ECLI:NL:RBLIM:2014:10062

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB/ROE 14/1872

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2014 in de zaak tussen

CV Onroerend Goed Kerkrade, te Brummen, eiseres

(gemachtigde: mr. M.H.M. Deppenbroek),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kerkrade, verweerder

(gemachtigde: mr. H.G.L. Mertens).

Procesverloop

Bij besluit van 27 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres

een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het pand [adres pand] te Kerkrade voor (perifere) detailhandel en evenementen in de vorm van een ‘Luikse Markt’.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger beherend vennoot] en voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde voornoemd alsmede mr. T. Thijssen en

drs. R. Wijckmans.

Overwegingen

1. Eiseres is eigenaar van het pand [adres pand] in Kerkrade. Op dit perceel is ten tijde hier van belang van toepassing het bestemmingsplan ‘Beitel-Locht’ uit 1972 en vigeert de bestemming ‘Industrie B’. Volgens die bestemming is handel, nijverheid en industrie toegestaan alsmede detailhandel als nevenfunctie voor zover deze noodzakelijkerwijs verband houdt met de ambachtsuitoefening. Het desbetreffende pand is gebouwd met een vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening d.d. 28 mei 2004. Bij dat besluit is ten behoeve van de vestiging van een tuincentrum vrijstelling verleend van het bestemmingsplan. Vanaf 1 januari 2013 zijn alle bedrijfsactiviteiten in het pand gestaakt en is eiseres op zoek naar een nieuwe huurder.

2. Eiseres heeft op 20 november 2013 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aangevraagd voor het gebruiken van het pand voor (perifere) detailhandel en evenementen in de vorm van een ‘Luikse Markt’.

3. Op 20 februari 2014 heeft verweerder op basis van artikel 3.10 van de Wabo in combinatie met artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een ontwerp-besluit genomen strekkende tot weigering van de aanvraag van eiseres.

4. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de door eiseres ingebrachte zienswijze weerlegd en is de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.

5. Verweerder stelt zich - samengevat weergegeven - op het standpunt dat het gebruik van het onderhavige pand ten behoeve van een ‘Luikse Markt’ is aan te merken als detailhandel. Op grond van de Regionale Retailstructuurvisie 2010-2020, vastgesteld op 21 februari 2011 door de Parkstadraad (hierna: de Retailstructuurvisie), hoort detailhandel thuis binnen de aanwezige retailclusters Kerkrade-Centrum dan wel Kerkrade-West. Voor de Rodaboulevard wordt volgens verweerder een doorontwikkeling tot sport- en leisureboulevard nagestreefd. Verweerder verwijst in dit verband ook naar het advies van de Toetsingscommissie retail van 28 november 2013 inhoudende dat de voorgenomen vestiging van een ‘Luikse Markt’ in strijd is met het afsprakenkader zoals geformuleerd in de Retailstructuurvisie. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat een verdere brancheverruiming een bedreiging vormt voor het goed functioneren van de reguliere retailclusters met als gevolg onder meer leegstand en een verslechtering van het woon- en leefklimaat voor de kleine winkeliers in de binnenstad. Ter zitting heeft verweerder zich voorts op het standpunt gesteld dat een ‘Luikse Markt’ niet past binnen de in het ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’ toegekende bestemming ‘Gemengd’.

6. Eiseres voert in beroep -samengevat weergegeven- aan dat betwijfeld kan worden of de Retailstructuurvisie, die ten grondslag wordt gelegd aan de weigering van de omgevingsvergunning, geldt voor het perceel van eiseres nu in het desbetreffende voorontwerp bestemmingsplan aan het perceel van eiseres geen bestemming is toegekend die zich richt op het gewenste thema van sport en leisure. Voorts stelt eiseres dat verweerder niet aan de Retailstructuurvisie heeft mogen toetsen nu deze niet is vastgesteld door het gemeentebestuur als bevoegd gezag. Dit geldt volgens eiseres temeer nu een andere structuurvisie, te weten de Structuurvisie Kerkrade 2010-2020, wel door het gemeentebestuur is vastgesteld en wel geldt voor het betrokken perceel. Daarnaast ontbreekt volgens eiseres een belangenafweging omtrent de vraag of de vergunning, ondanks de strijdigheid met de Retailstructuurvisie (mocht deze toch van toepassing zijn), vanwege de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden toch diende te worden verleend. Volgens eiseres zijn als bijzondere omstandigheden aan te merken een gedateerd vigerend bestemmingsplan, het beëindigen van de leegstand alsmede het niet schaden van (andere) ruimtelijke belangen bij vergunningverlening. Voorts bestaat er volgens eiseres voldoende braakliggend terrein om de sport- en leisureontwikkeling te faciliteren. Eiseres stelt zich op het standpunt dat aan de weigering geen overwegingen van ruimtelijke kwaliteit ten grondslag liggen, doch enkel economische motieven met het oog op de concurrentiepositie van andere ondernemers. De branchebeperking levert volgens eiseres strijd op met het recht op vrij verkeer van vestiging en van diensten zoals opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn).

7. De rechtbank overweegt als volgt.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

8.1

De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo beleidsvrijheid heeft en de bestuursrechter de beslissing terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.

9. Voor zover eiseres stelt dat verweerder het bestreden besluit niet had mogen baseren op de Retailstructuurvisie omdat deze niet van toepassing is op het perceel van eiseres en voorts omdat deze niet is vastgesteld door het gemeentebestuur als bevoegd gezag, overweegt de rechtbank het volgende.

9.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Retailstructuurvisie zich onder meer uitstrekt tot het perceel van eiseres. Ter zitting heeft verweerder in dit kader toegelicht dat voor de afbakening van het gebied Rodaboulevard, zoals opgenomen in de Retailstructuurvisie, aansluiting moet worden gezocht bij kaartmateriaal behorend bij het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2006 en dat daaruit volgt dat het perceel van eiseres valt binnen de in de Retailstructuurvisie opgenomen Rodaboulevard. Wat daar ook van zij, nu ter zitting afdoende is gebleken dat verweerder zijn besluitvorming eveneens op het ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’ heeft gebaseerd en in dat ontwerp bestemmingsplan expliciet is aangegeven dat het perceel van eiseres binnen het gebied Rodaboulevard valt, zoals opgenomen in de Retailstructuurvisie, mocht verweerder naar het oordeel van de rechtbank de Retailstructuurvisie toepassen bij zijn besluitvorming.

De stelling van eiseres dat in het voorontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’ aan het perceel [adres pand] een bedrijfsbestemming is toegekend waaruit kan worden afgeleid dat de Retailstructuurvisie niet van toepassing is, mist, wat daar verder ook van zij, feitelijke grondslag nu uit de stukken en ter zitting is komen vast te staan dat aan de gronden van eiseres in het (voor)ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’de bestemming ‘Gemengd’ is toegekend. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook afdoende komen vast te staan dat de Retailstructuurvisie geldt voor het perceel van eiseres.

9.2 Op 20 december 2011 heeft het gemeentebestuur van Kerkrade de vaststelling van de Retailstructuurvisie door de Parkstadraad gepubliceerd. Ten aanzien van de planologische doorwerking van de Retailstructuurvisie is in de Retailstructuurvisie aangegeven dat de Retailstructuurvisie nadere uitwerking dient te krijgen in het planologisch-juridisch instrumentarium van het gemeentebestuur. De rechtbank stelt vast dat het gemeentelijk bevoegd gezag voor het concrete geval een nadere invulling van de in de Retailstructuurvisie opgenomen beleidsuitgangspunten mag geven. In het algemeen zal een dergelijke nadere invulling zijn vertaling vinden in een planologisch besluit, zoals een omgevingsvergunning zoals thans aan de orde, of een (ontwerp) bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze beleidsuitgangspunten bij de vaststelling van het bestreden besluit mogen betrekken. Het betoog van eiseres dat verweerder de Retailstructuurvisie ten onrechte bij de besluitvorming heeft betrokken, omdat deze niet is vastgesteld door het gemeentebestuur als bevoegd gezag, slaagt daarom niet.

10. Met betrekking tot het betoog van eiseres dat de door verweerder aangebrachte branchebeperking niet is ingegeven door ruimtelijke overwegingen overweegt de rechtbank als volgt.

10.1.

Ingevolge artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) kan een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels bevatten met betrekking tot branches van detailhandel en horeca.

10.2

Uit de Nota van Toelichting bij het Bro volgt dat met deze bepaling is bedoeld buiten twijfel te stellen dat branchering ten aanzien van detailhandel in bestemmingsplannen is toegestaan. De bepaling leidt ertoe dat gemeenten ter bevordering van de ruimtelijke economische kwaliteit in hun bestemmingsplan eisen kunnen stellen ten aanzien van de vestiging van bepaalde branches van detailhandel. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de eisen zullen moeten worden gemotiveerd vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit.

10.3

In de Retailstructuurvisie is opgenomen dat voor de Rodaboulevard een doorontwikkeling geldt tot krachtige sport- en leisureboulevard met een megasupermarkt als completering van het multifunctioneel gebruik. Het centrale thema wordt thans gevormd door een combinatie van doe-het-zelf en tuin. De Rodaboulevard zal haar icoonfunctie sterker moeten uitdragen, aldus de Retailstructuurvisie. De verdere versterking als sport- en leisureboulevard is daarbij van groot belang. Hierdoor zal ook de toeristisch recreatieve component van het gebied aan kracht winnen. Daarbij vormt grootschaligheid het uitgangspunt. De grootschaligheid moet zich eerst nog bewijzen. Bovendien wordt daarmee de toenemende druk op de binnenstad en satellietcentra voorkomen. In de Retailstructuurvisie is voorts een afsprakenkader opgenomen met betrekking tot de invulling van het themacentrum Rodaboulevard waarin onder meer is opgenomen dat detailhandelsaanbod binnen andere branches dan ‘sport en leisure’ en ‘doe-het-zelf en tuin’ ongewenst is.

10.4

Ingevolge het (voor)ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’ hebben de gronden ter plaatse van de [adres pand] de bestemming ‘Gemengd’. Deze gronden zijn onder meer bestemd voor perifere detailhandel en grootschalige detailhandel, gerelateerd aan het thema Sport en Leisure.

10.5

De rechtbank overweegt dat volgens het beleid zoals dat in de Retailstructuurvisie is opgenomen en zijn weerslag heeft gevonden in het (voor)ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’ het perceel van eiseres zich zou moeten kunnen ontwikkelen tot (onderdeel van) een sport- en leisureboulevard. Ter zitting is gebleken dat het (voor)ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’ en de daarin opgenomen branchebeperking leidend is geweest bij de weigering van verweerder om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens verweerder ligt aan de in het ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’ opgenomen branchebeperking ten grondslag dat de kwaliteit van de diverse voorzieningenstructuren behouden moet blijven en dat leegstand en negatieve gevolgen voor het voorzieningenniveau moeten worden voorkomen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat aan dit beleid geen ruimtelijke motieven ten grondslag zijn gelegd. De rechtbank acht het dan ook niet onaannemelijk dat, gelet op het in de Retailstructuurvisie opgenomen beleid, de in het (voor)ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’ opgenomen branchebeperking ten aanzien van het thema Sport en Leisure is toegekend vanuit ruimtelijk relevante overwegingen. Een definitief oordeel hierover kan echter pas aan de orde komen in het kader van de bestemmingsplanprocedure. Ter zitting heeft verweerder in dit kader aangegeven dat het afwijzen van de aanvraag, voor zover deze ziet op het gebruiken van het pand [adres pand] ten behoeve van een ‘Luikse Markt’, vooral is gelegen in het voorkomen van negatieve gevolgen voor kleine winkeliers in de binnenstad die zich richten op de verkoop van tweedehands goederen. Volgens verweerder dient een ‘Luikse Markt’ namelijk te worden beschouwd als een aantal kleine winkeliers bij elkaar die rechtstreeks concurreren met bestaande winkeliers. Gelet op deze door verweerder ter zitting gegeven toelichting is de rechtbank voorts van oordeel dat afdoende is gebleken dat aan de weigering van de aanvraag ruimtelijk relevante motieven ten grondslag liggen.

11. Voor zover eiseres stelt dat sprake is van strijdigheid met het VWEU en de Dienstenrichtlijn, overweegt de rechtbank als volgt.
11.1 Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU (bijvoorbeeld het arrest van 20 juni 2013 in de zaak C-186/12) kunnen de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging en vrij verkeer van diensten niet worden toegepast op zuiver interne situaties. De nationale rechter moet in een aan hem voorgelegde zaak uitmaken of zich een zuiver interne situatie voordoet. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 16 april 2014 (nr. 201303704) is de rechtbank van oordeel dat er geen strijd is met de bepalingen van het VWEU nu gesteld noch gebleken is dat er in casu sprake is van een situatie buiten de zuiver interne sfeer van Nederland.

11.2

Wat betreft het betoog dat de weigering in strijd is met de Dienstenrichtlijn overweegt de rechtbank onder verwijzing naar voornoemde uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014, dat ingevolge artikel 9 van de Dienstenrichtlijn deze richtlijn alleen van toepassing is op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. De richtlijn is derhalve niet van toepassing op -onder meer- regels inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke regels die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen. Het betoog faalt.

12. Voor zover eiseres stelt dat onvoldoende inzichtelijk is gemaakt waarom de aanvraag niet in afwijking van de Retailstructuurvisie en het (voor)ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’ kan worden verleend, overweegt de rechtbank het volgende.

12.1

Voor zover de aanvraag om omgevingsvergunning ziet op de vestiging van een ´Luikse Markt´ overweegt de rechtbank dat zij verweerder kan volgen in diens uitleg dat een ´Luikse Markt´ niet past binnen het thema Sport en Leisure, zoals opgenomen in het (voor)ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’. In dit kader acht de rechtbank de door verweerder ter zitting gegeven toelichting (zie ook rechtsoverweging 10.5) dat een `Luikse Markt´ dient te worden beschouwd als een aantal kleine winkeliers bij elkaar dat zich richt op de verkoop van tweedehands goederen en daarmee op detailhandel, niet onredelijk. Dat bij de bezoekers van een ´Luikse Markt´ mogelijk sprake is van enige Leisure beleving, maakt het voorgaande nog niet anders. Voorts heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op de goederen die worden verkocht, geen sprake is van perifere detailhandel. Dat de goederen worden uitgestald in kraampjes, maakt dit niet anders. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vestiging van een ´Luikse Markt´ zowel strijdig is met de beleidsuitgangspunten zoals opgenomen in de Retailstructuurvisie als met het (voor)ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’. Voorts heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om, in afwijking van het bepaalde in de Retailstructuurvisie en dit (voor)ontwerp bestemmingsplan, het gebruiken van het desbetreffende pand ten behoeve van een ´Luikse Markt´ mogelijk te maken. Hierbij acht de rechtbank van belang dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat in de belangenafweging die aan verweerders besluit ten grondslag heeft gelegen, de vrees voor leegstand in de reguliere detailhandelsclusters is meegewogen en verweerder daarin reden heeft gezien geen medewerking te verlenen aan het verzoek. De rechtbank acht dit niet onredelijk.

12.2

Voor zover de aanvraag om omgevingsvergunning ziet op perifere detailhandel in het algemeen, overweegt de rechtbank het volgende. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom de aanvraag op dit punt is geweigerd. Een toelichting dienaangaande ontbreekt. In de belangenafweging die aan verweerders besluit ten grondslag ligt is enkel gewezen op het feit dat de ‘Luikse Markt’ niet past in het geformuleerde beleid. Dit knelt temeer nu in het (voor)ontwerp bestemmingsplan ‘Rodaboulevard’ perifere detailhandel is toegestaan en één van de uitgangspunten uit de Retailstructuurvisie grootschaligheid betreft. De rechtbank is niet gebleken dat deze aangevraagde activiteit in dit kader niet passend zou zijn. Het desbetreffende betoog slaagt derhalve.

13. Uit het gestelde in rechtsoverweging 12.2 volgt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb is genomen, aangezien het niet op een deugdelijke motivering berust. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. In het kader van de finale geschilbeslechting ziet de rechtbank aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij met een nieuwe beslissing na of tegelijkertijd met (gedeeltelijke) intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen moet verweerder derhalve motiveren waarom de aanvraag voor zover deze ziet op perifere detailhandel is afgewezen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. De rechtbank merkt op dat de nadere motivering/besluitvorming ertoe kan leiden dat de aanvraag gedeeltelijk wordt toegekend.

14. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

15. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

draagt verweerder op om binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mee te delen of hij gebruikt maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Aerts, voorzitter, en mr. J.M.E. Derks en

mr. R.J.G.H. Seerden, leden, in aanwezigheid van J.W.J.M. van Rijt, griffier
.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2014.

w.g. J. van Rijt,

griffier

w.g. D. Aerts,

voorzitter

Voor eensluidend afschrift:

de griffier,

Afschrift verzonden aan partijen op: 24 november 2014

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.