Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummers: AWB 10/855, 10/856, 10/857 en 10/858
tussenuitspraak van de voorzieningenrechter van 21 juni 2010 op grond van de artikelen 8:51a, 8:80a, 8:84 en 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
Stichting Timpaan Welzijn, gevestigd te Gorredijk,
verzoekster (hierna: Timpaan),
gemachtigde: mr. C.F.M. Jungerman, werkzaam bij Yspeert vwl advocaten te Drachten,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sneek,
verweerder (hierna: het college),
gemachtigden: L. Zwager, werkzaam bij de gemeente Sneek, en mr. D. Rietberg, advocaat te Groningen.
Procesverloop
Bij brief van 21 april 2010 heeft het college Timpaan mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de aankondiging van een structurele verlaging van de subsidie (hierna: besluit A). Timpaan heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank (procedurenummer 10/856). Tevens heeft Timpaan zich bij brief van 17 mei 2010 tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen (procedurenummer 10/855).
Bij brief van 21 april 2010 heeft het college Timpaan mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de gedeeltelijke weigering van de voor het jaar 2010 aangevraagde subsidie (hierna: besluit B). Timpaan heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank (procedurenummer 10/858). Tevens heeft Timpaan zich bij brief van 17 mei 2010 tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen (procedurenummer 10/857).
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken gevoegd. De gevoegde verzoeken zijn ter zitting behandeld op 9 juni 2010. Namens Timpaan en het college zijn hun voornoemde gemachtigden verschenen.
Motivering
Inleidende overwegingen
1.1 Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
1.2 Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de verzoeken overweegt de voorzieningenrechter dat niet is gebleken van beletselen om Timpaan te kunnen ontvangen. Gelet op het hoge bedrag aan subsidie dat is geweigerd en het relatief grote aandeel van dit bedrag in de totaal verleende subsidie, is de voorzieningenrechter voorts van oordeel dat genoegzaam is aangetoond dat Timpaan een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening.
1.3 Indien, zoals in het onderhavige geval, een verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan terwijl beroep bij de rechtbank is ingesteld, kan de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak, indien hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dit het geval. De voorzieningenrechter zal daarom onmiddellijk uitspraak doen in de beide hoofdzaken.
Feiten
2.1 Timpaan is een organisatie die zich onder meer bezig houdt met jongerenwerk in de gemeente Sneek. Tot 1 januari 2009 exploiteerde Timpaan in Sneek poppodium het Bolwerk (hierna: het Bolwerk). Met ingang van 1 januari 2009 is het Bolwerk fysiek en organisatorisch ondergebracht bij het Centrum voor de Kunsten Sneek-Wymbritseradeel (hierna: het CvK).
2.2 Sinds vele jaren ontvangt Timpaan subsidie van het college, onder meer voor de exploitatie van het Bolwerk. Voor het jaar 2008 heeft het college Timpaan een budgetsubsidie verleend van € 1.661.191,00. Van deze subsidie is een bedrag van € 137.697,00 bestemd voor het Bolwerk.
2.3 Op verzoek van het college heeft DSP-groep bv (hierna: DSP) onderzoek gedaan naar (de financiële consequenties van) de overgang het Bolwerk van Timpaan naar het CvK. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 15 december 2008. DSP heeft vastgesteld dat de kosten voor het Bolwerk in 2008 ten minste € 404.130,00 bedroegen en dat dit bedrag mogelijk nog moet worden verhoogd met een bijdrage aan de dekking van de overheadkosten van Timpaan. Voorts heeft DSP vastgesteld dat de inkomsten van het Bolwerk (inclusief de gemeentelijke subsidie van € 137.697,00) € 287.514,00 bedroegen. Op grond van deze gegevens heeft DSP geconcludeerd dat het tekort van het Bolwerk voor het jaar 2008 € 116.616,00 bedroeg.
2.4 Per brief van 24 november 2008 heeft het college Timpaan meegedeeld dat uit het onderzoek van DSP is gebleken dat de subsidie die in voorgaande jaren werd verleend voor activiteiten door het Bolwerk niet toereikend was, dat het tekort jaarlijks € 140.000,00 bedroeg en dat Timpaan heeft aangegeven dit tekort te hebben aangevuld uit andere middelen. Voorts heeft het college Timpaan verzocht daarover opheldering te verschaffen en Timpaan meegedeeld voornemens te zijn het tekort in mindering te brengen op de aangevraagde subsidie.
2.5 Per brief van 1 juli 2009 heeft het college aangekondigd voornemens te zijn de subsidie van Timpaan met ingang van het jaar 2010 structureel te verlagen met € 141.000,00.
2.6 In een gesprek van 8 oktober 2009 heeft het college met Timpaan afgesproken dat zij de gelegenheid krijgt om, buiten de formele procedure om, binnen twee weken door middel van gegevens en feiten uit de financiële administratie aan te tonen dat de voorgenomen verlaging onterecht is. Deze afspraak is schriftelijk bevestigd per brief van 14 oktober 2009.
2.7 Bij besluit van 14 oktober 2009 heeft het college Timpaan meegedeeld dat in de brief van 1 juli 2009 ten onrechte is uitgegaan van een bedrag van € 141.000,00 en dat hij heeft besloten uit te gaan van de door DSP ten aanzien van het jaar 2008 vastgestelde situatie. Op grond daarvan heeft het college aangekondigd dat de subsidie aan Timpaan met ingang van het jaar 2010 structureel zal worden verlaagd met € 116.616,00.
2.8 Per brief van 8 november 2009 heeft het college vastgesteld dat Timpaan haar stelling dat de voorgenomen verlaging van de subsidie onterecht is (nog) niet met gegevens en feiten heeft onderbouwd en haar in de gelegenheid gesteld deze onderbouwing alsnog uiterlijk 11 november 2009 te overleggen.
2.9 Bij besluit van 30 december 2009 heeft het college Timpaan voor het jaar 2010 een budgetsubsidie verleend van € 1.641,267,00. Het college heeft een deel van de voor het jaar 2010 aangevraagde subsidie ten bedrage van € 116.616,00 geweigerd overeenkomstig de aankondiging van 14 oktober 2009. Deze gedeeltelijke weigering is verwerkt in de per gesubsidieerde activiteit vastgestelde subsidieplafonds.
2.10 Bij besluit A heeft het college het bezwaar van Timpaan tegen het besluit van 14 oktober 2009 ongegrond verklaard.
2.11 Bij besluit B heeft het college het bezwaar van Timpaan tegen het besluit van 30 december 2009 ongegrond verklaard.
Geschil
3.1 Timpaan stelt zich op het standpunt dat het college aan het rapport van DSP ten onrechte de conclusie heeft verbonden dat zij heeft geschoven met subsidies en met minder subsidie toe kan. Daartoe heeft zij aangevoerd dat het onderzoek van DSP slechts betrekking had op de overgang van het Bolwerk van Timpaan naar het CvK en niet op de vraag of de aan Timpaan verleende budgetsubsidie op juiste wijze is besteed. Voorts voert Timpaan aan dat zij geen invloed heeft gehad op het onderzoek of de resultaten daarvan en dat geen sprake is van gezamenlijk geformuleerde conclusies. Timpaan betwist de juistheid van de conclusies en stelt zich op het standpunt dat, als er al een tekort bestond bij de exploitatie van het Bolwerk, dit tekort maximaal € 30.000,00 bedroeg. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst zij naar een door haar in beroep in het geding gebrachte staat van baten en lasten van het Bolwerk over het jaar 2007 (hierna: de staat van baten en lasten). Volgens Timpaan heeft het college ten onrechte het jaar 2008 als peiljaar gekozen, aangezien het Bolwerk medio 2008 is overgegaan naar het CvK, en dient het jaar 2007 als peiljaar te worden gekozen. Voorts heeft Timpaan aangevoerd dat zij aan het college jaarlijks een accountantsverklaring heeft overlegd met betrekking tot de door haar op basis van de subsidie verrichte activiteiten en dat geen van deze accountantsverklaringen tot vragen van het college heeft geleid. Timpaan stelt zich op het standpunt dat het haar vrijstond andere inkomsten te verwerven en deze te gebruiken voor de exploitatie van het Bolwerk. Volgens Timpaan is de structurele verlaging van de subsidie met € 116.616,00 onjuist, omdat zij voor minder dan de aangevraagde subsidie wel alle in de aanvraag weergegeven werkzaamheden dient te verrichten, waardoor zij wordt gedwongen te schuiven met subsidiegelden. Timpaan heeft de voorzieningenrechter verzocht onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaken, de bestreden besluiten te vernietigen en het college op te dragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen, waarbij de structurele verlaging van de subsidie met € 116.616,00 komt te vervallen.
3.2 Het college handhaaft de bestreden besluiten. Het college is van mening dat het rapport van DSP voldoende grond biedt voor het standpunt dat er in 2008 bij het Bolwerk een tekort bestond van € 116.616,00 en dat Timpaan dit tekort uit andere middelen heeft gefinancierd. Het rapport is in samenwerking met Timpaan opgesteld en zij heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid daarover opmerkingen te maken. Ook heeft Timpaan het rapport niet gemotiveerd en cijfermatig betwist. De in beroep overgelegde staat van baten en lasten acht het college daartoe onvoldoende. Nu Timpaan, ondanks het feit dat zij daartoe uitgebreid de gelegenheid heeft gekregen, niet heeft kunnen of willen aantonen waar deze andere middelen vandaan kwamen, stelt het college zich op het standpunt dat het tekort is gefinancierd met subsidiegeld dat door het college aan Timpaan is verleend voor andere activiteiten. Gelet op het feit dat Timpaan dit subsidiegeld kennelijk niet nodig had voor deze andere activiteiten en de omstandigheid dat het Bolwerk met ingang van 2009 is overgegaan naar het CvK, heeft het college geconcludeerd dat Timpaan dit subsidiegeld vanaf dat moment niet langer nodig had. Daarom is terecht besloten € 116.616,00 minder subsidie te verlenen dan is aangevraagd. Volgens het college is Timpaan een redelijke termijn geboden om zich financieel voor te bereiden op de verlaging van de subsidie. Ter onderbouwing van het genoemde bedrag verwijst het college onder meer naar een door hem in het geding gebracht verklaring van 7 juni 2010 van [X], werkzaam bij DSP. Het college heeft de voorzieningenrechter primair verzocht de verzoeken om een voorlopige voorziening af te wijzen. Subsidiair heeft het college de voorzieningenrechter verzocht om, indien hij besluit uitspraak te doen in de hoofdzaken en hij voornemens is de beroepen gegrond te verklaren, toepassing te geven aan de zogenaamde bestuurlijke lus.
Beoordeling van het geschil
4.1 Met partijen is de voorzieningenrechter van oordeel dat de brief van 14 oktober 2009 een besluit is in de zin van de Awb. Het college heeft Timpaan voor meer dan drie achtereenvolgende jaren subsidie verstrekt voor (in hoofdzaak) dezelfde voortdurende activiteiten. Daarom kon de (gedeeltelijke) weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak wegens veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten, ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, slechts geschieden met inachtneming van een redelijke termijn. De omstandigheid dat het Bolwerk en de daarvoor benodigde financiering met ingang van 2009 zijn overgegaan van Timpaan naar het CvK is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een veranderde omstandigheid in vorenbedoelde zin. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat in dat kader een aankondiging dat een subsidie in de toekomst (gedeeltelijk) zal worden geweigerd (zoals de brief van 14 oktober 2009), een besluit in de zin van de Awb is. Daarom heeft het college het bezwaar van Timpaan tegen de brief van 14 oktober 2009 terecht ontvankelijk geacht. De rechtbank verwijst in dit kader bijvoorbeeld naar een uitspraak van de ABRvS van 24 april 2002 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN AE1842).
4.2 De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in dit geval een redelijke termijn in acht heeft genomen. Het college heeft reeds per brief van 24 november 2008 aangekondigd voornemens te zijn de subsidie in de toekomst gedeeltelijk te weigeren (zie overweging 2.4). Dit voornemen heeft hij per brief van 1 juli 2009 nogmaals bevestigd. Daarom kan de termijn van ongeveer twee en een halve maand die uiteindelijk is gesteld in het besluit van 14 oktober 2009 niet onredelijk worden geacht.
4.3 Ten aanzien van de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het gedeeltelijk weigeren van de voor het jaar 2010 aangevraagde subsidie overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
4.4 Het college heeft de gedeeltelijke weigering gebaseerd op het rapport van DSP en het feit dat Timpaan geen gegevens heeft aangedragen waaruit blijkt dat dit rapport onjuist is of waaruit blijkt dat de middelen, waarmee het tekort van het Bolwerk over het jaar 2008 is aangevuld, niet bestaan uit door het college voor andere activiteiten verleende subsidie. De voorzieningenrechter stelt vast dat het onderzoek van DSP was gericht op de financiële consequenties van de overgang van het Bolwerk van Timpaan naar het CvK en derhalve niet op het beantwoorden van de vraag of Timpaan de door het college verleende budgetsubsidie op juiste wijze heeft besteed. Hoewel Timpaan heeft meegewerkt aan het onderzoek en een deel van de in het rapport verwerkte gegevens van haar afkomstig zijn, kan niet worden geoordeeld dat - zoals het college stelt - het rapport een door Timpaan onderschreven, gezamenlijke conclusie bevat. Voorts bevat het rapport slechts zeer beperkte gegevens betreffende de exploitatie van het Bolwerk in het jaar 2008. In de brief van [X] van 7 juni 2010 wordt nader uiteengezet waarop deze gegevens zijn gebaseerd. Daaruit blijkt onder meer dat de gegevens voor het jaar 2008 zijn gebaseerd op de reconstructie die DSP heeft gemaakt van de begroting van het Bolwerk voor het jaar 2007. In het kader van deze reconstructie zijn de geraamde kosten uitgesplitst in personeelskosten, energielasten, overige huisvestingslasten, activiteitenkosten en organisatiekosten. Deze kosten zijn niet nader gespecificeerd. Ook blijkt niet dat deze kosten zijn geverifieerd aan de hand van financiële stukken. Hetzelfde geldt voor inkomsten. Ten aanzien van de besteding van de aan Timpaan verleende subsidie voor andere activiteiten dan de exploitatie van het Bolwerk bevatten het rapport en de genoemde brief in het geheel geen gegevens. Gelet op de voorgaande vaststellingen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het rapport van DSP onvoldoende grond oplevert om de voor het jaar 2010 aangevraagde subsidie gedeeltelijk te weigeren. De hoogte van de aangevraagde subsidie is gekoppeld aan de activiteiten die Timpaan voor die subsidie dient te verrichten. Gelet op het feit dat DSP geen onderzoek heeft gedaan naar de manier waarop Timpaan de aan haar verleende subsidie voor andere activiteiten dan de exploitatie van het Bolwerk heeft besteed, kan uit het rapport van DSP niet worden afgeleid dat Timpaan deze andere activiteiten in 2007 en 2008 voor minder subsidie kon verrichten dan in die jaren is verleend en in het jaar 2010 (en de daarna volgende jaren) voor minder subsidie zal kunnen verrichten dan is aangevraagd. Timpaan heeft, ondanks de daartoe geboden gelegenheid, weliswaar nauwelijks gegevens aangeleverd, maar dit is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende grond om te oordelen dat het tekort van het Bolwerk in het jaar 2008 en de jaren daarvoor is aangevuld met subsidie die is verleend voor andere activiteiten. In dit kader acht de voorzieningenrechter mede van belang dat Timpaan jaarlijks een accountantsverklaring heeft overgelegd en dat deze verklaringen nooit aanleiding hebben gegeven voor het doen van nader onderzoek.
4.5 Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college zich niet zonder nader onderzoek op het standpunt heeft kunnen stellen dat Timpaan door de overgang van het Bolwerk naar het CvK in het jaar 2010 en de daarop volgende jaren € 116.616,00 minder subsidie nodig heeft. Hieruit volgt dat het college de bestreden besluiten naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en dat deze besluiten in strijd zijn met artikel 3:2 van Pro de Awb.
4.6 Overeenkomstig de op 1 januari 2010 in werking getreden Wet bestuurlijke lus Awb ziet de voorzieningenrechter in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen het voormelde gebrek in de bestreden besluiten te herstellen. Het college dient daartoe binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak nader onderzoek te doen uitvoeren door een accountant. Het onderzoek moet er in de eerste plaats op gericht zijn vast te stellen of in de jaren 2007 en 2008 sprake was van een financieel tekort bij de exploitatie van het Bolwerk en, zo ja, of dit een structureel tekort betrof en hoe hoog dit tekort jaarlijks was. In de tweede plaats dient het onderzoek erop gericht te zijn vast te stellen of Timpaan in de jaren 2007 en 2008 een eventueel tekort bij de exploitatie van het Bolwerk heeft aangevuld met gelden die afkomstig waren van subsidie die door het college aan Timpaan is verleend voor andere activiteiten en, zo ja, tot welk bedrag. Het college dient de voorzieningenrechter ingevolge artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb zo spoedig mogelijk mede te delen of het gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. Indien het college daarvan geen gebruik maakt, zal de voorzieningenrechter het onderzoek sluiten en einduitspraak doen.
4.7 De voorzieningenrechter ziet geen belemmering voor de toepassing van de bevoegdheid tot het initiëren van een bestuurlijke lus (artikel 8:51a van de Awb) in combinatie met de bevoegdheid tot het onmiddellijk doen van uitspraak in de hoofdzaak in het kader van een voorlopigevoorzieningsprocedure (artikel 8:86, eerste lid, van de Awb). De combinatie van deze bevoegdheden is in de Awb niet uitgesloten en stuit naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook overigens niet op bezwaren. Bovendien past de combinatie van deze bevoegdheden in de doelstelling van de Wet bestuurlijke lus Awb om nodeloze vertraging in de procedure tegen te gaan.
4.8 De voorzieningenrechter ziet, gelet op de betrokken belangen, geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Hoewel de bestreden besluiten naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende zorgvuldig zijn voorbereid, acht de voorzieningenrechter het niet uitgesloten dat de rechtsgevolgen van deze besluiten uiteindelijk in stand kunnen blijven. Dit is afhankelijk van de uitkomst van het alsnog door een accountant te verrichten onderzoek. De noodzaak van dit nadere onderzoek vloeit onder meer voort uit het feit dat Timpaan, ondanks het feit dat het college daar voldoende gelegenheid voor heeft geboden, geen gegevens heeft verstrekt op basis waarvan de hiervoor onder 4.6 geformuleerde vragen al in een eerder stadium konden worden beantwoord. De door Timpaan in beroep overgelegde, summiere staat van baten en lasten acht de voorzieningenrechter daarvoor volstrekt onvoldoende. Door deze handelwijze heeft Timpaan zelf in de hand gewerkt dat thans nader onderzoek nodig is. Bovendien acht de voorzieningenrechter niet aannemelijk dat Timpaan in onoverkomelijke financiële problemen zal raken, indien zij gedurende het nadere onderzoek niet kan beschikken over het geweigerde bedrag van € 116.616,00.
Proceskosten en griffierecht
5. De voorzieningenrechter zal eerst in de einduitspraak een beslissing nemen over een eventuele vergoeding van proceskosten en griffierecht.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- draagt het college op om binnen tien weken na de verzending van deze tussenuitspraak nader onderzoek te doen uitvoeren door een accountant, zoals hiervoor omschreven onder 4.5;
- draagt het college op om binnen tien weken na de verzending van deze tussenuitspraak aan de voorzieningenrechter mee te delen wat de uitkomsten van dit onderzoek zijn en tot welke bevindingen of nader besluit het college naar aanleiding van die uitkomsten is gekomen;
- wijst de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2010.
w.g. C.H. de Groot
w.g. F.F. van Emst
Tegen de tussenuitspraak in de hoofdzaken met de procedurenummers 10/856 en 10/858 kan enkel hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met het hoger beroep tegen de nog te wijzen einduitspraak.
Tegen de uitspraken in de verzoeken om een voorlopige voorziening met de procedurenummers 10/855 en 10/857 kan geen rechtsmiddel worden aangewend.