Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 09/2878
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 januari 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eigen Veerdienst Terschelling B.V., gevestigd te Formerum, gemeente Terschelling (hierna: EVT),
en
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid M.P.S. Stortemelk B.V., gevestigd te Formerum, gemeente Terschelling (hierna: Stortemelk),
tezamen te noemen: eisers,
gemachtigden: mr. H.A.H. Stam, advocaat te Amsterdam, en [medewerker], werkzaam bij EVT,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terschelling,
verweerder (hierna: het college),
gemachtigden: mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en P. de Bos en H.T. Smit, beiden werkzaam bij de gemeente Terschelling.
Procesverloop
Bij brief van 30 september 2009 heeft het college mr. ir. W.S. Geelhoed (hierna: Geelhoed) mededeling gedaan van zijn besluit betreffende het opleggen van een last onder dwangsom aan EVT. Tegen dit besluit hebben EVT en Stortemelk bezwaar gemaakt. Tevens hebben EVT en Stortemelk het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank. Het college heeft met dit verzoek ingestemd en heeft het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank.
De rechtbank heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Terschellinger Stoomboot Maatschappij (hierna: TSM) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Per faxbericht van 3 maart 2010 heeft TSM verklaard van deze gelegenheid gebruik te willen maken. Per faxbericht van 27 mei 2010 heeft TSM verklaard haar deelname aan het geding te willen beëindigen.
De rechtbank heeft deze zaak (met procedurenummer 09/2878) ter behandeling gevoegd met de zaken met de procedurenummers 08/2555, 09/588, 09/1973, 09/1974, 09/2332 en 10/214. De gevoegde zaken zijn behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 7 oktober 2010. Namens EVT en Stortemelk zijn voornoemde gemachtigden verschenen. Namens het college zijn wethouder T.D. de Jong en voornoemde gemachtigden verschenen.
Na de behandeling ter zitting heeft de rechtbank deze zaak afgesplitst van de overige voormelde zaken. In de overige zaken zal afzonderlijk van deze zaak uitspraak worden gedaan.
Motivering
Feiten
1.1 Vanaf 29 juni 1998 beschikten [X] en zijn rechtsopvolger Stortemelk over een vergunning op basis van de APV Terschelling 1994 voor het vervoer van passagiers ten behoeve van het maken van rondvaarten vanuit De Kom van de haven van Terschelling. Met gebruikmaking van die vergunning werden vanaf een steiger in De Kom rondvaarten uitgevoerd. Ook nadat de vergunningplicht voor het maken van rondvaarten en ook de vergunning waren vervallen, zijn deze activiteiten voortgezet. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het passagiersschip de "Stortemelk". Behalve rondvaarten worden met de "Stortemelk" vanaf deze steiger al jarenlang groepen vervoerd naar Harlingen en naar Vlieland en omgekeerd in het kader van schooluitjes, bedrijfsuitjes en dergelijke. Stortemelk is niet in het bezit van een ligplaatsvergunning voor de desbetreffende ligplaats.
1.2 EVT onderhoudt sinds augustus 2008 een veerverbinding tussen Harlingen en Terschelling, waarbij zij (onder meer) gebruik maakt van de "Stortemelk". EVT is niet in het bezit van een ligplaatsvergunning voor de steiger in De Kom.
1.3 Per faxbericht van 17 september 2009 heeft EVT het college meegedeeld dat zij in de maand oktober 2009 met de "Stortemelk" een veerdienst zal onderhouden vanaf de vaste ligplaats van de Stortemelk aan de steiger in de Kom (hierna: de steiger). Per brief van 21 september 2009 heeft het college EVT meegedeeld dit niet te zullen toestaan. Per faxbericht van 29 september 2009 heeft EVT het college meegedeeld dat zij van mening is dat voor het gebruik van de steiger voor het laten in- en uitstappen van passagiers geen toestemming is vereist en dat het college het gebruik van de steiger voor dit doel dus ook niet kan verbieden.
1.4 Bij het bestreden besluit heeft het college EVT onder oplegging van een dwangsom gelast vanaf 1 oktober 2009 geen passagiers te laten in- en uistappen op de steiger ten behoeve van het onderhouden van een veerdienst. De dwangsom is vastgesteld op € 3.000,00 per keer dat EVT vanaf 1 oktober 2009 de last overtreedt, met een maximum van € 100.000,00.
Geschil
2.1 Eisers stellen zich primair op het standpunt dat het college het bestreden besluit niet op de juiste wijze bekend heeft gemaakt en dat het besluit daarom niet in werking is getreden. Daartoe hebben eisers aangevoerd dat het college het besluit enkel heeft toegezonden aan Geelhoed en niet aan de overtreder, EVT, en evenmin aan de gerechtigde tot het gebruik van de steiger, Stortemelk. Subsidiair stellen eisers zich op het standpunt dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen het door EVT voorgenomen gebruik van de steiger voor het laten in- en uitstappen van passagiers ten behoeve van het onderhouden van een veerdienst. Meer subsidiair stellen eisers zich op het standpunt dat het college in redelijkheid geen gebruik kon maken van zijn handhavingsbevoegdheid, omdat concreet uitzicht bestaat op legalisatie en omdat handhavend optreden in strijd zou zijn met het verbod van willekeur, het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het verbod van détournement de pouvoir en het mededingingsrecht. Daartoe hebben zij aangevoerd dat voor de "Stortemelk" reeds toestemming bestaat om aan de steiger af te meren en daar passagiers te laten in- en uitstappen. Nu het huidige gebruik van de steiger voor rondvaarten en groepsvervoer feitelijk niet afwijkt van het voorgenomen gebruik voor het onderhouden van een veerdienst, is het college niet bevoegd aan deze toestemming de beperking te verbinden dat de steiger niet mag worden gebruikt voor het laten in- en uitstappen van passagiers ten behoeve van het onderhouden van een veerdienst. Het stellen van een dergelijke voorwaarde moet dan ook slechts worden geacht tot doel te hebben TSM te beschermen tegen concurrentie. Dit geldt te meer omdat voor het onderhouden van een veerdienst geen vergunning is vereist. EVT is van mening dat nog niet vaststaat dat het door het college gehanteerde concentratiebeleid redelijk is. EVT bestrijdt dat dit het geval is. EVT heeft de rechtbank verzocht te bepalen dat het college de schade die zij ten gevolge van het bestreden besluit heeft geleden te vergoeden.
2.2 Het college handhaaft het bestreden besluit. Het college stelt zich op het standpunt dat geen rechtsregel zich ertegen verzet dat een dwangsombesluit enkel wordt verzonden aan de gemachtigde van de overtreder. Bekendmaking aan de gerechtigde tot het gebruik van de steiger is in dit geval niet vereist, omdat het een dwangsombesluit betreft en geen besluit tot toepassing van bestuursdwang. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat EVT niet beschikt over een ligplaatsvergunning en dat zij daarom in strijd handelt met de Havenverordening Terschelling 2006 (hierna: de Havenverordening) wanneer zij de steiger gaat gebruiken voor het laten in- en uitstappen van passagiers. Nu EVT per brief van 29 september 2009 heeft aangekondigd dit toch te zullen gaan doen, was het college bevoegd preventief handhavend op te treden. Volgens het college bestaat geen concreet zicht op legalisatie, omdat EVT geen ligplaatsvergunning heeft aangevraagd voor de steiger en omdat het college de steiger uitermate ongeschikt acht als plek voor het laten in- en uitstappen van passagiers ten behoeve van het onderhouden van een veerdienst. De plek is ver verwijderd van alle voorzieningen die nodig zijn voor het op verantwoorde wijze laten in- en uitstappen van passagiers en de steiger is niet geschikt om daarover passagiers met bagage van en naar de wal te geleiden. Bovendien zou dit in strijd zijn met het door het college gehanteerde concentratiebeleid. Het college wijst erop dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in haar uitspraak van 10 februari 2010 heeft geoordeeld dat dit beleid rechtmatig is en dat er geen aanleiding bestaat om ten gunste van EVT van dit beleid af te wijken. Hieruit volgt volgens het college ook dat handhaving van het beleid ook in dit geval jegens EVT niet onevenredig is. Daarbij speelt ook een rol dat de door EVT voorgenomen overtreding niet incidenteel of anderszins gering van aard is.
Beoordeling van het geschil
3.1 De rechtbank is van oordeel dat het beroep van Stortemelk niet-ontvankelijk is, omdat Stortemelk geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. Daartoe overweegt de rechtbank dat enkel EVT in het bestreden besluit wordt aangemerkt als overtreder en dat de last onder dwangsom ook enkel aan EVT is opgelegd. Het enkele feit dat Stortemelk gerechtigd is tot het gebruik van de steiger, maakt niet dat Stortemelk een rechtstreeks belang heeft bij het bestreden besluit.
3.2 Ten aanzien van het betoog van EVT dat het bestreden besluit niet op de juiste wijze is bekendgemaakt overweegt de rechtbank het volgende. De beide onder 1.3 vermelde faxberichten van 17 en 29 september 2009 zijn verzonden door Geelhoed. Hieruit heeft het college naar het oordeel van de rechtbank mogen afleiden dat Geelhoed met betrekking tot deze kwestie optrad als gemachtigde van EVT. Ingevolge artikel 2:1, eerste lid, van de Awb kan een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen. Het optreden van een gemachtigde heeft tot gevolg dat het contact met de belanghebbende in beginsel via de gemachtigde verloopt. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in dit geval op rechtsgeldige wijze is bekendgemaakt door de toezending daarvan aan Geelhoed. De rechtbank acht het in dit geval en onder deze omstandigheden niet nodig dat het besluit daarnaast tevens aan EVT zelf werd toegezonden. De rechtbank constateert overigens dat EVT tijdig op de hoogte is geraakt van het bestreden besluit en dat zij niet in haar belangen is geschaad door de toezending van het besluit aan haar gemachtigde. Voorts overweegt de rechtbank dat het college, gelet op het feit dat het bestreden besluit een last onder dwangsom betreft en geen last onder bestuursdwang, niet gehouden was het bestreden besluit bekend te maken aan Stortemelk als gerechtigde tot het gebruik van de steiger.
3.3 Ten aanzien van het betoog van EVT dat het college niet bevoegd was tot handhavend optreden, overweegt de rechtbank het volgende. Ingevolge artikel 1.3, eerste lid, van de Havenverordening kan het college vergunningen en ontheffingen verlenen en daaraan beperkingen en voorschriften verbinden. Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder c en d, wordt een vergunning of ontheffing in ieder geval geweigerd in het belang van de verkeersvrijheid of veiligheid in openbaar water en indien het doelmatig gebruik van de haven zich daartegen verzet. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, van de Havenverordening is het verboden met een schip, waaronder begrepen een woonschip, ligplaats in te nemen of zich met een schip op een ligplaats te bevinden. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, geldt het in het eerste lid gestelde verbod niet, indien ligplaats wordt ingenomen met een schip, niet zijnde een woonschip, met een vergunning van het college.
3.4 Vaststaat dat EVT niet beschikt over een ligplaatsvergunning voor de steiger. Dit betekent dat EVT artikel 2.2, eerste lid, van de Havenverordening zou overtreden, wanneer zij desalniettemin met een schip ligplaats zou gaan innemen aan de steiger, teneinde daar passagiers te laten in- en uitstappen, ongeacht of dit al dan niet zou plaatsvinden ten behoeve van het onderhouden van een veerdienst. Gelet op de aankondiging van EVT in het faxbericht van 17 september 2009, was sprake van klaarblijkelijk dreigend gevaar voor een overtreding. Daarom was het college, ingevolge artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bevoegd EVT onder oplegging van een dwangsom te gelasten daarvan af te zien.
3.5 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van (klaarblijkelijk dreigend gevaar voor) een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
3.6 Naar het oordeel van de rechtbank bestaat in dit geval geen concreet zicht op legalisatie. Daartoe overweegt de rechtbank dat het college niet bereid is EVT alsnog een ligplaatsvergunning te verlenen voor het laten in- en uitstappen van passagiers op de steiger ten behoeve van het onderhouden van een veerdienst. Het college stelt zich op het standpunt dat deze plaats daarvoor ongeschikt is en dat dit in strijd zou zijn met het gehanteerde concentratiebeleid. Door middel van het concentratiebeleid heeft het college invulling gegeven aan de norm "een doelmatig gebruik van de haven". Het beleid houdt in dat kruisende verkeersstromen in de haven en op de kades en het haventerrein zoveel mogelijk worden voorkomen. Om dat te bereiken worden de ligplaatsen van de passagiersschepen voor het onderhouden van een veerdienst geconcentreerd in het westelijk gedeelte van het haventerrein, zodat de verkeersstromen die hiermee samenhangen, worden afgewikkeld in het gebied rondom de haventerminal. Het gemotoriseerd verkeer wordt geconcentreerd aan de oostzijde van het haventerrein. In haar uitspraak van 10 februari 2010 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN BL3317) heeft de ABRvS geoordeeld dat dit concentratiebeleid niet onredelijk is. In hetgeen EVT thans heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding anders te oordelen over het concentratiebeleid dan de ABRvS heeft gedaan. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar haar uitspraak van vandaag in de zaak met procedurenummer 09/1974. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verlenen van een ligplaatsvergunning voor de steiger voor het laten in- en uitstappen van passagiers ten behoeve van het onderhouden van een veerdienst in strijd is met het concentratiebeleid, aangezien de steiger niet valt onder het gedeelte van de haven dat wordt aangeduid als het westelijk gedeelte van het haventerrein.
3.7 Naar het oordeel van de rechtbank is evenmin sprake van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat de gevolgen van het handhavend optreden voor EVT onevenredig zijn in verhouding tot de met handhaving te dienen belangen. In navolging van de ABRvS is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat de door het college gebezigde motieven om de verkeersstromen van elkaar te scheiden en de daaruit voortvloeiende weigering om medewerking te verlenen aan het onderhouden van een veerdienst vanaf de steiger, niet de daadwerkelijke motieven van het college zijn geweest. Het betoog van EVT dat het college heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir en het mededingingsrecht door zijn bevoegdheid te gebruiken voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend, namelijk voor het tegengaan van concurrentie, slaagt dan ook niet.
3.8 De omstandigheden dat thans met de "Stortemelk" rondvaarten worden gemaakt vanaf de steiger, dat het college daarvan op de hoogte is en dat het college heeft aangegeven dit bestaande gebruik ook in de toekomst te zullen gedogen, brengen niet met zich dat het besluit van het college om niet mee te werken aan het onderhouden van een veerdienst vanaf de steiger willekeurig is, noch kon EVT daaraan het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college deze medewerking zou verlenen. De rechtbank is van oordeel dat het door EVT voorgenomen gebruik van de steiger ten behoeve van het onderhouden van een veerdienst feitelijk afwijkt van het door het college gedoogde gebruik van de steiger voor rondvaarten. Zoals het college heeft gesteld, hebben passagiers van rondvaarten in de regel veel minder bagage bij zich dan passagiers van de veerdienst en zal ook het transport van deze passagiers van en naar het schip op een andere wijze plaatsvinden dan het transport van passagiers van de veerdienst. Ten aanzien van het betoog van EVT dat de steiger ook nu al wordt gebruikt als in- en uitstapplaats voor overtochten in het kader van groepsvervoer en dat het college daarvan op de hoogte is, overweegt de rechtbank dat onduidelijk is in hoeverre het college daarvan op de hoogte was, dat het college daar in ieder geval nooit mee heeft ingestemd en dat er een duidelijk verschil bestaat tussen het incidenteel gebruik van de steiger voor het laten in- en uitstappen van groepen en het structureel gebruik van de steiger ten behoeve van het onderhouden van een veerdienst. Van strijd met het verbod van willekeur, het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel is daarom naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
3.9 Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit betekent dat het beroep van EVT ongegrond is.
Schadevergoeding en proceskosten
4.1 Nu het beroep ongegrond is, zal de rechtbank het verzoek van EVT tot vergoeding van de door haar geleden schade afwijzen.
4.2 De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van Stortemelk niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van EVT ongegrond;
- wijst het verzoek van EVT om schadevergoeding af.
Aldus gegeven door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzitter, en door mrs. P.G. Wijtsma en K.J. de Graaf, rechters, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2011.
w.g. A.T. de Kwaasteniet
w.g. F.F. van Emst
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:13 gelezen Pro in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.