Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 10/498
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de besloten vennootschap Mammoet Noord BV,
gevestigd te Drachten,
eiseres (hierna: Mammoet),
gemachtigde: mr. M.E.C.M. Paumen, advocaat te 's-Gravenhage,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW),
verweerder (hierna: de minister),
gemachtigde: mr. F.W. Jansen, werkzaam bij het ministerie van SZW.
Procesverloop
Bij brief van 20 januari 2010 heeft de minister Mammoet mededeling gedaan van een besluit op bezwaar betreffende de oplegging van een boete op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet). Tegen dit besluit heeft Mammoet beroep aangetekend. De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 12 januari 2011. Mammoet heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, die werd vergezeld door [naam], [naam] en [naam], allen werkzaam bij Mammoet. Ook verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die werd vergezeld door P. Zuidema en S. Gjaltema, beiden werkzaam bij de Arbeidsinspectie van het ministerie van SZW.
Motivering
Feiten
1.1 De rechtbank stelt de volgende feiten vast. Op 25 november 2008 heeft in een bedrijfshal van Polymarin (een producent van windturbinebladen) in de Eemshaven een bedrijfsongeval plaatsgevonden. Bij het plaatsen van een staalconstructie is een werknemer van Mammoet om het leven gekomen en is een werknemer van Kroeze Constructie BV licht gewond geraakt. De staalconstructie woog circa 14 ton en was 38,8 meter lang, 7,4 meter breed en 2,4 meter hoog. Zij bestond uit twee gedeelten, die met behulp van bouten aan elkaar bevestigd waren. In opdracht van Coops & Nieborg Hijstechniek BV moest Mammoet de staalconstructie zodanig in de hal plaatsen dat deze bevestigd kon worden aan kolommen die al in de hal aanwezig waren. Daarvoor is met behulp van een zogenaamde Self Propelled Modular Truck (SPMT) de staalconstructie op hoogte gebracht. Bij het heffen van de staalconstructie is deze tegen een schoor, die het hoofdspant van de bedrijfshal verbindt met een stalen gording van de dakconstructie, aangedrukt, waarna de staalconstructie meteen brak. De werknemer van Mammoet is getroffen en bekneld geraakt door het deel van de staalconstructie dat bij het breken van deze constructie naar beneden is gevallen.
1.2 Bij besluit van 22 september 2009 heeft de minister Mammoet een boete van
€ 10.800,00 opgelegd. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat Mammoet artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, in samenhang gelezen met artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit), heeft overtreden. De minister heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van Mammoet ongegrond verklaard.
Het geschil
2.1 De minister heeft - onder meer en samengevat - overwogen dat Mammoet ingevolge artikel 3.17 van het Arbobesluit het gevaar om te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen dient te voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk te beperken en dat is gebleken dat op 25 november 2008 dit gevaar zich heeft voorgedaan. De werknemer van Mammoet is immers door een onderdeel van een voorwerp getroffen, zijnde de staalconstructie. Naar de mening van de minister kan Mammoet een verwijt gemaakt worden, zodat haar een boete opgelegd kan worden. De minister wijst erop dat Mammoet de risico's van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan onvoldoende heeft geïnventariseerd. Mammoet heeft namelijk, aldus de minister, niet door middel van een fysieke meting onderzocht of de staalconstructie op de gewenste hoogte kon worden gebracht zonder dat daarbij de schoor geraakt zou worden. Mammoet heeft dit beoordeeld aan de hand van tekeningen van de hal, waarop de schoor niet is ingetekend. Om die reden ziet de minister, gelet op zijn beleid, geen aanleiding om de boete te matigen.
2.2 Mammoet betwist - onder meer en samengevat - dat zij artikel 3.17 van het Arbobesluit heeft overtreden. Blijkens de Nota van Toelichting bij dat besluit ziet dat artikel volgens Mammoet in het bijzonder op gevaar veroorzaakt door het ongewild in beweging komen van onder meer voorwerpen door bijvoorbeeld wegschuiven, wegspuiten, vallen, wegvliegen, wegkaatsen, omvallen, wegrollen, wegspringen en wegslingeren. In dit geval is daarvan geen sprake geweest: het gaat niet om het in beweging komen van (een onderdeel van) een voorwerp, maar om gevaar dat is ontstaan omdat het ondeugdelijk geconstrueerde voorwerp, de staalconstructie, in tweeën is gebroken. Mammoet wijst erop dat uit het door Schielab BV in haar opdracht verrichte onderzoek is gebleken dat bij de vervaardiging van de staalconstructie gebruik is gemaakt van ondeugdelijke bouten en moeren en dat niet vast staat dat de staalconstructie ook gebroken zou zijn als die wel deugdelijk waren geweest. Verder is Mammoet van mening dat de minister uit de omstandigheid dat zij onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de risico's van de werkzaamheden ten onrechte heeft geconcludeerd dat bij haar geen sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid. Overigens betwist Mammoet dat zij onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar die risico's. Haars inziens kon zij afgaan op de tekeningen van de architect die de hal heeft ontworpen.
Beoordeling van het geschil
3.1 Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbowet, zoals deze wet luidde ten tijde in geding en voor zover thans van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers. Ingevolge het tiende lid zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald. Deze voorschriften en verboden zijn vastgelegd in het Arbobesluit. Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Arbowet wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Ter zake van de feiten, bedoeld in de vorige volzin, wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
3.2 Ingevolge artikel 3.17 van het Arbobesluit, zoals dit besluit luidde ten tijde in geding en voor zover thans van belang, wordt het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, voorkomen en indien dat niet mogelijk is zo veel mogelijk beperkt. Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit wordt als beboetbaar feit ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.17 van het Arbobesluit.
3.3 Bij de uitvoering van de bij of krachtens de Arbowet vastgestelde regels past de minister de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregels) toe.
Volgens Beleidsregel 33, achtste lid, aanhef en onder a, zoals deze luidde ten tijde in geding en voor zover thans van belang, geldt € 10.800,00 als normbedrag bij de berekening van een boete voor een beboetbaar feit van de tweede categorie bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet, ingeval het bedrijf 10 tot en met 39 werknemers heeft. Volgens het achtste lid, onderdeel c, gelezen in verbinding met het vierde lid, onder a, van Beleidsregel 33, kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het normbedrag:
- indien de werkgever aantoont dat hij de risico's van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd.
- indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd.
- indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd.
Volgens Beleidsregel 33, negende lid, wordt, indien de verwijtbaarheid ontbreekt, geen boete opgelegd.
3.4 In dit geding dient de rechtbank te beoordelen of de minister bevoegd is om Mammoet wegens het handelen of nalaten in strijd met de voorschriften van artikel 3.17 van het Arbobesluit een boete op te leggen, of hij in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt en of hij aanleiding had moeten zien om van zijn in Beleidsregel 33 neergelegde matigingsbevoegdheid gebruik te maken. Daartoe oordeelt de rechtbank als volgt.
3.5 Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het onderhavige bedrijfsongeval valt binnen de werkingssfeer van artikel 3.17 van het Arbobesluit. De stelling van Mammoet dat het in dat artikel genoemde gevaar zich niet heeft voorgedaan omdat er geen sprake is van het "in beweging komen" van een (onderdeel van) een voorwerp als bedoeld in de Nota van Toelichting bij het Arbobesluit, faalt. Het betrof namelijk een constructie waarbij twee delen aan elkaar waren gemonteerd. De bouten en moeren aan de bovenzijde zijn bezweken, zodat een onderdeel van de constructie is afgebroken en de werknemer van Mammoet dodelijk heeft getroffen. Dit onderdeel is een "voorwerp" als bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit. Er was dus sprake van "gevaar" als bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit. Daarbij heeft de minister in zijn verweerschrift er terecht op gewezen dat - anders dan Mammoet meent - artikel 3.17 van het Arbobesluit niet ziet op gevaar dat tijdens fabricage of bewerking van een product door het product wordt veroorzaakt (de staalconstructie werd volgens Mammoet niet bewerkt of geproduceerd, maar slechts vervoerd), maar op het gevaar dat van de staalconstructie zelf uitging.
3.6 Voorts heeft de minister terecht geconcludeerd dat het ongeval niet alleen is veroorzaakt door achteraf ondeugdelijk gebleken bouten en moeren, maar ook doordat de staalconstructie tijdens het vervoer door Mammoet met de SMPT tegen de dakconstructie is gedrukt. Dat was de directe aanleiding voor het ongeval. Immers, pas op dat moment brak het naar beneden gevallen onderdeel af. Op grond van artikel 3.17 van het Arbobesluit had Mammoet dit gevaar moeten voorkomen dan wel zoveel mogelijk moeten beperken. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat Mammoet in het nakomen van die verplichting is tekort geschoten. Weliswaar was zij niet verantwoordelijk voor de vervaardiging van de staalconstructie, maar wel voor het vervoer ervan. Als zij de plaatsing van de staalconstructie goed had voorbereid, dan had Mammoet onderkend dat deze niet kon worden geplaatst zonder de schoor te vervormen met alle gevaar van dien.
3.7 Mammoet heeft ter weerlegging van het standpunt van de minister aangevoerd dat zij een transportplan heeft opgesteld op basis van tekeningen van de architect van de loods en een opgave van afmetingen van de staalconstructie door de opdrachtgever. Ook beschikte zij over resultaten van verschillende eigen metingen in de hal. Deze argumenten baten haar echter niet. Tussen het dak van de loods en de staalconstructie bestond tijdens het vervoer een tussenruimte van slechts vijf centimeter. Bij de vereiste zeer nauwkeurige voorbereiding van het transport van de staalconstructie had Mammoet moeten onderkennen dat de schoor in de weg zou zitten. Dat de schoren niet stonden op de tekeningen waarover Mammoet beschikte, doet daaraan niet af. Met een lasermeting had zij de afstand tussen eventuele obstakels kunnen meten. De schoor bevond zich slechts op negen meter boven de vloer van de hal. Daarbij komt dat beide werknemers die bij het ongeval waren betrokken zich vlak daarvoor onder de staalconstructie bevonden en dus niet op 10 meter afstand, zoals Mammoet heeft gesteld. Eén van hen zag dat de schoor werd vervormd toen de staalconstructie met de SPMT omhoog werd gebracht. Al met al moet dus worden aangenomen dat Mammoet de schoor had moeten opmerken.
3.8 De conclusie van de rechtbank is dat Mammoet het gevaar als bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit, hoewel dat voorzienbaar was, niet heeft voorkomen en daarmee verwijtbaar in strijd heeft gehandeld met dat artikel. Er is sprake van een beboetbaar feit en de minister was bevoegd om Mammoet een boete op te leggen. Gelet op bovengenoemde feiten en omstandigheden heeft hij in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik gemaakt.
3.9 Voorts is de rechtbank van oordeel dat de minister in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om op grond van het achtste lid, onderdeel c, van Beleidsregel 33 de boete te matigen. Zij acht deze beleidsregel niet in strijd met de redelijkheid of met enig ander beginsel van behoorlijk bestuur. Uit de overwegingen 3.5 tot en met 3.7 vloeit voort dat geen sprake is van een situatie waarin Mammoet heeft aangetoond dat zij de risico's van de werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd en de nodige maatregelen heeft getroffen, zoals onder het eerste gedachtestreepje van Beleidsregel 33, vierde lid, onderdeel a, bedoeld. Reeds omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van de eerste van deze cumulatief opgesomde matigingsmogelijkheden, kon de minister beoordeling van de andere twee matigingsmogelijkheden achterwege laten. Voor zover Mammoet heeft aangevoerd dat uit de toelichting op het negende lid van Beleidsregel 33 blijkt dat niet is uitgesloten dat verwijtbaarheid ontbreekt op een andere grond dan de genoemde matigingsgronden, faalt dit betoog reeds, omdat van zo'n andere grond niet is gebleken.
3.10 De rechtbank is ten slotte van oordeel dat de hoogte van de opgelegde boete niet onevenredig is aan de ernst van het beboetbare feit.
3.11 Het bestreden besluit kan de rechterlijke toets doorstaan. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Zij ziet geen aanleiding om een partij te veroordelen in de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en door mrs. C.H. de Groot en H.D. Tolsma, rechters, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2011.
Wegens afwezigheid van mr. Van der Doef P.G. Wijtsma
ondertekend door mr. T. Hoekstra, griffier.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.