveer en de daaraan verbonden kosten berust volledig bij de gemeente.
Artikel 2
(hoogte provinciale bijdrage)
1. Als bevoegd gezag voor de toepassing van de Scheepvaartverkeerswet en de daarop berustende bepalingen (zie art. 2, lid 1, sub a Svw) draagt de provincie, ten behoeve van de veiligheid op het Prinses Margrietkanaal, met ingang van 2002 jaarlijks bij in de kosten van bediening van het pontveer tot een maximumbedrag van € 40.840,- (incl. BTW) per jaar. (...)
(...)
Artikel 4
(aanvang, wijziging en einde overeenkomst)
1. De overeenkomst treedt in werking op 1 januari 2002.
(...)
3. De overeenkomst eindigt:
a. onmiddellijk zodra het pontveer zijn functie verliest en/of
b. met ingang van de datum waarop de verantwoordelijkheid en risico van de gemeente met betrekking tot de exploitatie van het pontveer overgaat naar een nieuwe verantwoordelijke exploitant.
2.9. In 2003 is na overleg tussen de gemeente en De Burd organisaties een bijlage bij het convenant totstandgekomen, waarbij de vaartijden zijn aangepast.
2.10. In het voorjaar van 2005 heeft de gemeente het plan opgevat om te bezuinigen op de veerpont. Op 18 november 2005 heeft (daarover) overleg plaatsgevonden tussen de gemeente en De Burd organisaties. In het verslag van deze bijeenkomst staat onder meer vermeld:
(...)
5. Uitwisseling mogelijkheden invulling bezuinigingen
[A] (ambtenaar van de gemeente Boarnsterhim, toevoeging voorzieningenrechter) legt de opdracht van de raad uit: 10% tariefsverhoging cumulatief over de periode 2006-2007-2008. Daarnaast 10 uur vermindering vaartijden. [B] (vertegenwoordiger De Burd organisaties, toevoeging voorzieningenrechter) stelt een duurzame regeling voor van 10 jaar, vastgelegd in een contract met een open einde regeling. [A] wijst erop dat men eerst uitgaat van de periode 2006-2007-2008 (dit is ook de periode van de meerjarenbegroting), maar dat hij zich kan voorstellen dat men naar een langere periode wil om de discussie niet telkens te moeten herhalen.
(...)
[C] (de wethouder, toevoeging voorzieningenrechter) heropent de vergadering en geeft het woord aan [B]. [B] formuleert een aantal uitgangspunten.
- Ten eerste moeten de uren zoals die nu zijn qua aantal en tijdstippen bestendigd worden.
- Ten tweede heeft men een duurzaam contract met open einde zonder opzegtermijn op het oog.
- Ten derde wordt een tariefsverhoging van 30% vastgesteld met ingang van 1 januari 2006. In de volgende jaren vindt er indexering plaats.
(...)
[C] vindt de uitgangspunten prima.
(...)
6. Conclusies
[C] stelt dat de conclusies en afspraken al voldoende in het voorgaande aan bod gekomen zijn. Zij antwoordt op de vraag van [B] dat er een redelijke grond van haalbaarheid in het voorstel zit. De gemeente wil er ook voor een langere periode vanaf zijn.
2.11. Op 3 december 2005 heeft er een vervolgoverleg plaatsgevonden tussen de gemeente en De Burd organisaties. In het kader daarvan is afgesproken dat [A] van de gemeente en [D] namens De Burd organisaties een document zullen opstellen dat als appendix bij het convenant zal worden gevoegd. In het verslag van het overleg staat te dien aanzien vermeld:
Door [A] (gem. Boarnsterhim) en [D] zal een document opgesteld worden om voor de toekomst vast te leggen welke overwegingen ten grondslag hebben gelegen aan deze nieuwe appendix van het convenant. Bij de gebruikers heerst anders de vrees dat over een aantal jaren, wanneer de huidige betrokkenen niet meer aan dat overleg deelnemen, de juiste achtergronden en overwegingen verloren zullen gaan. Dit document zou de gebruikers van dienst kunnen zijn indien na een aantal jaren de gemeente opnieuw de bestaande afspraken wil openbreken.
2.12. Naar aanleiding van het vervolgoverleg is een startnotitie d.d. 5 januari 2006 geschreven door de gemeente en de De Burd organisaties. In deze startnotitie staat vermeld:
Overleg gemeente en Burdorganisaties
Op 18 november en 3 december 2005 zijn een tweetal overleggen gehouden tussen gemeente en De Burd organisaties. Op basis van deze twee overleggen is consensus bereikt ten aanzien van de tarieven en ten aanzien van de vaaruren. Kortweg komt het hier op neer:
- versimpeling van abonnementen/overzetten
- in stand houden van de huidige vaartijden
- realiseren taakstelling overeengekomen bezuiniging door verplichte afname abonnement
- het huidige convenant blijft bestaan
- onderzoek naar alternatieve verbinding een en ander in overleg met provincie, rijk en EU (gelden)
Afspraak is gemaakt een startdocument te maken waarmee in januari 2006 de Burd organisaties overleg met hun achterban kunnen voeren en wat de gemeente zal gebruiken om tot een raadsvoorstel te komen.
(...)
Van alle Burd organisaties wordt verwacht dat zij de overeengekomen afspraken naar aanleiding van de eerder vermelde overleggen willen verdedigen naar hun achterban waarbij de oplossing is, een regeling met een algemeen verplichtend karakter.
Een algemeen verplichtend karakter waar iedere vaste en recreatieve bewoner (daaronder tevens begrepen eigenaren van onroerend goed en recreatieve woonboten) aan mee doet, verhoogt in grote mate het draagvlak om tot een duurzame regeling te komen zowel vanuit de gemeente als de Burdorganisaties. Vanuit de gemeente (B&W) zal op basis hiervan dan ook een voorstel aan de commissie en raad worden voorgelegd waarbij nadrukkelijk aangegeven zal worden dat consensus tussen alle partijen is bereikt, dat iedere vaste en recreatieve bewoner, aangesloten bij de drie verenigingen, bereid is mee te werken aan het verplicht afnemen van een voor hem/haar geldend abonnement en dat er sprake is van een duurzame regeling.
2.13. Vervolgens hebben burgemeester en wethouders een raadsvoorstel geschreven ten behoeve van de commissievergadering van 28 februari 2006 en de raadsvergadering van 14 maart 2006. In het raadsvoorstel staat onder meer vermeld:
(...) Overleg met de Burd organisaties op 18 november
Op 18 november is er overleg gepleegd met de Burd organisaties (zie verslag). In dit overleg is de richting besproken zoals verwoord in de commissie BM 28 september.
De Burd organisaties hebben tijdens dit overleg een alternatief voorstel naar voren gebracht, te weten:
- de vaartijden qua aantallen en tijdstippen bestendigen.
- een tariefsverhoging van 30% per 1 januari 2006 en de volgende jaren een indexering conform het convenant.
- een duurzaam contract met open einde zonder opzegtermijn.
Op basis van dit voorstel is vanuit de gemeente een en ander doorgerekend. (...) Deze rekensessie is vervolgens doorgesproken met een beperkte afvaardiging van de Burd organisaties ter voorbereiding van een vervolg bespreking op 3 december 2005.
(...)
Conclusie
Concluderend kan worden gesteld dat alle drie organisaties het gezamenlijk voorstel zoals dat is ontwikkeld door zowel de Burd organisaties als de gemeente onderschrijven. Er is sprake van consensus na een goed en uitgebreid overleg tussen en binnen de diverse groeperingen. Hiermee is de weg vrij om te komen tot een duurzame regeling betreffende de vaartijden en de vaartarieven.
2.14. De gemeenteraad heeft op 14 maart 2006 conform het raadsvoorstel besloten. De gemeenteraad heeft de afgesproken tarieven en vaartijden vervolgens vastgelegd in een verordening tot wijziging van de Verordening op de heffing en invordering van veergeld van de gemeente Boarnsterhim. Op dat moment was de hiervoor (onder 2.11.) genoemde appendix op het convenant niet gereed.
2.15. Op 17 november 2006 heeft overleg plaatsgevonden tussen De Burd organisaties enerzijds en de gemeente, vertegenwoordigd door ambtenaar [A] en wethouder [E], anderzijds. In het verslag van dit overleg staat onder meer vermeld:
(...)
7. Toekomstige ontwikkelingen
[F] stelt de aanvulling van het convenant aan de orde. In het convenant staat een opzegtermijn van één jaar. Bij de besprekingen vorig jaar ging men uit van de duurzaamheid, wat in de optiek van de Burdorganisaties een periode van zo'n 10 jaar behelst. Het huidige convenant moet dan ook in die zin aangepast worden. [A] geeft aan dat hij een afspraak had met [D] en [F] dat zij met een concept zouden komen. Dat is evenwel nog niet gerealiseerd. [F] zou het punt graag staande de vergadering willen behandelen. [E] wil de zaak echter eerst intern bespreken. De Burdorganisaties kunnen hiermee akkoord gaan, onder de voorwaarde dat er een aanpassing van het convenant in voornoemde zin komt. (...) Wethouder [E] deelt mee dat de beoogde bezuiniging op de pont van € 80.000,- van de baan is. Hij wil echter eerst het onderzoek afwachten.
8. Conclusies
[E] stelt als belangrijkste conclusie vast dat de gemeente in 2007 zijn afspraken beter zal nakomen.
2.16. De gemeentelijke rekenkamercommissie heeft de gemeente in 2007 geadviseerd om over te gaan tot opzegging van het convenant en tot vaststelling van verordeningen ten behoeve van de veerpont, zodat een en ander uitsluitend (nog) publiekrechtelijk wordt geregeld. Voorts uitte de rekenkamercommissie kritiek op de presentatie van de financiële exploitatie van de veerpont door de gemeente in de begroting.
2.17. Bij brief aan De Burd organisaties van 19 oktober 2007 hebben burgemeester en wethouders het convenant met De Burd organisaties opgezegd tegen 1 januari 2009. In deze brief is onder meer medegedeeld:
"Op grond van het onderzoek van de rekenkamercommissie heeft de raad 19 juni 2007 besloten bij verordening heffing en invordering van veergeld vast te stellen en niet door middel van een nieuw convenant. Eerder had de raad het College opgedragen een tariefsverhoging te bereiken in verband met het negatieve exploitatieresultaat van de veerpont De Burd. Het voorgaande betekent dat ons College het CONVENANT (...) omtrent de bedieningstijden en tarieven van veerpont De Burd opzegt. (...)
2.18. Nadat De Burd organisaties tegen de opzegging van het convenant hadden geprotesteerd, hebben in de loop van 2008 een aantal overleggen tussen De Burd organisaties en de gemeente plaatsgevonden. In het overleg van 27 oktober 2008 kondigde de gemeente aan dat er bezuinigingen dienen te worden doorgevoerd, die zouden moeten worden gerealiseerd door inkrimping van de vaartijden en verhoging van de tarieven.
2.19. In 2007, 2008 en 2009 zijn de tarieven en vaartijden nagenoeg ongewijzigd gebleven. Wel is tussentijds het tarief voor een enkele reis voor fietsers en voetgangers verhoogd van € 1,- naar € 1,50 en is de 50%-korting voor ingeschreven inwoners van De Burd vervallen.
2.20. In 2009 heeft nog een aantal malen overleg plaatsgevonden tussen de gemeente en De Burd organisaties, maar een en ander heeft niet tot afspraken tussen partijen geleid. Uiteindelijk heeft de gemeenteraad op 15 december 2009 besloten om een tweetal verordeningen vast te stellen, de Beheerverordening veerpont en de (nieuwe) Verordening op de heffing en invordering van veergeld 2010. Met ingang van 1 januari 2010 heeft de gemeente dienovereenkomstig de tariefstructuur gewijzigd en het aantal vaaruren van de veerpont verminderd.
2.21. De vaartijden en tarievenstructuur na de raadsbesluiten van 14 maart 2006 en van 15 december 2009 zien er als volgt uit:
Vaartijden
2006
Dag Varen Pauze Varen Pauze Varen
Maandag 06.45- 12.30 13.15- 18.30 19.15-24.00
Dïnsdag 06.45- 12.30 13.15- 18.30_ 19.15-01.00
Woensdag 06.45 - 10.00
Onderhoud 11.15-12.30 13.15 - 18.30 19.15 - 01.00
Donderdag 06.45 - 12.30 13.15 - 18.30 19.15 - 01.00
Vrijdag 06.45- 12.30 13.15-18.30 19.15 - 03.00
Zaterdag 07.00 - 12.00 13.00-15.30 16.00- 03.00
Zondag 07.45 - 12.00 13.00 - 15.30 16.00 - 24.00
Een afname van 10 uur per week per 1 januari 2010:
Dag Varen Pauze Varen Pauze Varen
Maandag 06.45-12.30 13.30 -- 18.30 19,30 - 24.00
Dinsdag 06.45- 12.30 13.30 - 18.30 19.30 - 24.00
Woensdag 06,45- 12.30 13.30 - 18.30 19.30 - 24.00
Donderdag 06.45-- 12.30 13.30 - 18.30 19.30 - 24.00
Vrijdag 06.45--- 122 112.00 13.15 - 18.30 19.30 - 02.00
Zaterdag 06.45 - -12.00 13.15 - 18.30 19.30 - 02.00
Zondag 08.00- 12.00 13.15-15.30 en 16.00-18.30 19.30 24.00
Tarievenstructuur
Conform het raadsbesluit van 14 maart 2006, na indexering.
1. Het recht bedraagt voor één overzetting van een:
a. voetganger, wielrijder of bromfietser € 1,10
2. Het recht bedraagt voor een retouroverzetting van een:
a. bestuurder met inzittenden van een (motor)voertuig met lengte van minder dan 5,5 meter en een totaal gewicht van minder dan 3,5 ton € 5,50
b. bestuurder met inzittenden van een (motor)voertuig met een lengte van meer dan 5,5 meter en een totaal gewicht van meer dan 3.5 ton. doch minder dan 16 ton € 6,50
3. Het recht voor de afgifte van een abonnement voor het overzetten van een persoon eniof (motor)voertuig, geldend voor de periode januari tot en met 31 december van het kalenderjaar, bedraagt:
a. voor de eigenaar van een verblijf met een recreatieve bestemming op het eiland de Burd € 500,00
b. voor de bewoner van de Burd. ingeschreven en wonend in een verblijf bestemd voor permanente bewoning € 250,00
Per 2010:
1.Het recht bedraagt voor één overzetting van een:
voetganger, wielrijder of bromfietser € 1,50
2. Het recht bedraagt voor een retouroverzetting van een:
a. een personenauto of motorfiets, op grond van de wegenverkeerswet zoals vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur en vastgelegd in het voertuigreglement d.d. 16 juni 1994, inclusief de bestuurder € 5,50
b. een (motor)voertuig, niet zijnde een personenauto of motorfiets zoals hiervoor genoemd in lid a., eventueel met aanhanger en een lengte van meer dan 5,5 meter, inclusief de bestuurder € 6,50
3.Het recht voor de afgifte van een abonnement voor het overzetten van een persoon en/of motorvoertuig inclusief bestuurder, geldend vanaf het moment van afgifte tot en met 31 december van het kalenderjaar, bedraagt voor: eigenaren van een onroerende zaak op het eiland "De Burd", met inbegrip van de eerste lijn verwanten (kinderen) en echtgeno(o)te/ geregistreerde partners, hebben recht op gratis overvaart voor zover de eigenaar als abonnementhouder en de eerste lijn verwanten op het woonadres van de eigenaar (op grond van de registers van burger zaken) staan ingeschreven.
€ 500,00
3. Het standpunt van De Burd organisaties
3.1. De Burd organisaties leggen aan hun vorderingen ten grondslag dat met de afspraken die eind 2005/begin 2006 tussen hen en de gemeente zijn gemaakt - en die zijn bevestigd in het raadsbesluit van 14 maart 2006 - een nadere overeenkomst tot stand is gekomen, waarbij partijen uitdrukkelijk hun onderlinge relatie voor langere tijd hebben vastgelegd. Deze nadere overeenkomst is volgens De Burd organisaties níet door de gemeente opgezegd, maar slechts het convenant van 21 maart 1998. De gemeente is dan ook onverkort gehouden om de nadere overeenkomst na te komen, aldus De Burd organisaties.
3.2. Indien de opzegging zijdens de gemeente ook de nadere overeenkomst treft, dan heeft te gelden dat opzegging van een duurovereenkomst slechts mogelijk bij aanwezigheid van een voldoende zwaarwegende grond. De slechte financiële positie van de gemeente kan volgens De Burd organisaties echter niet als een zodanige grond worden aangemerkt, te meer nu juist de slechte financiële positie van de gemeente aanleiding vormde voor aanpassing van het convenant in 2006. De gemeente kan niet failliet gaan en zal te allen tijde financieel overeind worden gehouden door hogere overheden. Bovendien leidt de opzegging van de overeenkomst en de wijziging in de tarievenstructuur niet tot een gunstiger financieel resultaat voor de gemeente. Daar komt bij dat de schade die wordt berokkend aan De Burd organisaties en haar leden zwaarder weegt dan het belang van de gemeente bij de opzegging van de nadere overeenkomst, te meer ook nu de gemeente bij De Burd organisaties het vertrouwen heeft gewerkt dat er een nadere overeenkomst voor lange duur was afgesloten. De leden van De Burd organisaties worden ernstig getroffen door de wijziging van de tarieven en de vaartijden. Met het overeengekomen duurzame contract is niet in overeenstemming dat dit al na 1,5 jaar wordt opgezegd, aldus De Burd organisaties. De inachtgenomen opzegtermijn van (slechts) een jaar is volgens De Burd organisaties ook niet redelijk.
3.3. Ten slotte stellen De Burd organisaties dat de overeenkomst niet rechtsgeldig is opgezegd, nu er geen sprake is van opzegging per aangetekende brief én het convenant niet is opgezegd door de burgemeester namens de gemeente, maar door burgemeester en wethouders, een orgaan dat niet bevoegd is om de gemeente inzake civielrechtelijke overeenkomsten te vertegenwoordigen.
4. Het standpunt van de gemeente
4.1. De gemeente voert aan dat de vaartijden en de tarieven terzake de veerpont thans (exclusief) publiekrechtelijk zijn geregeld in de door de gemeenteraad vastgestelde verordeningen. De door De Burd organisaties ingestelde vorderingen strekken er in feite toe dat de gemeente(raad) wordt bevolen om de aldus vastgestelde verordeningen in te trekken, althans te wijzigen. Op grond van vaste jurisprudentie van de Hoge Raad kan een zodanige vordering echter niet worden toegewezen, aldus de gemeente.
4.2. De gemeente stelt voorts dat De Burd organisaties de door hen en de gemeente opgestelde startnotitie hebben voorgelegd aan hun leden, waaruit bleek dat er draagvlak bestond voor de voorgestelde wijzigingen, maar dat er van algehele overeenstemming géén sprake was. Het resultaat van het overleg met De Burd organisaties kan dan ook niet worden gekwalificeerd als een partijen bindende overeenkomst, laat staan als een zelfstandige, naast het convenant geldende, duurovereenkomst. Het doel van het Burdoverleg eind 2005 was ook niet om een overeenkomst te sluiten, maar om draagvlak te scheppen voor de wijze waarop de exploitatiekosten voor de veerpont moesten worden teruggedrongen. Er is sprake van beleidsafspraken met De Burd organisaties, aldus de gemeente. Met de bewoordingen "duurzame regeling" is volgens de gemeente niet bedoeld om een civielrechtelijke duurovereenkomst te sluiten. De gemeente heeft ook nimmer beoogd om zich voor een lange termijn (van, zoals De Burd organisaties stellen, 10 jaar) te committeren.
4.3. Indien De Burd organisaties het destijds niet eens waren met de uitwerking van het overleg in de toenmalige verordening, had het voor de hand gelegen om toen te protesteren, hetgeen niet is geschied. Pas nu, anderhalf jaar na afloop van het convenant, beroepen De Burd organisaties zich op de vermeende nadere overeenkomst. Bovendien hebben De Burd organisaties noch individuele gebruikers in de periode 2007-2009 geprotesteerd tegen door de gemeente doorgevoerde wijzigingen die niet in lijn zijn met de vermeende nadere overeenkomst. Indien er een nadere overeenkomst zou zijn gesloten, dan zou deze in het convenant zijn verwerkt, aldus de gemeente. De vermeende nadere overeenkomst betreft immers materie die in het convenant thuishoort. Indien er beoogd zou zijn een nieuwe overeenkomst te sluiten, dan was het convenant opgezegd of ontbonden.
4.4. De in het convenant opgenomen opzegtermijn van één jaar geldt voor het gehele convenant, dus inclusief latere wijzigingen en nadere afspraken. De gemeente heeft deze termijn - die redelijk is - ruimschoots inachtgenomen. In 2004 was er bij de gemeente al sprake van een nijpende financiële situatie. De Burd organisaties mochten er in dat licht bezien niet op vertrouwen dat de vaartijden en -tarieven met ingang van 2006 gedurende ca. 10 jaar niet zouden worden gewijzigd. Voor opzegging van het convenant behoefde, anders dan De Burd organisaties menen, geen sprake te zijn van zwaarwegende redenen.
4.5. De gewijzigde vaartijden en tarieven gelden reeds met ingang van 1 januari 2010. Uit het feit dat De Burd organisaties pas maanden nadien een kort geding daartegen hebben geëntameerd, kan worden afgeleid dat er geen sprake is van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorzieningen, aldus de gemeente. Van een verminderde veiligheid is bovendien niet gebleken. Voor wat betreft de tarieven geldt dat de aan individuele gebruikers opgelegde gemeentelijke aanslagen over 2010 nagenoeg allemaal onherroepelijk zijn. De individuele gebruikers hebben derhalve geen spoedeisend belang bij het terugdraaien van de tariefstructuur. Ook hebben De Burd organisaties niet aangetoond dat zij schade lijden als gevolg van de wijziging van de vaartijden en de tarieven. De Burd organisaties kunnen zich niet zomaar de belangen van de individuele leden eigen maken. Zij hebben ook niet aangetoond aan hoeveel en welke specifieke leden een beroep toekomt op gemaakte afspraken. Bovendien zou bij toewijzing van de vorderingen van De Burd organisaties de oude regeling ook voor anderen dan de leden van deze organisaties gaan gelden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1. De voorzieningenrechter stelt voorop dat voor zover het standpunt van de gemeente aldus moet worden begrepen dat zij meent dat De Burd organisaties niet in hun vorderingen kunnen worden ontvangen vanwege het feit dat zij "zich te gemakkelijk te belangen van de leden eigen maken" en dat daarom slechts de individuele leden de gemeente kunnen aanspreken in verband met de gewijzigde vaartijden- en tariefstructuur, dat verweer faalt. De gemeente heeft vanaf het moment dat zij de vaartijden en tarieven van de veerpont aan zich heeft getrokken door deze vast te leggen in gemeentelijke verordeningen - derhalve reeds vanaf 1998 - De Burd organisaties geaccepteerd als gesprekspartners namens de individuele leden van de betreffende organisaties, heeft met deze organisaties een convenant gesloten en heeft nadien vele malen overleg gehad en afspraken gemaakt met deze organisaties omtrent aan de veerpont gerelateerde kwesties. In dat licht bezien gaat het niet aan dat de gemeente ter gelegenheid van dit kort geding genoemde organisaties na twaalf jaar opeens niet meer als haar gespreks- c.q. contractspartner ziet en zich op het standpunt stelt dat zij slechts met de individuele gebruikers van de veerpont te maken heeft. De Burd organisaties kunnen derhalve in hun vorderingen worden ontvangen.
5.2. Het spoedeisend belang bij de gevorderde voorzieningen is naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende aanwezig. Weliswaar geldt de nieuwe vaartijden- en tariefsstructuur reeds vanaf 1 januari jl., maar voldoende aannemelijk geworden is dat De Burd organisaties nadien eerst getracht hebben - onder meer via hun advocaat - om buiten rechte tot een oplossing voor het geschil met de gemeente te komen. Niet kan worden geoordeeld dat De Burd organisaties na 1 januari jl. op zodanige wijze hebben getalmd, dat zij thans geen spoedeisend belang bij een voorziening in kort geding zouden hebben. Daar komt nog bij dat aangenomen mag worden dat de leden van De Burd organisaties met name in de huidige zomerperiode het door hen gestelde nadeel van de (eenzijdige) wijziging van de vaartijden- en tariefsstructuur ondervinden.
5.3. Hiervoor is reeds vastgesteld dat de gemeente in 1998 de vaartijden en tarieven van de veerpont aan zich heeft getrokken door deze vast te leggen in gemeentelijke verordeningen. Vanaf het eerste moment heeft de gemeente De Burd organisaties daarbij betrokken, hetgeen zijn uitwerking heeft gevonden in het tussen genoemde organisaties en de gemeente op 21 maart 1998 gesloten convenant terzake de vaartijden en tarieven, waarop de betreffende gemeentelijke verordening is gebaseerd. Ook nadien heeft de gemeente De Burd telkens organisaties betrokken bij voorgenomen wijzigingen van de vaartijden en tarieven. Zo is in 2003, na overleg tussen de gemeente en De Burd organisaties, een bijlage bij het convenant opgesteld, waarbij de vaartijden zijn gewijzigd. Voorts heeft de gemeente De Burd organisaties vanaf het begin (2005) betrokken bij de uitwerking van de voorgenomen bezuinigingen op de veerpont. De in dat verband gemaakte afspraken zijn uiteindelijk vastgelegd in een door gemeente en de Burd organisaties opgestelde startnotitie, die is uitgewerkt in een raadsvoorstel, waarna de gemeenteraad conform dit raadsvoorstel heeft besloten en gemeentelijke verordeningen terzake heeft vastgesteld. Waar de gemeente aanvankelijk een convenant heeft gesloten met De Burd organisaties en de resultaten van het overleg met De Burd organisaties telkens (vrijwel geheel) zijn doorvertaald in gemeentelijke verordeningen, kan niet geoordeeld worden dat er slechts sprake is van beleidsafspraken tussen de gemeente en De Burd organisaties. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moeten het convenant en de nadien gemaakte afspraken als een (en dezelfde) overeenkomst in civielrechtelijke zin worden beschouwd, waaruit voor beide partijen rechten en verplichtingen voortvloeien.
5.4. Anders dan De Burd organisaties, is de voorzieningenrechter van oordeel dat er eind 2005/begin 2006 geen nadere overeenkomst tussen de gemeente en De Burd organisaties is totstandgekomen, maar dat de toen gemaakte afspraken als een wijziging/aanpassing van het in 1998 gesloten convenant moeten worden beschouwd, waarbij nieuwe vaartijden en tarieven zijn overeengekomen. In dat licht bezien behoefde de gemeente dus niet, zoals De Burd organisaties hebben aangevoerd, tot opzegging van de vermeende nadere overeenkomst over te gaan.
5.5. In het in 2005 gevoerde overleg van De Burd organisaties met de gemeente is uitdrukkelijk aan de orde geweest dat De Burd organisaties een duurzame overeenkomst zonder opzegtermijn wilden sluiten. Van gemeentewege is hierop instemmend gereageerd, de toenmalige wethouder heeft verklaard dat "de gemeente er ook voor een langere tijd vanaf wil zijn" en uiteindelijk is ook in het door de gemeenteraad overgenomen raadsvoorstel het duurzame contract zonder opzegtermijn terug te vinden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is daarmee de opzegtermijn van één jaar uit het convenant komen te vervallen en geldt sindsdien een duurzaam contract (lees: convenant) zonder opzegtermijn tussen partijen. Hieraan doet niet af dat de in dat verband nog op te stellen appendix op het convenant, waarin de bedoelingen van partijen met de gewijzigde afspraken zouden worden vastgelegd, niet tot stand is gekomen. Voldoende aannemelijk is geworden dat de totstandkoming van deze appendix is doorkruist door het onderzoek van de Rekenkamercommissie, dat er uiteindelijk toe heeft geleid dat de gemeente heeft besloten om de vaartijden en tarieven uitsluitend nog publiekrechtelijk te regelen. Een en ander laat echter onverlet de bedoeling van beide partijen om een duurzaam contract zonder opzegtermijn te sluiten, hetgeen tot stand was gekomen ook zonder de (verdere) schriftelijke vastlegging daarvan.
5.6. Volgens vaste jurisprudentie zal, bij gebreke van een wettelijke of contractuele regeling daaromtrent, de vraag of de opzegging in een concreet geval het beoogde resultaat heeft gehad, beantwoord moeten worden aan de hand van de redelijkheid en billijkheid in verband met de omstandigheden van dat geval. Ook indien uit de aard van een specifieke overeenkomst zou volgen dat zij in beginsel zonder meer opzegbaar is, kunnen de eisen van redelijkheid en billijkheid in verband met de concrete omstandigheden van het geval meebrengen dat opzegging slechts tot beëindiging van de overeenkomst leidt indien een voldoende zwaarwegende grond voor opzegging bestaat (zie HR 3 december 1999, NJ 2000, 120).
5.7. Het duurzame karakter van het convenant brengt naar het oordeel van de voorzieningenrechter met zich dat partijen hebben bedoeld om de vaartijden en tarieven voor langere tijd vast te leggen. Hierbij kan worden gedacht aan de genoemde periode van tien jaar. Ook een dergelijke overeenkomst is naar het oordeel van de voorzieningenrechter tussentijds opzegbaar, waartoe de gemeente wél een zwaarwegende reden dient te hebben. Zodanige zwaarwegende redenen zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter hier niet aanwezig. Het feit dat de Rekenkamercommissie de gemeente heeft aanbevolen om de vaartijden en tarieven voortaan publiekrechtelijk te regelen, is daartoe onvoldoende. Daarnaast vormt ook de slechte financiële positie van de gemeente geen toereikende grond voor opzegging van het convenant, nu daarvan ook al sprake was bij het maken van de afspraken tussen de gemeente en De Burd organisaties eind 2005/begin 2006. De toen overeengekomen wijzigingen van het convenant waren juist ingegeven door de slechte financiële positie van de gemeente. Gesteld noch gebleken is dat de financiële positie van de gemeente tussentijds zodanig is verslechterd, dat zij in redelijkheid niet meer tot nakoming van het gewijzigde convenant kan worden gehouden. Zo is bijvoorbeeld niet gebleken dat de provinciale bijdrage voor de veerpont in de tussentijd is gewijzigd. Integendeel, deze wordt ook thans onverkort gecontinueerd.
5.8. Tegen deze achtergrond heeft de gemeente naar het oordeel van de voorzieningenrechter jegens De Burd organisaties gehandeld in strijd met de door haar in acht te nemen beginselen van zorgvuldigheid, vertrouwen en fair play door het convenant reeds anderhalf jaar na de totstandkoming daarvan op te zeggen. De opzegging van het convenant moet dan ook als onrechtmatig worden gekwalificeerd. Overigens is terecht aangevoerd dat niet het juiste orgaan van de gemeente (namelijk: de burgemeester) de opzegging heeft gedaan, zodat die ook geen rechtsgevolg zou hebben.
5.9. De niet op de juiste wijze gedane opzegging, dan wel de onrechtmatigheid van de opzegging zou tot toewijzing van de vordering tot nakoming van het convenant kunnen leiden, ware het niet dat er thans sprake is van gemeentelijke verordeningen, die afwijken van het convenant. De gemeente kan niet worden veroordeeld om te handelen in strijd met de door haar vastgelegde publiekrechtelijke regelgeving.
5.10. Anders dan de gemeente, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de vorderingen van De Burd organisaties er níet toe strekken dat de betreffende verordeningen door de gemeente(raad) dienen te worden ingetrokken of gewijzigd. In dat geval zou overigens sprake zijn van een ongeoorloofd ingrijpen door de rechter in de procedure van politieke besluitvorming en belangenafweging die is voorbehouden aan de gekozen vertegenwoordigers in de gemeenteraad (HR 1 oktober 2004, NJ 2004, 679).
De vorderingen van De Burd organisaties hebben in wezen de strekking dat de gemeente, onder nakoming van het convenant, de door de gemeenteraad vastgestelde Veergeldverordening en Beheerverordening buiten toepassing moet laten. Een dergelijke civielrechtelijke actie is krachtens vaste jurisprudentie wél mogelijk (zie HR 17 september 1999, AB 1999, 480 en HR 12 mei 2000, NJ 2000, 714). In het Landbouwvliegersarrest (HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251) heeft de Hoge Raad aanvaard dat een door een bestuursorgaan vastgesteld en uitgevaardigd algemeen voorschrift vatbaar is voor rechterlijke toetsing aan ongeschreven bestuursrecht. In dit arrest overwoog de Hoge Raad onder meer:
"dat geen rechtsregel eraan in de weg staat dat de rechter een zodanig, niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig kan oordelen op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het betreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het betreffende voorschrift is kunnen komen."
De Burd organisaties hebben evenwel niet gesteld dat de door de gemeenteraad vastgestelde verordeningen in strijd zijn met het hiervoor genoemde evenredigheidsbeginsel, zodat daarin geen grond kan worden gevonden voor het buiten toepassing laten van deze verordeningen.
5.11. Uit het vorenstaande volgt dat de vorderingen van De Burd organisaties dienen te worden afgewezen.
5.12. Gelet op het vorenoverwogene en de uitkomst van dit geding bestaat er naar het oordeel van de voorzieningenrechter aanleiding om de proceskosten op na te melden wijze te compenseren.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst af het gevorderde;
compenseert de proceskosten aldus, dat iedere partij de eigen kosten draagt.
Dit vonnis is gewezen door mr. G. Tangenberg en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier mr. M. Postma op 14 juli 2010.
fn 343