Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11 / 1209
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 december 2013 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr.[naam]),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray, verweerder
(gemachtigde: mr. [naam]).
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2008 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) te verlenen van de (oude) bestemmingsplannen “Buitengebied” en “Rijksweg A73 Zuid” voor het oprichten van twee varkensstallen op het perceel kadastraal bekend als gemeente Venray, [sectienummer], gelegen aan [straatnaam] te Venray (bouwplan).
Bij besluit van 2 augustus 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2013.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het procesrecht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt vóór 1 januari 2013.
2.
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro blijft het materiële recht, zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, waarvan een verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Gelet op artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro heeft verweerder in het bestreden besluit de WRO terecht van toepassing geacht, nu het verzoek om vrijstelling, gedateerd 26 juni 2008, bij verweerder is ingekomen op 30 juni 2008.
3.
Bij besluit van 20 juli 2010 heeft verweerder het tegen het primaire besluit gerichte bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat een nieuw agrarisch bedrijf op het perceel in kwestie niet gewenst is, omdat dit afbreuk zou doen aan het open karakter en de landschappelijke waarden van de omgeving. Voorts is volgens verweerder niet aangetoond dat eiser geen gebruik zou kunnen maken van vrijkomende of vrijgekomen agrarische bedrijfsvoering.
4.
De rechtbank Roermond heeft bij uitspraak van 18 april 2011, zaaknummer AWB 10/1117, het tegen het besluit van 20 juli 2010 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en verweerder opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. De rechtbank heeft in deze uitspraak geoordeeld dat, nu het bouwplan in een landbouwontwikkelingsgebied (LOG) ligt, aan de motivering van de weigering van een vrijstelling hoge eisen dienen te worden gesteld. Naar het oordeel van de rechtbank moet ervan uit worden gegaan dat het besluit niet berust op enig extern kenbaar beleid van verweerder, maar enkel op verweerders standpunt dat het belang van de openheid van het gebied aan [straatnaam] zwaarder dient te wegen dan het bedrijfsbelang van eiser. De rechtbank achtte de motivering van het besluit daarmee niet toereikend.
5.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat op basis van ruimtelijke afwegingen wordt gekozen voor inbreidingslocaties in plaats van uitbreidingslocaties. Niet is voldaan aan de in artikel 3.7.2 van het bestemmingsplan “Buitengebied Venray 2010” (bestemmingsplan) opgenomen voorwaarde dat medewerking kan worden verleend aan een nieuwvestiging indien de visueel-landschappelijke waarden niet onevenredig worden aangetast. De locatie waarin het bouwplan is gelegen, betreft immers een in het Landschapskader Noord- en Midden-Limburg en het Ruimtelijk kwaliteitskader aangemerkt landschappelijk open gebied. Voorts betreft het bouwplan een ‘reguliere ontwikkeling’, waarvan niet aannemelijk is dat deze voldoet aan de harde voorwaarden zoals gesteld in de gebiedsvisie [naam] (gebiedsvisie), die op 7 juni 2011 door de gemeenteraad van de gemeente Venray is vastgesteld.
6.
Eiser voert aan dat het door de rechtbank geconstateerde motiveringsgebrek niet is hersteld, aangezien de weigering in de kern blijft berusten op de bescherming van een gesteld ‘open gebied’, zonder dat hiervoor beleid van toepassing of voorhanden is. De verwijzing naar de gebiedsvisie is hiertoe onvoldoende. Immers, over de gebiedsvisie heeft de rechtbank reeds overwogen dat deze ontwikkeling afbreuk doet aan het gemeentelijk standpunt dat een groot belang wordt gehecht aan het behoud van de openheid van het agrarisch gebied aan [straatnaam]. De aanvulling van de motivering staat haaks op de weigering doordat het beleidskader eisers aanvraag, onder voorwaarden, mogelijk maakt. Eiser stelt aannemelijk te hebben gemaakt aan de diverse randvoorwaarden te voldoen. Ten aanzien van deze nieuwe weigeringsgrond is eiser niet gehoord en is geen nieuw advies ingewonnen bij de Commissie bezwaarschriften. Tevens is het toevoegen van nieuwe argumenten volgens eiser in strijd met het beginsel van ‘reformatio in peius’. Verweerder had de op 5 juli 2011 ingediende rapportage inhoudelijk moeten beoordelen, aldus eiser.
7.
Ingevolge artikel 19, eerste lid van de WRO, voor zover hier van belang, kan het college van burgemeester en wethouders voor de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
Op grond van artikel 3.7.2, onder j, voor zover van belang, van de bestemmingsplanvoorschriften kan het bestemmingsplan gewijzigd worden ten einde een nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een LOG toe te staan, onder de voorwaarde dat de visueel-landschappelijke waarden niet onevenredig mogen worden aangetast.
8.
Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan, vastgesteld op 14 december 2010 en in werking getreden op of omstreeks 11 maart 2011, de bestemming “Agrarisch”. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Evenmin is betwist dat het bouwplan gelegen is in een in het Reconstructieplan Noord- en Midden Limburg (reconstructieplan) aangeduid LOG. In dit gebied worden volgens het Reconstructieplan ruime mogelijkheden geboden voor nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in projectvestigingen. Incidentele nieuwvestiging is mogelijk bij bestaande concentraties van intensieve veehouderijen. In het Waardevol Regionaal Landschap is incidentele nieuwvestiging enkel toegestaan voor het oplossen van individuele knelgevallen.
9.
Indien aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan, is de keuze om ten behoeve van het bouwplan vrijstelling te verlenen van het geldende bestemmingsplan aan verweerder. Vanwege deze discretionaire bevoegdheid heeft verweerder op dit punt een eigen beleidsvrijheid, die de rechtbank behoort te respecteren. De rechtbank komt dienaangaande slechts een terughoudende toets toe.
10.
Allereerst overweegt de rechtbank dat, hoewel in het gebied waarin het perceel is gelegen volgens het reconstructieplan nieuwvestiging van intensieve veehouderijen is toegestaan, verweerder onder omstandigheden van dit uitgangspunt kan afwijken en vrijstelling kan weigeren. De rechtbank verwijst in dit verband naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hierover (waaronder uitspraak van 16 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA5222 en 30 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM9634). Wel zal verweerder een dergelijke weigering goed moeten motiveren en mag van verweerder worden verwacht dat hij zijn besluit baseert op beleidsregels. In dit geval heeft verweerder eisers aanvraag geweigerd op grond van hetgeen is opgenomen in de gebiedsvisie, het Landschapskader Noord- en Midden-Limburg en het Ruimtelijk Kwaliteitskader. Gelet hierop faalt eisers betoog dat het motiveringsgebrek niet is hersteld, reeds omdat het besluit niet op enig beleid is gebaseerd. Uit de stukken blijkt immers dat aan het besluit beleidsregels ten grondslag hebben gelegen.
11.
Verder overweegt de rechtbank dat het bouwplan is gelegen in een voorbeeldgebied dat in de gebiedsvisie is aangewezen. Het doel van deze gebiedsvisie is dat aan [straatnaam] een gebied ontstaat met nieuwe stalsystemen en duurzame ondernemingen, door het stimuleren van ontwikkelingen die leiden tot een vergaande vernieuwing van de intensieve veehouderij. Om de openheid van het gebied te waarborgen, wordt ruimte geboden voor de vestiging van vier innovatieve bedrijven in een in het LOG aangewezen zoekgebied. Het maximale bebouwingspercentage per kavel bedraagt 40%. In de gebiedsvisie worden tien randvoorwaarden voor de vestiging van veehouderijen aan [straatnaam] genoemd waaraan moet worden voldaan. De rechtbank acht niet onredelijk dat verweerder wil dat eiser aan de in de gebiedsvisie genoemde randvoorwaarden voldoet. Verder is niet gebleken dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld het bouwplan van eiser niet voldoet aan alle randvoorwaarden, zoals het ingepast moeten zijn van milieu- en energiemaatregelen, het sprake zijn van een bedrijf dat uit de kernrandzone of extensiveringsgebied wordt verplaatst en het op ten minste één onderdeel of aspect vernieuwend (innovatief) zijn. Verweerder heeft eisers verzoek om vrijstelling daarnaast afgewezen, omdat hij van mening is dat het bouwplan de visueel-landschappelijke waarden onevenredig aantast. Hiertoe heeft verweerder verwezen naar het Landschapskader Noord- en Midden-Limburg en het Ruimtelijk Kwaliteitskader, vastgesteld op 14 december 2010, waaruit volgt dat het bouwplan is gelegen in een te behouden landschappelijk open gebied in het LOG. Gelet op dit beleid acht de rechtbank niet onredelijk dat verweerder geen medewerking aan de gevraagde vrijstelling wil verlenen, omdat hij het gedeelte van het LOG dat landschappelijk open gebied is, wil behouden als open gebied en hier slechts onder strikte voorwaarden nieuwvestiging wil toestaan.
12.
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder in redelijkheid de gevraagde vrijstelling van het bestemmingsplan heeft kunnen weigeren.
13.
De rechtbank volgt eiser niet in diens betoog dat het toevoegen van nieuwe argumenten aan zijn weigering in strijd is met het beginsel van ‘reformatio in peius’. Door het toevoegen van nieuwe argumenten verslechtert de positie van eiser niet, nu de vrijstelling reeds bij het primaire besluit was geweigerd en geweigerd blijft. Het toevoegen van nieuwe argumenten is evenmin in strijd met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bestreden besluit betreft immers een verbetering van de motivering, waarbij in het kader van de heroverweging andere feiten en argumenten mogen worden gelegd dan die aan de eerdere beslissing ten grondslag hebben gelegen.
14.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de hoorplicht niet geschonden. Niet weersproken is immers dat tussen verweerder en eiser vóór het bestreden besluit meerdere gesprekken zijn geweest over de vraag of het bouwplan past binnen de gebiedsvisie.
15.
De rechtbank volgt eiser voorts niet in diens betoog dat verweerder nieuw advies had dienen in te winnen bij de Commissie bezwaarschriften. Het voorbereiden van een beslissing op bezwaar na een vernietiging van een eerste bezwaar door een adviescommissie betreft een bevoegdheid van verweerder. Dat zich een situatie als bedoeld in artikel 7:9 van Pro de Awb voordeed, is de rechtbank niet gebleken.
16.
Over eisers betoog dat verweerder ten onrechte niet heeft gereageerd op de op 5 juli 2011 ingediende rapportage waaruit blijkt dat het bouwplan voldoet aan de in de gebiedsvisie omschreven randvoorwaarden, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat niet aannemelijk is dat aan de harde voorwaarden zoals gesteld in de gebiedsvisie wordt voldaan. In het verweerschrift is dit nader onderbouwd middels opsomming van de voorwaarden van de gebiedsvisie waaraan het verzoek om vrijstelling niet voldoet. De grond faalt daarom.
17.
Het beroep is ongegrond.
18.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Nollen (voorzitter), en mr. T.M. Schelfhout en mr. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. drs. P.M. van den Brekel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 december 2013.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 december 2013.
w.g. P. van den Brekel,
griffier
w.g. C.M. Nollen,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.