Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 13 / 524, 13 / 547 en 13 / 550
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 november 2014 in de zaken tussen
[eiser 1], [eiser 2], [eiser 3], [eiser 4], [eiser 5],
[eiser 6], [eiser 7], [eiser 8], [eiser 9], [eiser 10] en [eiser 11],te [R.], eisers in zaak 13/524,
(gemachtigde: [gemachtigde 1]),
[eiser 12],
[eiser 13] en [eiser 14], te [R.], eisers in zaak 13/547,
[eiser 13] en [eiser 14], te [R.], eisers in zaak 13/547,
(gemachtigde: mr. J.W. Genuit),
[eiser 15] en [eiser 16], te [R.], eisers in zaak 13/550,
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gulpen-Wittem, verweerder.
Als derde-partij heeft aan de gedingen deelgenomen:
[belanghebbende], te [R.], belanghebbende,
[belanghebbende], te [R.], belanghebbende,
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij).
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend optreden ten aanzien van het pluimveebedrijf van belanghebbende afgewezen.
Bij besluiten van 10 januari 2013 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in de gevoegde zaken heeft plaatsgevonden op 5 september 2013.
Van de eisers in de zaak met nummer 13/524 is [eiser 3] verschenen, in de zaak met nummer 13/547 is [eiser 13] verschenen en in de zaak met nummer 13/550 zijn beide eisers verschenen. Eisers zijn bijgestaan dan wel vertegenwoordigd door gemachtigde [gemachtigde 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.M.A. Haagmans en [gemachtigde 2]. Belanghebbende is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Het onderzoek in de zaken is heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) heeft vragen van de rechtbank beantwoord in een rapport van 4 december 2013.
Het nadere onderzoek ter zitting van de rechtbank in een gewijzigde samenstelling heeft in de gevoegde zaken plaatsgevonden op 15 mei 2014. Van eisers zijn verschenen [eiser 15], [eiser 13], [eiser 14], [eiser 4], [eiser 9] en [eiser 3]. Eisers zijn bijgestaan dan wel vertegenwoordigd door gemachtigde [gemachtigde 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Haagmans, [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3]. Belanghebbende is verschenen bij zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Voor de inrichting van belanghebbende is op 3 januari 2002 een revisievergunning op grond van artikel 8.4 van de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor het houden van 19.841 legkippen in twee Groenlabelstallen/scharrelkippenstallen. In 2011 heeft verweerder geconstateerd dat de actuele situatie van de inrichting niet in overeenstemming met die vergunning is. Het in verband daarmee gestarte handhavingstraject heeft verweerder met een brief van 20 maart 2012 beëindigd op de grond dat een aantal overtredingen is opgeheven en dat de resterende overtredingen zullen worden opgelost in het kader van de aanvraag van belanghebbende van 22 juni 2010 om een (nieuwe) Wm-revisievergunning. Bij besluit van 15 mei 2012 heeft verweerder aan belanghebbende een Wm-revisievergunning verleend voor het verbouwen van twee pluimveestallen en het vergroten van een pluimveehouderij met scharrelkippen en akkerbouw aan de [adres] te [R.]. Bij uitspraak van 13 november 2013
(ECLI:NL:RVS:2013:1910)heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) het beroep tegen die revisievergunning ongegrond verklaard.
(ECLI:NL:RVS:2013:1910)heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) het beroep tegen die revisievergunning ongegrond verklaard.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eisers, om handhavend op te treden tegen alle geconstateerde en nog te constateren overtredingen en nalatigheden van belanghebbende, afgewezen.
3. Bij de thans bestreden besluiten zijn de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder in navolging van de bezwaarschriftencommissie overwogen dat met het besluit van 15 mei 2012 een nieuwe milieuvergunning is verleend en dat het gezien die nieuwe vergunning onevenredig is om van belanghebbende te verlangen dat hij moet voldoen aan de oude milieuvergunning uit 2002, omdat kostbare aanpassingen na de uitspraak van de Afdeling over de nieuwe vergunning weer ongedaan gemaakt moeten worden en omdat belanghebbende voor die aanpassingen een omgevingsvergunning op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zou moeten aanvragen, hetgeen in tegenspraak zou zijn met de al verleende nieuwe milieuvergunning. Verweerder heeft de belangen van de omwonenden meegewogen in die zin dat in de visie van verweerder door de nieuwe vergunning de situatie voor hen verbetert. Verweerder concludeert in de bestreden besluiten dat zicht bestaat op legalisatie en dat handhavend optreden in dit stadium van de procedure zo onevenredig is dat dit niet van verweerder gevergd kan worden.
4. In beroep schetsen eisers hoe zij de gevolgen van de jarenlange overtredingen door belanghebbende hebben ervaren, hoe ernstig de situatie is (geweest) waarover zij, meer dan verweerder aanneemt, hebben geklaagd, en dat het aan adequaat en daadkrachtig optreden van verweerder heeft ontbroken. Verder voeren zij aan - samengevat weergegeven - dat de nieuwe vergunning niet strekt tot legalisatie van de bestaande situatie en dat het onredelijk is om niet te handhaven en de procedures met betrekking tot handhaving en de nieuwe aanvraag te verknopen nu de nadelige gevolgen daarvan nog geruime tijd worden afgewenteld op eisers.
5. Door de StAB is in het rapport van 4 december 2013 vastgesteld dat ten tijde van het primaire besluit stal g-g niet was (en nog steeds niet is) voorzien van het vergunde stalsysteem. Met betrekking tot die stal werd niet voldaan aan de voorschriften 7.2, 7.4 (wat betreft het perfosysteem en de beluchtingsinstallatie) en 7.5 van de op 3 januari 2002 verleende Wm-vergunning. Ten aanzien van de stal a-a werd niet voldaan aan het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (Besluit huisvesting). Het gevolg van de overtredingen is een hogere ammoniak- en geuremissie dan vergund.
De rechtbank deelt de bevindingen van de StAB ten aanzien van voormelde overtredingen.
6. Voor zover de gemachtigde van belanghebbende zich heeft beroepen op het relativiteitsvereiste wat betreft de overtreding van het Besluit huisvesting, volgt de rechtbank hem daarin niet. Het Besluit huisvesting heeft immers tot doel het beperken van ammoniakschade en strekt daarmee ook tot bescherming van de belangen van de woon- en leefomgeving waar eisers als omwonenden zich op beroepen.
Voor zover eisers zich beroepen op overtredingen van de op 15 mei 2012 verleende Wm-revisievergunning en van de daarmee samenhangende Wabo-omgevingsvergunning van
5 februari 2013 voor bouwen en afwijken van het geldende bestemmingsplan, wijst de rechtbank erop dat dit niet in deze procedure aan de orde kan komen.
7. De rechtbank ziet zich geplaatst voor beantwoording van de vraag of eisers nog procesbelang hebben bij de op vernietiging van de bestreden besluiten gerichte beroepen, omdat handhaving van de in 2002 vergunde situatie is achterhaald door de (onherroepelijke) revisievergunning van 15 mei 2012 op grond waarvan belanghebbende thans doende is de inrichting te wijzigen. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend, omdat eisers van de hiervoor beschreven overtredingen jarenlang de gevolgen hebben ondervonden, terwijl niet op voorhand kan worden uitgesloten, hetgeen ter zitting ook is aangegeven, dat zij daardoor schade hebben geleden.
8. Op grond van de geconstateerde overtredingen was verweerder ten tijde van het primaire besluit bevoegd handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
9. Van concreet zicht op legalisatie van de geconstateerde overtredingen in de bestaande situatie was ten tijde hier van belang geen sprake, nu de nadien op 15 mei 2012 verleende vergunning niet ziet op legalisatie van de destijds bestaande feitelijke situatie.
Op grond van de Wm-revisievergunning is sprake van (de realisatie van) een nieuwe bedrijfssituatie. Met de vergunning van 15 mei 2012 is dan ook geen sprake van concreet zicht op legalisatie die een grondslag biedt om op die grond af te zien van handhavend optreden.
10. Verweerder heeft na een afweging van belangen handhavend optreden onevenredig geacht. Daarbij zijn enerzijds de belangen van de belanghebbende gewogen bij het alsnog in overeenstemming brengen van de inrichting met de vergunning van 3 januari 2002 gerelateerd aan het realiseren van een inrichting in overeenstemming met de nieuwe vergunning van 15 mei 2012. Anderzijds zijn daarbij de belangen van eisers in ogenschouw genomen in die zin dat verweerder in aanmerking heeft genomen dat de overlast door realisatie van een inrichting naar de vergunning van 15 mei 2012 verminderd zal worden.
De rechtbank is van oordeel dat die afweging van belangen onvoldoende recht doet aan de reeds jarenlange overbelaste situatie van eisers als omwonenden van het pluimveebedrijf ten tijde van het primaire besluit. Daarbij komt volgens de rechtbank ook gewicht toe aan het feit dat op dat moment voor verweerder al voorzienbaar was dat met realisatie van de op 15 mei 2012 verleende Wm-revisievergunning nog geruime tijd gemoeid zou zijn. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder in de belangenafweging uitdrukkelijk rekening moeten en kunnen houden met de door de nieuwe aanvraag ontstane, langdurige, overgangssituatie die door de ondernemer, met medewerking van verweerder, is gecreëerd en opgerekt en die in feite de overbelaste illegale situatie heeft doen voortduren. Niet handhavend optreden is naar het oordeel van de rechtbank in die situatie onevenredig.
De hierop gerichte beroepsgronden slagen dan ook.
11. Het voorgaande leidt tot gegrondverklaring van de beroepen en vernietiging van de bestreden besluiten. Dat roept de vraag op welke beslissing verweerder na heroverweging zal moeten nemen. Handhaving, zoals het opleggen van een last onder dwangsom, met terugwerkende kracht, is immers niet mogelijk en het alsnog inrichten van het bedrijf naar de vergunning van 3 januari 2002 is, gegeven de nieuwe vergunning van 15 mei 2012 en de gevorderde realisatie van de daarbij vergunde inrichting, niet (meer) aan de orde.
De rechtbank acht het niet onredelijk dat in de gegeven situatie door verweerder wordt beoordeeld of er grond is om de door eisers mogelijk geleden schade geldelijk te compenseren. Bij de vaststelling van de omvang van die schade kan aan de orde komen dat belanghebbende geacht kan worden het in het kader van het Besluit huisvesting noodzakelijke plan van aanpak te hebben ingediend op 30 maart 2010, en dus tijdig om een beroep te kunnen doen op het uitstel tot 1 januari 2014 om met stal a-a alsnog te voldoen aan de verplichtingen van het Besluit huisvesting.
12. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank ziet gelet op hetgeen hiervoor is overwogen geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien of op een andere wijze tot finale geschillenbeslechting te komen, zodat daarom verweerder zal worden opgedragen opnieuw te beslissen op de bezwaren tegen het primaire besluit met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken.
13. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen in de onderscheiden zaken betaalde griffierecht van
€ 160,- per zaak vergoedt.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. In de zaken 13/547 en 13/550 is verzocht om vergoeding van de proceskosten in bezwaar; in de zaak 13/524 is daarom niet verzocht.
Voor de zaak 13/524 stelt de rechtbank de kosten vast op € 1.461,-, waarbij 1 punt is toegekend voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 5 september 2013 en 0,5 punt voor de nadere zitting op 15 mei 2014 en een 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze na verslag deskundigen onderzoek; met een waarde per punt van
€ 487,- en een wegingsfactor 1.
Voor de zaken 13/547 en 13/550 stelt de rechtbank de kosten per zaak vast op € 1.704,50, waarbij 1 punt is toegekend voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en een 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek; met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op om per zaak het betaalde griffierecht van € 160,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.461,- voor de zaak met nummer 13/524, een bedrag van € 1.704,50 voor de zaak met nummer 13/547 en een bedrag van € 1.704,50 voor de zaak met nummer 13/550, te betalen aan eisers in de onderscheiden zaken.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, en mr. Th.M. Schelfhout en mr. R.M.M. Kleijkers, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2014.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2014.
w.g. J.N. Buddeke,
griffier
w.g. Seerden,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 12 november 2014
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.