Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/286
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juni 2012 in de zaak tussen
[eiser], h.o.d.n. Eatcorner Potmarge, te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. M.T. Hoen, advocaat te Gorredijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden, verweerder
(gemachtigden: A.J. Grondsma en J. Wijmenga, beiden werkzaam bij de gemeente Leeuwarden).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder], te [woonplaats] (hierna: de vergunninghouder).
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2011 heeft verweerder een projectbesluit genomen en aan de vergunninghouder bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een viskraam/snackbar.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De behandeling ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2012. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De vergunninghouder is verschenen.
Overwegingen
1. Eiser drijft een snackbar aan de Drachtsterweg 2 te Leeuwarden. Op 3 december 2009 heeft de vergunninghouder reguliere bouwvergunning eerste fase aangevraagd voor het plaatsen van een viskraam/snackbar op het perceel Drachtsterweg 7 te Leeuwarden (hierna: het perceel). Het perceel is schuin tegenover eisers snackbar gelegen op een afstand van minder dan 200 meter. Met ingang van 15 september 2011 heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegen, inhoudende de verlening van een projectbesluit voor het oprichten van een viskraam/snackbar op het perceel.
2. De rechtbank overweegt ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep ambtshalve het volgende. Het bestreden besluit is ter inzage gelegd op 17 november 2011. Op grond van 6:8, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vangt de beroepstermijn aan op de dag na die waarop het besluit ter inzage is gelegd. Eiser heeft beroep ingesteld per brief van 10 november 2011. Hieruit volgt dat het beroep prematuur is ingediend. De rechtbank is echter van oordeel dat niet-ontvankelijkverklaring in dit geval op grond van artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb achterwege moet blijven, omdat het bestreden besluit al op 7 november 2011 (en dus voor 10 november 2011) tot stand is gekomen.
3. Verweerder heeft aangevoerd dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat eiser tijdens de inzagetermijn van het ontwerpbesluit van 15 september 2011 tot en met 26 oktober 2011 geen zienswijzen heeft ingediend. De rechtbank overweegt naar aanleiding daarvan het volgende. Op grond van artikel 6:13 van Pro de Awb kan geen beroep worden ingesteld bij de administratieve rechter door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht. Per brief van 17 december 2009 (en dus ruim voordat het ontwerpbesluit ter inzage werd gelegd) heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het verlenen van een vergunning voor het plaatsen van een viskraam/snackbar op het perceel. Per brief van 4 januari 2010 heeft verweerder eiser meegedeeld dat zijn brief van 17 december 2009 zal worden opgevat als ingediende zienswijzen, indien het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en verweerder besluit daaraan medewerking te verlenen. Naar het oordeel van de rechtbank mocht eiser aan deze mededeling het vertrouwen ontlenen dat zijn brief zou worden aangemerkt als zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van Pro de Awb en dat hij te zijner tijd geen nieuwe zienswijzen behoefde in te dienen. Daarom is de rechtbank van oordeel dat eiser redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet binnen de voorgeschreven periode zienswijzen heeft ingediend. De rechtbank ziet in hetgeen verweerder heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
4. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de door eiser aangevoerde beroepsgronden niet-ontvankelijk zijn, met uitzondering van de grond dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen als concurrent. Daartoe heeft verweerder aangevoerd dat eiser in zijn brief van 17 december 2009 enkel deze laatstgenoemde grond heeft aangevoerd. Volgens verweerder mogen in beroep op grond van artikel 6:13 van Pro de Awb enkel gronden worden aangevoerd die ook als zienswijzen naar voren zijn gebracht. De rechtbank overweegt naar aanleiding daarvan het volgende. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) brengt artikel 6:13 van Pro de Awb met zich mee dat in beroep alleen beroepsgronden mogen worden ingediend tegen besluitonderdelen waartegen in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zienswijzen zijn ingediend. Voor de toepassing van artikel 6:13 van Pro de Awb moet het bestreden besluit worden aangemerkt als één besluit, dat zich niet laat opsplitsen in verschillende besluitonderdelen. In een dergelijk geval staat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure naar voren zijn gebracht. Dit betekent dat verweerders betoog faalt.
5. Eiser heeft zowel in zijn brief van 17 december 2009 als in beroep aangevoerd dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen als concurrent. Verweerder heeft hier in het bestreden besluit in het geheel niet op gereageerd. Daarom is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder wel op deze grond gereageerd. Hierna zal de rechtbank beoordelen of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
6. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wielenpôlle" (hierna: het bestemmingsplan) heeft het perceel de bestemming "openbaar groen". Op grond van artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart als zodanig aangegeven gronden bestemd voor openbare groenvoorzieningen, plantsoenen, speelterreinen, fiets- en voetpaden, overritten, bermen en taluds, met de daarbij behorende andere bouwwerken. Op grond van het derde lid mogen op deze gronden geen gebouwen worden gebouwd.
7. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het bouwplan voorziet in het plaatsen van een gebouw. Om daarvoor toch bouwvergunning te kunnen verlenen, heeft verweerder met toepassing van artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals dat ten tijde van belang luidde, een projectbesluit genomen.
8.1 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de ruimtelijke onderbouwing van het bestreden besluit niet voldoet aan de vereisten van artikel 5.1.3 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Daartoe heeft hij aangevoerd dat een verantwoording voor de gekozen bestemming "viskraam/snackbar" ontbreekt en niet blijkt van een behoefte aan ruimte voor een nieuwe planologische functie. Voorts heeft eiser in dit kader aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op de consequentie van het bouwplan voor de bestaande situaties, op het distributie-planologische voorzieningenpatroon en op de (maatschappelijke en economische) uitvoerbaarheid. Verder heeft eiser aangevoerd dat weliswaar door het waterschap een positief wateradvies is afgegeven, maar dat daaraan de voorwaarde is verbonden dat de adviezen worden opgevolgd en worden meegenomen in het bouwplan. Volgens eiser is niet gebleken dat aan de adviezen is voldaan of dat daarvoor enige waarborg is geboden.
8.2 Op grond van artikel 5.1.3, eerste lid, van het Bro, zoals dat luidde ten tijde van belang, bevat een projectbesluit een goede ruimtelijke onderbouwing, waarin zijn neergelegd:
a. een verantwoording van de in het projectbesluit gemaakte keuze van bestemmingen;
b. een beschrijving van de wijze waarop in het projectbesluit rekening is gehouden met de gevolgen van de waterhuishouding;
(…)
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het projectbesluit.
8.3 De ruimtelijke onderbouwing van het bestreden besluit is neergelegd in het stuk "Ruimtelijke onderbouwing projectbesluit viskraam/snackbar Drachtsterweg te Leeuwarden" van 17 augustus 2011 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing). In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder de ruimtelijke onderbouwing naar aanleiding van eisers beroepsgronden nader onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder uiteindelijk in voldoende mate een verantwoording afgelegd van de in het bestreden besluit gemaakte keuze van bestemmingen. In de ruimtelijke onderbouwing is in dat kader onder meer opgemerkt dat de voorgenomen ontwikkeling past binnen het provinciaal beleid (en de daarin nagestreefde functiemenging) en het gemeentelijk welstandsbeleid. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat het bouwplan een positieve bijdrage levert aan de omgevingskwaliteit ter plaatse. In het verweerschrift heeft verweerder daaraan toegevoegd dat de entree tot de stad via de Drachtsterweg door deze voorziening wordt opgewaardeerd. Ter zitting heeft verweerder daar nog aan toegevoegd dat het bouwplan past binnen het gemeentelijke horecabeleid, waarin ruimte wordt gegeven voor de vestiging van eethoreca langs de (stedelijke) hoofdinfrastructuur zoals invalswegen en de rondweg, waaronder de Drachtsterweg valt. Ook is verweerder naar het oordeel van de rechtbank uiteindelijk voldoende ingegaan op de inzichten over de uitvoerbaarheid van het projectbesluit. In de ruimtelijke onderbouwing wordt in dit kader opgemerkt dat het bouwplan economisch uitvoerbaar is, omdat de kosten voor de realisatie van het project en de noodzakelijke onderzoeken gedragen worden door de initiatiefnemer. Ten aanzien van de maatschappelijke uitvoerbaarheid heeft verweerder in het verweerschrift aangevoerd dat de gemeente Leeuwarden geen concurrentiebeleid hanteert als het gaat om de vestigingsplaats van snackbars. Ter zitting heeft verweerder daar nog aan toegevoegd dat het gaat om een kleinschalige ontwikkeling die niet zal leiden tot een duurzame ontwrichting van de bestaande horeca. Verder heeft verweerder aangevoerd dat de voorziene horecavoorziening zich onderscheidt ten opzichte van eisers snackbar, doordat het in hoofdzaak een viskraam is. Ten aanzien van de beschrijving van de wijze waarop in het projectbesluit rekening is gehouden met de gevolgen van de waterhuishouding overweegt de rechtbank dat in het bestreden besluit is bepaald dat bouwvergunning wordt verleend voor het oprichten van een viskraam/snackbar overeenkomstig de bij dit besluit behorende gewaarmerkte bescheiden. Eén van deze bij het besluit behorende gewaarmerkte bescheiden is de ruimtelijke onderbouwing. In de ruimtelijke onderbouwing wordt het advies van het waterschap, inclusief de vereiste maatregelen, geciteerd en wordt geconcludeerd dat indien de adviezen worden opgevolgd er geen waterhuishoudkundige bezwaren aan het plan zijn. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de bouwvergunning is verleend onder de voorwaarde dat de op grond van het advies vereiste maatregelen worden uitgevoerd. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan artikel 5.1.3, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro. Uit het voorgaande volgt dat deze beroepsgrond faalt.
9.1 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen als concurrent. In dat kader heeft hij aangevoerd dat in een straal van twee kilometer rond zijn snackbar al dertien vergelijkbare zaken zijn gevestigd. Volgens eiser heeft dit nu al geleid tot een zeer grote daling van zijn omzet en tot de noodzaak om het aantal personeelsleden te verminderen. Wanneer op zeer korte afstand van zijn snackbar nog een veertiende snackvoorziening zal worden gerealiseerd, zal dit zijn financiële problemen vergroten. Uiteindelijk zal dit er volgens eiser toe leiden dat zijn snackbar, de nieuwe snackvoorziening of beide failliet zullen gaan. Dit zal niet alleen voor hemzelf grote (financiële) gevolgen hebben, maar ook voor zijn resterende zes personeelsleden. Ook zal dit leiden tot leegstand en verpaupering.
9.2 Het is vaste rechtspraak van de ABRvS dat in beginsel geen aanleiding bestaat om in het kader van een goede ruimtelijke ordening regulerend op te treden naar aanleiding van concurrentievrees. Slechts in het geval zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen is hiervoor plaats. Voor de vraag of sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in een bepaalde sector komt geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of sprake is van overaanbod en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen, maar aan de vraag of voor de inwoners van de gemeente een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun geregelde inkopen kunnen doen. Als er gegrond vrees is voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau kan het uivoeren van een distributieplanologisch onderzoek (dpo) aangewezen zijn. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraken van de ABRvS van 28 december 2011 (LJN: BU9443) en 24 juni 2009 (LJN: BI9713).
9.3 De rechtbank acht eisers vrees dat hij zijn snackbar mogelijk zal moeten sluiten ten gevolge van het vestigen van een nieuwe snackvoorziening in de directe omgeving begrijpelijk. Naar het oordeel van de rechtbank geeft hetgeen eiser heeft aangevoerd echter geen aanleiding om te oordelen dat gegronde vrees bestaat voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningniveau in de sector waartoe eisers snackbar behoort. De rechtbank acht niet aannemelijk dat het realiseren van het bouwplan ertoe zal leiden dat in de omgeving zo weinig snackbars en vergelijkbare voorzieningen over zullen blijven dat de inwoners van de gemeente niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats terecht kunnen voor het kopen van snacks. Daarom behoefde verweerder in eisers concurrentievrees geen aanleiding te zien om in het kader van een goede ruimtelijke ordening regulerend op te treden. Daarnaast heeft verweerder zich, gelet op het voorgaande, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het uitvoeren van een dpo niet noodzakelijk was.
10. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten aanzien van supermarkten wel een concurrentiebeleid voert. Volgens eiser is het niet begrijpelijk waarom eiser voor de ene bedrijfstak wel een concurrentiebeleid voert en voor de andere bedrijfstak niet. Voor zover eiser heeft beoogd hiermee een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel, slaagt dit beroep niet, omdat geen sprake is van vergelijkbare gevallen.
11. Eiser heeft aangevoerd dat zijn snackbar in 2006 in overleg met de gemeente is gebouwd en dat hij daar veel geld, tijd en energie in heeft geïnvesteerd. Als verweerder destijds gezegd zou hebben dat hij er rekening mee moest houden dat aan de overzijde van de weg ook een snackvoorziening neergezet zou worden, zou hij er niet aan zijn begonnen, aldus eiser. Voor zover eiser heeft beoogd hiermee een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel, slaagt dit beroep niet. Aan de omstandigheid dat destijds overleg heeft plaatsgevonden met de gemeente en dat verweerder medewerking heeft verleend aan de bouw van eisers snackbar heeft eiser niet het vertrouwen mogen ontlenen dat verweerder geen medewerking zou verlenen aan de eventuele bouw van andere snackvoorzieningen in de directe omgeving. Ook is de rechtbank niet gebleken dat in dit kader enige toezegging is gedaan.
12. Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat aanleiding bestaat om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 874,00 (1 punt voor het indienen van het (aanvullend) beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437,00 en een wegingsfactor 1) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 53,09 aan verletkosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 927,09, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2012.
w.g. P.G. Wijtsma
w.g. F.F. van Emst
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.