Uitspraak
RECHTBANK Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12 / 473
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 december 2013 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. I.M.C. van Leeuwen),
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder.
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[derde belanghebbende] [adres]
(gemachtigde: mr. C. Billen),
[derde belanghebbende], [adres],
[derde belanghebbende], [adres]
(gemachtigde: mr. C. Billen),
[derde belanghebbende], [adres]
(gemachtigde: mr. C. Billen),
[derde belanghebbende], [adres]
(gemachtigde: mr. L.M.H. Schrieder), en
[derde belanghebbende], [adres]
Procesverloop
Bij besluiten van 3 maart 2011, 30 maart 2011 en 8 april 2011 (de primaire besluiten) heeft verweerder persoonsgebonden omgevingsvergunningen verleend. Bij besluit van
27 februari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder beslist op de bezwaren van eiseres van 12 april 2011 en 13 mei 2011, gericht tegen de hiervoor bedoelde omgevingsvergunningen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer is aangevangen op
28 september 2012. De behandeling van het beroep ter zitting is geschorst, teneinde partijen in de gelegenheid te stellen om te onderzoeken of het geschil door middel van mediation tot een oplossing kon worden gebracht. Aangezien de mediation niet tot overeenstemming heeft geleid, is het onderzoek ter zitting op 5 november 2013 door de meervoudige kamer hervat.
Namens eiseres waren aanwezig[namen gemachtigde eisers], bijgestaan door hun gemachtigde. Namens verweerder zijn verschenen mr. F.M.H. Merx,
mr. I. Rezelman en ing. E.J.E. Geurts. Allen bijgestaan door mr. B. Smit, kantoorgenoot van mr. C. Billen voornoemd, zijn als derde-partij verschenen [derde belanghebbende] en G. Peeters. Daarnaast zijn als derde-partij verschenen [derde belanghebbende], bijgestaan door zijn gemachtigde, en [derde belanghebbende], zelfstandig procederend.
Overwegingen
1.
Eiseres exploiteert een camping, gelegen aan [adres] te [woonplaats]. Bij de camping ligt een door een weg van het kampeerterrein afgezonderd terrein met vakantiebungalows ([adres]). Ingevolge artikel 2.27 van het ten tijde hier van belang geldende bestemmingsplan “Buitengebied” rust op de percelen waarop de vakantiebungalows staan de bestemming “Zomerhuisjesterrein”. Deze bestemming behelst dat de gronden zijn bestemd voor het recreatief wonen en dat ten behoeve daarvan zomerhuisjes zijn toegelaten. Op grond van deze bestemming mogen de huisjes niet permanent worden bewoond. Er is echter sinds jaar en dag sprake van permanente bewoning van een aantal bungalows, waarmee eiseres zich niet kan verenigen.
2.
Bij brief van 5 oktober 2010 heeft verweerder de bewoners van de vakantiebungalows in de gelegenheid gesteld om in aanmerking te komen voor een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor het gebruik van de vakantiebungalow voor permanente bewoning.
3.
Bij separate besluiten van 3 maart 2011 en 30 maart 2011 is, gelet op het bepaalde in artikel 3.9, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (lex silencio positivo), van rechtswege de gevraagde omgevingsvergunning verleend aan de bewoners van de bungalows met de nummers 4, 6, 7, 8, 15, 20, 21, 22, 24 en 25. Bij besluit van 8 april 2011 is aan de bewoner van de bungalow met nummer 12 de gevraagde omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid onder a, onder 2e en artikel 2.25, derde lid, van de Wabo; artikel 5.18, vierde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en artikel 4, onderdeel 10 van bijlage II behorende bij het Bor.
4.
Op 8 april 2011 en 11 mei 2011 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunningen.
5.
Vervolgens heeft op 19 september 2011 een hoorzitting heeft plaatsgevonden van de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften, waarna deze commissie op 25 oktober 2011 aan verweerder het advies heeft uitgebracht om de bezwaren gegrond te verklaren.
6.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van eiseres.
Het bezwaar tegen de besluiten inzake de verlening van de persoonsgebonden omgevingsvergunning voor bewoning van een recreatiebewoning is ongegrond verklaard voor zover het betreft de bewoners van de bungalows met de nummers, 4, 6, 8, 12, 15, 20, 22 en 24. Het bezwaar tegen de besluiten inzake vergunningverlening aan de meerderjarige personen, woonachtig in bungalow 3 en 25 is gegrond verklaard onder gelijktijdige verlening van een persoonsgebonden vergunning, uitsluitend aan die meerderjarige personen. Aan de minderjarige kinderen woonachtig in genoemde bungalows 3 en 25 is “op humanitaire gronden” een gedoogbeschikking verleend voor het bewonen van de bungalow tot het moment dat de persoonsgebonden omgevingsvergunning voor de laatste woonachtige persoon is beëindigd. Het bezwaar tegen de besluiten inzake verlening van een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor bewoning van een recreatiewoning ten aanzien van bungalows 7 en 21 is gegrond verklaard, waarbij gelijktijdig de persoonsgebonden omgevingsvergunningen alsnog zijn geweigerd.
7.
Eiseres kan zich niet vinden in de verlening van de persoonsgebonden omgevingsvergunningen aan de derde-partijen. Kern van haar betoog is dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan verlening van de vergunningen in de weg staat, dat het bestreden besluit niet getuigt van een gedegen belangenafweging en dat in het bestreden besluit niet is beschreven of en hoe toetsing aan het Bouwbesluit heeft plaatsgevonden. Ook stelt eiseres dat er sprake is van willekeur doordat verweerder met deze persoonsgebonden omgevingsvergunningen terugkomt op eerdere intrekking van gedoogbeschikkingen, en dat verweerder zich ten onrechte niet heeft uitgelaten over de financiële uitvoerbaarheid van die omgevingsvergunningen. Verder heeft verweerder ten onrechte geen proceskosten vergoed voor de bezwarenprocedure, aldus eiseres.
8.
Het is aan de rechtbank om te beoordelen of verweerder in redelijkheid de persoonsgebonden omgevingsvergunningen heeft kunnen verlenen.
9.
In dit verband is het volgende wettelijk kader relevant.
9.1.
In artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
9.2.
In artikel 2.12, aanhef en onder a, onder 2e is bepaald dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
9.3.
Artikel 2.25, derde lid, van de Wabo luidt als volgt:
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen, waarin de omgevingsvergunning slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend. Daarbij kan tevens worden bepaald dat in daarbij aangewezen categorieën gevallen:
a) de omgevingsvergunning nog gedurende een daarbij aangegeven termijn blijft gelden voor rechtsopvolgers van degene aan wie zij is verleend;
b) de omgevingsvergunning ook geldt voor een rechtspersoon aan wie zij is overgedragen door een andere rechtspersoon, indien daarvoor door het bevoegd gezag toestemming is verleend.
9.4.
Artikel 5.18, vierde lid, Besluit omgevingsrecht (Bor) luidt als volgt:
“Als geval als bedoeld in artikel 2.25, derde lid, van de wet waarin de omgevingsvergunning slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend, wordt aangewezen de omgevingsvergunning voor het bewonen van een recreatiewoning die met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet in samenhang met artikel 4, onderdeel 10, van bijlage II is verleend. In een omgevingsvergunning als bedoeld in de eerste volzin wordt bepaald dat zij slechts geldt voor de termijn gedurende welke degene aan wie de vergunning is verleend de desbetreffende recreatiewoning onafgebroken bewoont.
9.5.
Artikel 4, aanhef en onder onderdeel 10 van Bijlage II bij het Bor luidt als volgt:
Voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a) de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
b) de bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden,
c) de bewoner op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont, en
d) de bewoner op 31 oktober 2003 meerderjarig was.
10.
Eisers heeft niet uitdrukkelijk bestreden dat door de derde-partijen aan de voorwaarden onder a. tot en met d. is voldaan. Ter zitting op 5 november 2013 heeft eiseres voor het eerst betoogd dat verweerder op geen enkele wijze inzicht heeft gegeven in de wijze waarop hij heeft getoetst of de betreffende recreatiewoningen voldaan aan het Bouwbesluit. Weliswaar heeft de gewezen gemachtigde van eiseres in de gronden van bezwaar reeds naar voren gebracht dat niet is gebleken op welke wijze verweerder heeft getoetst aan het Bouwbesluit, doch de gronden van bezwaar zijn niet herhaald en ingelast in beroep. Door eerst ter zitting deze grond naar voren te brengen, handelt eiseres in strijd met de goede procesorde. Deze grond laat de rechtbank daarom buiten beoordeling. Het voorgaande leidt dan ook tot de conclusie dat verweerder bevoegd was de persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen.
11.
Gegeven de omstandigheid dat verweerder weliswaar bevoegd, maar niet verplicht was om de omgevingsvergunningen te verlenen, is vervolgens de vraag aan de orde of verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting oordeelt de rechtbank dat verweerder in redelijkheid toepassing heeft kunnen geven aan zijn bevoegdheid. Eiseres betoogt vanuit haar bedrijfsbelangen dat de betreffende bewoners van de recreatiewoningen zich niet aan het parkreglement houden. Doordat her en der provisorisch wordt bijgebouwd, “verrommelt” en verpaupert het deel van het vakantiepark “Beringerzand” waar de recreatiewoningen zijn gelegen. Verder worden met enige regelmaat feesten gehouden die het kinderen van campinggasten onmogelijk maakt te slapen. Ook is er sprake van overlast voor de campinggasten door het houden van huisdieren en rookhinder door houtkachels. Verder vreest eiseres dat de betreffende bewoners door de persoonsgebonden omgevingsvergunning op milieutechnisch gebied meer bescherming genieten dan wanneer zij niet in het bezit zijn van een dergelijke vergunning. Wat hier ook van moge zijn, hiermee heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een onevenredige beperking van haar bedrijfsvoering. Hierbij overweegt de rechtbank dat de aangevoerde argumenten veeleer betrekking hebben op de handhavingsvraag en niet op de vraag of in redelijkheid en gelet op het in 9.5 aangehaalde kader een omgevingsvergunning verleend kan worden. Verweerder heeft dan ook kunnen besluiten om het belang van de derde-partijen, dat is gemoeid met de verleende omgevingsvergunningen, te laten prevaleren boven de belangen van eiseres. Het bestreden besluit, gelezen in combinatie met het primaire besluit, is ter zake van de belangenweging, blijkens de daaraan gewijde overwegingen, anders dan eiseres heeft gesteld, dan ook voldoende draagkrachtig gemotiveerd. Bij dit oordeel wordt betrokken dat verweerder niet gehouden was, anders dan eiseres betoogt, om in het kader van de belangenweging een ruimtelijke onderbouwing te geven. Hierbij neemt de rechtbank tevens in aanmerking dat met de verlening van de persoonsgebonden omgevingsvergunningen sprake is van een uitsterfconstructie, in die zin dat de vergunningen slechts gelden voor de termijn gedurende welke degene aan wie de vergunning is verleend de desbetreffende recreatiewoning onafgebroken bewoont. Er zal dus op enig moment een einde komen aan de toegestane permanente bewoning op grond van de hiervoor genoemde bepalingen.
12.
Eiseres heeft er voorts op gewezen dat in het notarieel vastgelegde “Reglement inzake Gebruik en Beheer van Zomerhuizen “Beringerzand” te Helden (Limburg)” (het Reglement) regels zijn opgenomen waaraan de eigenaren van de recreatiewoningen zich moeten houden. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in onder meer de uitspraken van 6 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ0752) en 27 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ2527) bestaat er voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van vrijstelling in de weg staat, slechts grond wanneer die belemmering evident is. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om te beoordelen of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. De Wabo geeft geen aanleiding om daar ten aanzien van een omgevingsvergunning die met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo wordt verleend, dus niet door middel van het verlenen van een vrijstelling, anders over te oordelen.
13.
In artikel 1 van Pro het op 31 oktober 1973 bij de notaris gedeponeerde Reglement is bepaald dat een eigenaar verplicht is zijn zomerhuis overeenkomstig zijn bestemming te gebruiken. Deze bepaling is naar het oordeel van de rechtbank echter niet zo strikt geformuleerd dat permanente bewoning van de recreatiewoning niet is toegestaan en gaat duidelijk minder ver dan in de situaties die aan de orde waren in de hiervoor onder overweging 12 genoemde uitspraken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het handelen in strijd met artikel 1 van Pro het Reglement niet moet worden aangemerkt als een evidente privaatrechtelijke belemmering, die aan het verlenen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning in de weg staat.
14.
Ook faalt de grond dat verweerder bij de verlening van de persoonsgebonden omgevingsvergunningen niet heeft gemotiveerd op welke wijze hij bij de besluitvorming de middelen heeft betrokken die nodig zijn om eventuele planschade aan eiseres te vergoeden. De planschadeprocedure betreft immers een afzonderlijke procedure. Dat verweerder in 2010 de eerder aan de derde-partijen afgegeven gedoogbeschikkingen heeft ingetrokken en vervolgens de derde-partijen op grond van het thans geldende recht, meer in het bijzonder in 9.5 weergegeven, in de gelegenheid heeft gesteld persoonsgebonden omgevingsvergunningen aan te vragen, maakt voorts niet dat sprake is van willekeur.
15.
Alles overziend, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit rechtens houdbaar is.
16.
In bezwaar noch beroep ziet de rechtbank aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Dat verweerder in de aanvraagfase eerder had kunnen beslissen, een herstel-verzuim had kunnen geven of de beslistermijn had kunnen opschorten en daarmee had kunnen voorkomen dat de bij primaire besluiten van 3 maart 2011 en
30 maart 2011 verleende omgevingsvergunningen van rechtswege zijn verleend, moge zo zijn, maar rechtvaardigt geen proceskostenvergoeding in bezwaar. De geconstateerde tekortkomingen hebben er immers niet toe geleid dat de daarop van rechtswege verleende omgevingsvergunning onrechtmatig zijn.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Voncken (voorzitter), mr.drs. E.J. Govaers en
mr. R.A.M.M. Gijselaers, leden, in aanwezigheid van mr. W.A.M. Bocken, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 december 2013.
w.g. W.A.M. Bocken, w.g. P.J. Voncken,
rechter
griffier
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 11 december 2013
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.