Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht, belastingkamer
procedurenummer: AWB 10/435
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de gemeente Vlieland,
gevestigd te Vlieland,
eiseres,
gemachtigden [advocaat], advocaat te Groningen, [wethouder], wethouder van de gemeente Vlieland en [medewerker], werkzaam bij de gemeente Vlieland,
en
de heffingsambtenaar van Wetterskip Fryslân,
verweerder,
gemachtigden [medewerker], werkzaam bij het Wetterskip Fryslân, en [medewerker], werkzaam bij Hefpunt.
Procesverloop
Verweerder heeft aan eiseres voor het jaar 2009 aanslagen (aanslagnummers [nummer I] en [nummer II]) Waterschapsbelastingen opgelegd.
Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 15 januari 2010 de aanslag met aanslagnummer [nummer II] gehandhaafd en de aanslag met aanslagnummer [nummer I] verminderd met € 1,30.
Eiseres heeft daartegen bij brief van 25 februari 2010, ontvangen bij de rechtbank op 25 februari 2010, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan verweerder.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2011 te Leeuwarden.
Eiseres is bij haar gemachtigden verschenen. Namens verweerder zijn zijn gemachtigden verschenen.
De gemachtigde van eiseres, [advocaat], heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan verweerder.
Motivering
Feiten
Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast:
1.1 Eiseres is een publiekrechtelijk lichaam.
1.2 Eiseres heeft op 1 januari 2009 op Vlieland gebouwde onroerende zaken en ongebouwde onroerende zaken, waaronder natuurterreinen, in eigendom.
1.3 Verweerder heeft aan eiseres twee gecombineerde aanslagen waterschapsbelastingen opgelegd met de aanslagnummers [nummer I] (€ 10.618,54) en [nummer II] (€ 1.961,94). De aanslagbiljetten bevatten specificatielijsten van de aanslagen.
1.4 Het feitelijke onderhoud en beheer van de ringdijk om Oost-Vlieland is een taak van Rijkswaterstaat.
Geschil
2.1 In geschil is het antwoord op de volgende vragen:
1. Is belastingheffing van eiseres onrechtmatig omdat het grondgebied van eiseres ten onrechte tot het beheersgebied van het Wetterskip Fryslân is gerekend?
2. Is het voor belastingheffing vereist dat eiseres als eigenaar van onroerende zaken, waaronder natuurterreinen, profijt heeft van de werkzaamheden van het Wetterskip Fryslân?
3. Is er bij een gedeelte van de aanslagen ten onrechte uitgegaan van het tarief voor binnen de primaire waterkeringen gelegen onroerende zaken?
2.2 Eiseres beantwoordt deze vragen bevestigend en verweerder ontkennend.
2.3. Eiseres stelt dat haar grondgebied niet tot het beheersgebied van Wetterskip Fryslân dient te behoren en dat het provinciale Reglement van Wetterskip Fryslân (Reglement) op dit punt onverbindend dient te worden verklaard. Zij voert hiertoe - zakelijk weergegeven - het volgende aan:
2.3.1 Wetterskip Fryslân heeft op het grondgebied van eiseres geen waterstaatkundige verzorging zoals is bedoeld in artikel 1 van Pro de Waterschapswet (Wsw). Zij voert daar geen beheerstaken uit. De beheerstaken worden door Rijkswaterstaat en Staatsbosbeheer verricht.
2.3.2 Het is niet noodzakelijk dat het beheersgebied van het Wetterskip Fryslân het grondgebied van eiseres omvat omdat de beheerstaken van het Wetterskip Fryslân op het vasteland geen invloed hebben op de waterkwantiteit en waterkwaliteit op het grondgebied van eiseres.
2.3.3 Het algemeen bestuur van het Wetterskip Fryslân heeft een eigen bevoegdheid om het grondgebied van eiseres buiten beschouwing te laten.
2.4 De heffing door verweerder is bovendien onrechtmatig omdat eiseres in haar hoedanigheid als eigenaar van onroerende zaken, waaronder natuurterreinen, geen enkel profijt van de werkzaamheden van verweerder heeft.
2.5 Met betrekking tot de toepassing van het tarief dient het gehele gebied van eiseres als buitendijks te worden aangemerkt. Er bestaat geen wettelijke definitie voor het begrip buitendijks. Eiseres stelt dat in deze van belang is wie het beheer heeft over de waterkering. Omdat de ringdijk om het dorp Oost-Vlieland in beheer is bij Rijkswaterstaat is ook Oost-Vlieland gelegen buiten de dijken die beheerd worden door het Wetterskip Fryslân.
2.6 Verweerder stelt dat eiseres tot het beheersgebied van het Wetterskip Fryslân behoort. Hij voert daartoe - zakelijk weergegeven - het volgende aan:
2.6.1 Op grond van artikel 2 van Pro het Reglement en de bijbehorende kaart behoort het grondgebied van eiseres tot het beheersgebied van het Wetterskip Fryslân.
2.6.2 Voor de onderhavige belastingheffing is de omvang van de door het Wetterskip Fryslân verrichte werkzaamheden niet van belang. Er is sprake van beheer. De watersystemen in Nederland zijn in beheer bij de waterschappen of bij het Rijk. Het Rijk heeft de Waddenzee in beheer. Het Wetterskip Fryslân heeft het grondgebied van eiseres in beheer. Verweerder betwist dat het Wetterskip Fryslân geen feitelijke werkzaamheden verricht. Het heeft specifiek voor de eilanden een 'deelplan Waddeneilanden' gemaakt en vastgesteld, het grondgebied van eiseres valt onder de Keur van het waterschap en het heeft voor de eilanden peilbesluiten vastgesteld. Het Wetterskip Fryslân heeft het onderhoud aan de watergangen en kunstwerken, en stelt ten behoeve daarvan onderhoudsplannen, beheerregisters en leggers op. Op Vlieland wordt op grond van onderlinge afspraken het peilbeheer van de watersystemen Oost-Vlieland en de Kroonpolders, onder verantwoording en toezicht van het waterschap, uitgevoerd door Staatsbosbeheer en Rijkswaterstaat.
2.7 Alle onroerende zaken in het beheersgebied van het Wetterskip Fryslân moeten in de heffing worden betrokken, onafhankelijk van het profijt. De wetgever heeft bepaald dat iedereen in het gebied van een waterschap per definitie belang heeft.
2.8 Buitendijkse gebieden zijn de gebieden die feitelijk zijn gelegen buiten de primaire waterkeringen en hierbij is het niet van belang welke instantie het beheer heeft over de primaire waterkering.
2.9 Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vermindering van de belastingaanslagen naar nihil.
2.10 Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
Beoordeling van het geschil
3.1 Op grond van artikel 133, eerste lid, van de Grondwet (GW) geschieden de opheffing en instelling van waterschappen, de regeling van hun taken en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen, volgens bij de wet te stellen regels bij provinciale verordening, voor zover bij of krachtens de wet niet anders is bepaald. Op grond van het derde lid regelt de wet het provinciale en overige toezicht op de besturen van de waterschappen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
3.2 Ingevolge de artikelen 3.1 en 3.2 van de Waterwet zijn de watersystemen in beheer bij het Rijk of bij de waterschappen.
3.3 Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Wsw zijn waterschappen openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben.
3.4 Op grond van artikel 2, van de Wsw behoort de bevoegdheid tot het opheffen en het instellen van waterschappen, tot regeling van hun gebied, taken, inrichting, samenstelling van hun bestuur en tot de verdere reglementering van waterschappen aan Provinciale Staten, behoudens het bepaalde in de artikelen 7, 8 en 9. De uitoefening van deze bevoegdheid geschiedt bij provinciale verordening.
3.5 Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wsw behoeft een besluit van Provinciale Staten tot het opheffen of instellen van een waterschap dan wel tot vaststelling of wijziging van de taak of het gebied van een waterschap de goedkeuring van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat. De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Op grond van artikel 5, tweede lid, van de Wsw kan een belanghebbende tegen een besluit van Onze Minister inzake de goedkeuring van een besluit van Provinciale Staten tot opheffing van een waterschap of het wijzigen van de taak of het gebied van een waterschap beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
3.6 Op grond van artikel 2 van Pro het Reglement en de bijbehorende kaart omvat het gebied van het Wetterskip Fryslân onder meer het grondgebied van eiseres.
3.7 Op grond van artikel 4 van Pro het Reglement bestaat de taak van het Wetterskip Fryslân uit de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen. Dit omvat de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater.
3.8 Het gebied van het Wetterskip Fryslân is gelegen in de provincies Fryslân en Groningen.
3.9 Op 15 mei 2007 is het voorstel voor de Wet modernisering waterschapsbestel door de Eerste Kamer aangenomen. Met ingang van 1 januari 2008 is deze wet in werking getreden. De Wet modernisering waterschapsbestel heeft onder andere wijzigingen van de Wsw tot gevolg gehad.
3.10 Op grond van artikel 110, van de Wsw (tekst 2009) besluit het algemeen bestuur van het waterschap tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van een waterschapsbelasting door het vaststellen van een belastingverordening.
3.11 Op grond van artikel 117, van de Wsw moet ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem onder de naam watersysteemheffing een heffing worden geheven van hen die ingezetenen zijn, van hen die krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen, van natuurterreinen en van gebouwde onroerende zaken.
3.12 Op grond van artikel 120, van de Wsw stelt het algemeen bestuur ten behoeve van de in artikel 117, van de Wsw bedoelde heffing een verordening (kostentoedelingsverordening) vast, waarin voor elk van de categorieën van heffingsplichtigen een toedeling van het kostendeel is opgenomen. Met betrekking tot het kostendeel voor de categorieën "ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen", "natuurterreinen" en "gebouwde onroerende zaken" wordt de toedeling bepaald op basis van de waarde van de onroerende zaken in het economische verkeer. De door het algemeen bestuur van het waterschap vast te stellen kostentoedelingsverordening behoeft de goedkeuring van Gedeputeerde Staten.
3.13 Op grond van artikel 122, van de Wsw is het algemeen bestuur van het waterschap bevoegd om in een aantal gevallen tariefdifferentiatie toe te passen. Het algemeen bestuur kan in de kostentoedelingsverordening de heffing onder andere maximaal 75% lager vaststellen voor buitendijks gelegen onroerende zaken en maximaal 100% hoger vaststellen voor onroerende zaken gelegen in bemalen gebieden.
3.14 Het algemeen bestuur van het Wetterskip Fryslân heeft naar aanleiding van de Wet modernisering waterschapsbestel en op grond van de gewijzigde artikelen van de Wsw op 11 november 2008 de Kostentoedelingsverordening Wetterskip Fryslân 2009 (Kostentoedelingsverordening) vastgesteld. Bij besluit van 2 december en besluit van 4 december 2008 hebben Gedeputeerde Staten van Groningen en Fryslân de Kostentoedelingsverordening goedgekeurd.
3.15 Op grond van artikel 1, aanhef en onder g, van de Kostentoedelingsverordening worden onder buitendijks gelegen onroerende zaken verstaan de onroerende zaken die geheel of gedeeltelijk buiten de primaire waterkering zijn gelegen.
3.16 De kosten van het watersysteembeheer zijn in artikel 2 van Pro de Kostentoedelingsverordening als volgt toegedeeld:
- ingezetenen 27%
- ongebouwd 21,4%
- gebouwd 51,3%
- natuur 0,3%
3.17 Het algemeen bestuur van het Wetterskip Fryslân heeft in artikel 4 van Pro de Kostentoedelingsverordening gebruik gemaakt van de hem in artikel 122, van de Wsw gegeven bevoegdheid om tariefdifferentiatie toe te passen. Het tarief voor de buiten de primaire waterkeringen gelegen onroerende zaken (gebouwde en ongebouwde onroerende zaken) is met 75% verlaagd en het tarief voor bemalen grond is 50% verhoogd.
3.18 Op 18 december 2008 heeft het algemeen bestuur van het Wetterskip Fryslân de Verordening op de watersysteemheffing Wetterskip Fryslân 2009 (Belastingverordening) vastgesteld.
3.19 Op grond van artikel 1, aanhef en onder g, van de Belastingverordening worden onder buitendijks gelegen onroerende zaken verstaan onroerende zaken die geheel of gedeeltelijk buiten de primaire waterkering zijn gelegen.
3.20 Op grond van artikel 2, eerste lid, in samenhang met het tweede en derde lid, van de Belastingverordening wordt onder de naam watersysteemheffing een directe belasting geheven van onder andere hen die bij het begin van het kalenderjaar krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van ongebouwde onroerende zaken, van natuurterreinen en/of van gebouwde onroerende zaken in het gebied van het waterschap.
3.21 Op grond van artikel 6 van Pro de Belastingverordening bedraagt het tarief van de heffing voor ongebouwde onroerende zaken € 35,26 per hectare, het tarief voor buitendijks gelegen ongebouwde onroerende zaken die niet worden bemalen € 8,82 per hectare, het tarief voor buitendijks gelegen ongebouwde onroerende zaken die worden bemalen € 26,45 per hectare en het tarief voor binnendijks gelegen ongebouwde onroerende zaken die worden bemalen € 52,89 per hectare.
3.22 Op grond van artikel 8 van Pro de Belastingverordening bedraagt het tarief voor heffing van natuurterreinen € 3,14 per hectare.
3.23 Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Belastingverordening bedraagt het tarief voor de heffing van gebouwde onroerende zaken 0,04892% van de in het kalenderjaar van toepassing zijnde WOZ-waarde. Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Belastingverordening bedraagt het tarief voor buitendijks gelegen gebouwde onroerende zaken 0,01223% van de heffingsmaatstaf.
3.24 De rechtbank oordeelt dat het primaat tot het vaststellen van het gebied van een waterschap op grond van artikel 2 van Pro de Wsw bij Provinciale Staten ligt. In artikel 2 van Pro het Reglement is bepaald dat het grondgebied van eiseres tot het beheersgebied van het Wetterskip Fryslân behoort. Op 23 juni 2004 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat de wijziging van het Reglement goedgekeurd. Er is daardoor sprake geweest van preventief toezicht op de besluitvorming van Provinciale Staten. In deze past derhalve een zeer terughoudende toetsing. De rechtbank is van oordeel dat er met betrekking tot de besluitvorming omtrent het grondgebied van het Wetterskip Fryslân geen sprake is geweest van dermate onzorgvuldig handelen, dat dit een willekeurige en onredelijke heffing tot gevolg heeft gehad, die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad. De rechtbank is daarom niet van oordeel dat artikel 2 van Pro het Reglement in zoverre onverbindend zou moeten worden verklaard. Verweerder is dus heffingsbevoegd op het grondgebied van eiseres. De omstandigheid dat in een gedeelte van het gebied, waarin het Wetterskip Fryslân zijn taak vervult, feitelijk minder beheerstaken door hem worden verricht noopt er niet toe dat gedeelte uit te zonderen bij het bepalen van de omvang van het gebied. Eiseres miskent dat het waterstaatkundige beheer van het gehele grondgebied van het Koninkrijk in Europa is verdeeld over de waterschappen en het Rijk en dat de wetgever bij de totstandkoming van de Waterschapswet, naar de rechtbank begrijpt, kennelijk niet de bedoeling heeft gehad om bepaalde gebieden van het werkingsgebied van een waterschap uit te sluiten. Het standpunt dat het algemeen bestuur van het Wetterskip Fryslân een eigen vrije bevoegdheid heeft om het eiland Vlieland buiten beschouwing te laten, vindt geen steun in de Waterschapswet (zie 3.4). Aangezien vaststaat dat eiseres eigenaar is van onroerende zaken gelegen in het beheersgebied van het Wetterskip Fryslân, leidt het voorgaande tot het oordeel dat eiseres terecht door hem is aangemerkt als belastingplichtige.
3.25 De rechtbank overweegt dat vanaf 1 januari 2009 de kosten van het watersysteembeheer als geheel (waterkeringsbeheer, waterkwantiteitsbeheer en het (passieve) waterkwaliteitsbeheer) worden toegedeeld aan categorieën van belanghebbenden en dat vanaf 1 januari 2009 de volgende categorieën worden onderscheiden: de ingezetenen, de eigenaren van onbebouwde gronden, de eigenaren van natuurterreinen en de eigenaren van gebouwde onroerende zaken. De rechtbank overweegt voorts dat tijdens de parlementaire behandeling met betrekking tot deze categorieën het volgende is aangegeven:
"In de huidige bekostigingsstructuur bestaat de mogelijkheid om - door het instellen van omslagklassen- een nadere detaillering in de kostentoedeling aan te brengen (classificatie). Door te classificeren beogen waterschappen zo goed mogelijk de kosten toe te rekenen aan degenen die belang hebben bij de maatregelen. In beginsel wordt getracht zo nauwkeurig mogelijk invulling te geven aan het beginsel van kostenveroorzaking.
Bij dit wetsvoorstel is besloten de classificatie te laten vervallen. De relatie tussen de mate van belang en omvang van de betaling is in de nieuwe kostentoedelingssystematiek een globale, hetgeen past bij het collectieve karakter van het watersysteembeheer. Classificatie, welke veelal is gebaseerd op kostenveroorzaking, past daar niet bij en verhoudt zich ook niet goed met het streven naar een eenvoudige, transparante en fiscaal-juridisch robuuste bekostigingsstructuur.
Er is echter wel reden de tarieven van de heffing van gebouwde en ongebouwde onroerende zaken niet in alle gevallen gelijk te stellen. Voor bepaalde onroerende zaken is het belang bij het watersysteembeheer duidelijk afwijkend van andere onroerende zaken. In die gevallen heeft het algemeen bestuur de mogelijkheid, maar niet de verplichting, de tarieven te differentiëren. Uit een oogpunt van uniformiteit en vereenvoudiging zijn de situaties waarin tariefdifferentiatie mogelijk is, limitatief opgesomd in de wet. Om dezelfde reden is de bandbreedte van de tariefdifferentiatie wettelijk begrensd.
Afwijkende tarieven kunnen alleen worden vastgesteld voor buitendijks gelegen onroerende zaken voor onroerende zaken gelegen in bemalen gebieden en voor onroerende zaken die in hoofdzaak bestaan uit glasopstanden. De regeling is bedoeld voor uitzonderingssituaties waar het toepassen van het normale tarief evident onredelijk zou zijn. De verwachting is dan ook dat van de regeling spaarzaam gebruik zal worden gemaakt. De provincie dient het besluit tot toepassing van tariefdifferentiatie goed te keuren via de kostentoedelingsverordening".
(MvT, Kamerstukken II, 2005/2006, 30601, nr. 3, §10, d, pagina 26.)
De rechtbank oordeelt dat het standpunt van eiseres, dat het Wetterskip Fryslân slechts kan heffen indien zij als eigenaar profijt heeft van zijn werkzaamheden, derhalve geen steun vindt in de parlementaire geschiedenis. De rechtbank is van oordeel dat eiseres als eigenaar van onroerende zaken, waaronder natuurterreinen, behoort tot de categorieën van belastingplichtigen die vanaf 1 januari 2009 in de Wsw worden onderscheiden en reeds (enkel) op die grond, door wetsduiding, geacht wordt belang te hebben bij de uitoefening van de taken van het waterschap. Op grond van artikel 120 GW Pro en artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen staat het de rechtbank niet vrij om de innerlijke waarde of billijkheid van de wet te beoordelen.
3.26 De rechtbank oordeelt dat uit zowel artikel 1, aanhef en onder g, van de Kostentoedelingsverordening, als uit artikel 1, aanhef en onder g, van de Belastingverordening blijkt dat het gebied buiten de primaire waterkeringen als buitendijks in de zin van artikel 122, van de Wsw wordt aangemerkt. Met het begrip "primaire waterkering" wordt volgens het dagelijks spraakgebruik de eerste waterkering die om een gebied heen ligt aangeduid. De rechtbank oordeelt voorts dat het in zowel de Wsw als in de Kostentoedelingsverordening en Belastingverordening voor de kwalificatie van buitendijks niet van belang is of het Wetterskip Fryslân feitelijk het beheer heeft over de waterkering. Aangezien met betrekking tot de ringdijk om Oost-Vlieland sprake is van een primaire waterkering is alleen het gebied buiten deze waterkering buitendijks in de zin van de Kostentoedelingsverordening en de Belastingverordening.
3.27 De rechtbank is van oordeel dat verweerder de aanslagen terecht aan eiseres heeft opgelegd omdat de onderhavige aanslagen volgens de daarvoor geldende verordeningen zijn opgelegd en de tarieven conform de wettelijke regelingen zijn vastgesteld. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken van een willekeurige of onredelijke belastingheffing, die de wetgever niet op het oog heeft gehad.
3.28 Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Proceskosten
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mr. J.W. Keuning en mr. F.J.H.L. Makkinga, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J. Klunder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2011 .
w.g. J. Klunder
w.g. P.G. Wijtsma
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 1704, 8901 CA Leeuwarden.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.