Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 13/3202
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 maart 2015 in de zaak tussen
[naam eiser], te Ysselsteyn, eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray, verweerder,
(gemachtigden: J. Schepen en F. Deenen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder], te Helenaveen.
[naam vergunninghouder], te Helenaveen.
Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan [naam vergunninghouder] (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor het realiseren van een pluimveestal aan de [naam locatie pluimveestal] te Ysselsteyn.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken met de procedurenummers
AWB 13/3226 en AWB 13/3230 plaatsgevonden op 22 januari 2015. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghouder is eveneens verschenen. Vergunninghouder heeft als deskundigen meegebracht ter zitting H.G.M. Meelkop en ing. L.H. Heesen. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst en heeft de rechtbank in elke zaak afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. Vergunninghouder heeft op 13 maart 2012 een aanvraag ingediend bij verweerder voor het veranderen van de inrichting aan de [naam locatie pluimveestal] te Ysselsteyn. De veranderingen ten opzichte van de vergunde situatie zien erop dat de bij besluit van 19 augustus 2009 vergunde vleesvarkensstal voor 2.712 vleesvarkens niet wordt gebouwd, de veebezetting in de bestaande vleesvarkensstal 2 en 3 (die niet zijn voorzien van een gecombineerd luchtwassysteem) wordt verminderd tot respectievelijk 456 en 609 vleesvarkens en dat een nieuwe stal voor 50.000 opfokkippen op volièrehuisvesting (BWL2005.03.V1) wordt gerealiseerd.
2. Verweerder heeft naar aanleiding van de aanvraag op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in verbinding met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een ontwerpbesluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning ter inzage gelegd. Eiser heeft tegen het ontwerpbesluit zienswijzen ingediend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend op basis van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wabo.
3. Eiser is verpachter van de grond, direct gelegen naast de door vergunninghouder op te richten pluimveestal, waarop de pachter sla teelt. Twee maal per jaar wordt de sla geoogst. Bij de oogst wordt de sla direct verpakt en ter plekke winkelklaar gemaakt. Eiser voert aan dat zijn grond na realisering van de nieuwe pluimveestal niet meer dienst zal kunnen doen voor de slateelt omdat een onacceptabele hoeveelheid (totaal)stof en zwevende deeltjes (zoals veren) op het gewas zal neerslaan. Hierdoor kan eisers grond alleen nog worden gebruikt en verpacht voor gewassen die niet winkelklaar worden geoogst. Eiser betoogt dat het onderzoek van verweerder naar de luchtkwaliteit niet voldoet en dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de mogelijke negatieve effecten van het neerslaan van stof en zwevende deeltjes op de gewassen. Tevens wijst eiser erop dat hij niet is gehoord waardoor met zijn belangen geen of onvoldoende rekening is gehouden. Door het bestreden besluit wordt eiser onevenredig in zijn (economische) belangen geschaad. Volgens eiser biedt de zorgplichtbepaling uit het Activiteitenbesluit in dit specifieke geval onvoldoende waarborg tegen stofoverlast en had verweerder aan de vergunning specifieke voorschriften omtrent stofoverlast moeten verbinden om gewasbeschadiging te voorkomen. Daarbij komt dat er geen technieken, zoals luchtwassers, worden toegepast dan wel voorgeschreven.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
5. Het is op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting of mijnbouwwerk.
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo betrekt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:
(…)
5°. de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen.
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:
1°. dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;
2°. de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting of het mijnbouwwerk gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 van de Wet milieubeheer of is vastgelegd in of krachtens artikel 5.16 van die wet.
Op grond van artikel 5.6 van de Wet milieubeheer (Wm) gelden ten aanzien van de kwaliteit van de buitenlucht uitsluitend titel 5.2 van de Wm, bijlage 2 van de Wm en de op deze titel berustende bepalingen.
Artikel 5.16 van de Wm, voor zover en ten tijde hier van belang, luidt:
“1. Bestuursorganen maken bij de uitoefening van een in het tweede lid bedoelde bevoegdheid of toepassing van een daar bedoeld wettelijk voorschrift, welke uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, gebruik van een of meer van de volgende gronden en maken daarbij aannemelijk:
a. dat een uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde;
2. De in het eerste lid bedoelde bevoegdheden of wettelijke voorschriften zijn de bevoegdheden en wettelijke voorschriften, bedoeld in:
g. artikel 2.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor zover die bevoegdheid betrekking heeft op:
1°. activiteiten met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van die wet”.
Ingevolge voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wm gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Ingevolge artikel 5.19, eerste lid, van de Wm vindt het beoordelen van de luchtkwaliteit overeenkomstig de bij of krachtens deze paragraaf gestelde regels plaats in alle agglomeraties en zones, aangewezen krachtens artikel 5.22.
Ingevolge het tweede lid van artikel 5.19 van de Wm vindt in afwijking van het eerste lid op de volgende locaties geen beoordeling van de luchtkwaliteit plaats met betrekking tot luchtkwaliteitseisen voor de bescherming van de gezondheid van de mens, opgenomen in bijlage 2:
locaties die zich bevinden in gebieden waartoe leden van het publiek geen toegang hebben en waar geen vaste bewoning is;
..;
Ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan de vergunning alleen worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 2.14, zesde lid, van de Wabo worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting of mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.
Artikel 5.4 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) luidt:
“1. Het bevoegd gezag houdt bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.
2. Indien op een activiteit of op een type productieproces binnen de inrichting, waarvoor een vergunning is aangevraagd, geen BBT-conclusies of informatiedocumenten als bedoeld in het eerste lid van toepassing zijn, of indien de van toepassing zijnde BBT-conclusies of informatiedocumenten niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen, stelt het bevoegd gezag de beste beschikbare technieken vast.
3. Bij het vaststellen van de beste beschikbare technieken houdt het bevoegd gezag in ieder geval rekening met:
d. vergelijkbare processen, apparaten of wijzen van bedrijfsvoering die met succes in de praktijk zijn beproefd;
e. de vooruitgang van de techniek en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis;
f. de aard, de effecten en de omvang van de betrokken emissies;
j. de noodzaak om het algemene effect van de emissies op en de risico’s voor het milieu te voorkomen of tot een minimum te beperken;
4. Bij regeling van Onze Minister worden nadere regels gesteld omtrent de wijze waarop aan dit artikel uitvoering wordt gegeven”.
In de bijlage “Nederlandse informatiedocumenten over BBT” bij de Regeling omgevingsrecht is vermeld de “Oplegnotitie BREF Intensieve pluimvee- en varkenshouderij” van juli 2007, gepubliceerd op InfoMil.nl.
Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.
Ingevolge artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo kunnen, voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit waartoe een IPPC-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid of artikel 2.14.
In artikel 2.1, eerste lid, van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) is het volgende bepaald:
“Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd”.
Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder i, van het Activiteitenbesluit wordt onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid verstaan: het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van stofhinder.
6. Naar aanleiding van de beroepsgrond van eiser dat hij ten onrechte niet is gehoord en dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, heeft verweerder er naar het oordeel van de rechtbank terecht op gewezen dat eiser een schriftelijke zienswijze heeft ingediend, waarop verweerder heeft gereageerd en die aldus bij de besluitvorming is betrokken. Eiser heeft geen verzoek gedaan om naast zijn schriftelijke zienswijzen nog mondelinge zienswijzen in te dienen. Er bestond daarom geen verplichting om eiser nader te horen. De beroepsgrond slaagt niet.
7. Met betrekking tot de overige door eiser aangevoerde beroepsgronden stelt de rechtbank voorop dat ingevolge artikel 2.14, derde lid, van de Wabo het economisch belang van eiser geen reden kan vormen om de omgevingsvergunning te weigeren of daaraan voorschriften te verbinden. Op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo alleen worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu. Daartoe dient het bevoegd gezag te onderzoeken of met toepassing van artikel 2.22 van de Wabo door het stellen van voorschriften een toereikende bescherming van het milieu kan worden bereikt. Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het bevoegd gezag een zekere beoordelingsvrijheid toe. De beroepsgrond dat verweerder met eisers economische belangen onvoldoende rekening heeft gehouden, slaagt daarom niet. Verder overweegt de rechtbank dat uit de geldende jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de AbRS) volgt dat met een bijzondere gevoeligheid die voortvloeit uit de eigen aard en bedrijfsvoering van het hinder ondervindend bedrijf, bij de beoordeling van de vergunningaanvraag van het hinderveroorzakend bedrijf, geen rekening kan worden gehouden (AbRS 9 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9402). De beoordeling dient zich daarom te richten op de vraag of het hinderveroorzakend bedrijf aan de voor de inrichting geldende milieunormen kan voldoen.
8. Met betrekking tot de beroepsgrond dat het onderzoek naar de luchtkwaliteit niet voldoet, omdat met de effecten van stof op de gewassen onvoldoende rekening is gehouden, overweegt de rechtbank als volgt.
9. Ingevolge het hiervoor geciteerde artikel 5.19, tweede lid, onder a, van de Wm wordt de neerslag van
fijn stofop gewassen in het onderhavig geval niet beoordeeld in het kader van de toetsing aan de geldende grenswaarden voor fijn stof. Het fijnstofonderzoek is uitgevoerd met toepassing van het in overeenstemming met de rekenregels uit de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 ontwikkelde rekenmodel ISL3a en daaruit blijkt dat aan de grens van de inrichting en voor de nabijgelegen woningen ruim wordt voldaan aan de grenswaarden voor fijn stof, zoals gesteld in bijlage 2 bij de Wm. In verband met de beoordeling van de invloed van de uitstoot van
totaal stof(fijn stof en grof stof gezamenlijk) is de aanvraag tevens getoetst aan de Nederlandse Emissie Richtlijn Lucht (NeR) nu voor totaal stof geen andere specifieke regels gelden. Op grond van de NeR geldt een norm voor de emissie van totaal stof van 5 mg/m³ en daaraan wordt volgens de uitgevoerde berekening in het onderhavige geval eveneens voldaan (3,9 mg/m³). Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de uitgevoerde beoordelingen niet voldoen aan de geldende bepalingen zodat verweerder deze niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Verder heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op basis van informatie van de GGD op het standpunt mogen stellen dat er geen (andere) negatieve milieu- of gezondheidseffecten van het neerslaan van stof op gewassen bekend zijn. Ten aanzien van het gebruik van luchtwassers heeft verweerder toegelicht dat uit het rapport van Wageningen UR Livestock research uit 2011 ‘BBT fijn stof’ blijkt dat voor pluimveehouderijen nog geen luchtwassysteem dat kan gelden als BBT beschikbaar is omdat deze te duur zijn en door de productie van stof niet goed functioneren. Dat standpunt blijkt ook uit een brief van 12 februari 2013 van de staatssecretaris van infrastructuur en milieu gericht aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Hieruit volgt dat luchtwassers bij een pluimveehouderij (nog) niet als beste beschikbare techniek gelden. Eiser heeft dat standpunt niet gemotiveerd bestreden. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de aanvraag had moeten weigeren omdat binnen de inrichting niet de beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit het voorgaande volgt dat het uitgevoerde onderzoek naar de luchtkwaliteit aan de daaraan te stellen eisen voldoet en dat de uitkomst van dat onderzoek verweerder geen aanleiding hoefde te geven de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren dan wel daaraan nadere voorschriften te verbinden. De beroepsgrond slaagt niet.
fijn stofop gewassen in het onderhavig geval niet beoordeeld in het kader van de toetsing aan de geldende grenswaarden voor fijn stof. Het fijnstofonderzoek is uitgevoerd met toepassing van het in overeenstemming met de rekenregels uit de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 ontwikkelde rekenmodel ISL3a en daaruit blijkt dat aan de grens van de inrichting en voor de nabijgelegen woningen ruim wordt voldaan aan de grenswaarden voor fijn stof, zoals gesteld in bijlage 2 bij de Wm. In verband met de beoordeling van de invloed van de uitstoot van
totaal stof(fijn stof en grof stof gezamenlijk) is de aanvraag tevens getoetst aan de Nederlandse Emissie Richtlijn Lucht (NeR) nu voor totaal stof geen andere specifieke regels gelden. Op grond van de NeR geldt een norm voor de emissie van totaal stof van 5 mg/m³ en daaraan wordt volgens de uitgevoerde berekening in het onderhavige geval eveneens voldaan (3,9 mg/m³). Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de uitgevoerde beoordelingen niet voldoen aan de geldende bepalingen zodat verweerder deze niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Verder heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op basis van informatie van de GGD op het standpunt mogen stellen dat er geen (andere) negatieve milieu- of gezondheidseffecten van het neerslaan van stof op gewassen bekend zijn. Ten aanzien van het gebruik van luchtwassers heeft verweerder toegelicht dat uit het rapport van Wageningen UR Livestock research uit 2011 ‘BBT fijn stof’ blijkt dat voor pluimveehouderijen nog geen luchtwassysteem dat kan gelden als BBT beschikbaar is omdat deze te duur zijn en door de productie van stof niet goed functioneren. Dat standpunt blijkt ook uit een brief van 12 februari 2013 van de staatssecretaris van infrastructuur en milieu gericht aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Hieruit volgt dat luchtwassers bij een pluimveehouderij (nog) niet als beste beschikbare techniek gelden. Eiser heeft dat standpunt niet gemotiveerd bestreden. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de aanvraag had moeten weigeren omdat binnen de inrichting niet de beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit het voorgaande volgt dat het uitgevoerde onderzoek naar de luchtkwaliteit aan de daaraan te stellen eisen voldoet en dat de uitkomst van dat onderzoek verweerder geen aanleiding hoefde te geven de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren dan wel daaraan nadere voorschriften te verbinden. De beroepsgrond slaagt niet.
10. Ten aanzien van de beroepsgrond dat de zorgplichtbepalingen, vervat in het Activiteitenbesluit, in het onderhavige geval onvoldoende bescherming bieden, overweegt de rechtbank het volgende.
11. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat een deel van de activiteiten van de inrichting, te weten ‘het houden van landbouw huisdieren in dierenverblijven’, per 1 januari 2013 van rechtswege onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit is komen te vallen. Hierdoor zijn onder meer de in het Activiteitenbesluit opgenomen zorgplichtbepalingen van rechtswege van toepassing op de onderhavige inrichting. De hier benodigde omgevingsvergunning dient aan artikel 2.14 van de Wabo, alsmede aan de Wet geurhinder en veehouderij en de Wet ammoniak en veehouderij, te worden getoetst. De drijver van de inrichting dient aan de daarin opgenomen normen, alsmede aan de (zorgplicht)bepalingen uit het Activiteitenbesluit te voldoen. Uit de uitgevoerde onderzoeken blijkt dat aan bedoelde normen kan worden voldaan. Gelet op de uitkomsten van het onder r.o. 9 vermelde luchtkwaliteitsonderzoek en in aanmerking genomen het bepaalde in het hiervoor geciteerde artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door combinatie van deze voorschriften een onacceptabele uitstoot van (fijn)stof wordt voorkomen. Verweerder was daarom niet gehouden om op voorhand in de omgevingsvergunning specifieke voorschriften ter voorkoming van stofoverlast als gevolg van genoemde activiteit op te nemen, zoals eiser in beroep heeft betoogd. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de wetgever bij de opzet van het Activiteitenbesluit bewust ervoor heeft gekozen om milieuaspecten niet altijd in concrete voorschriften te reguleren, maar daarvoor zorgplichtbepalingen in het leven heeft geroepen. Hiermee wordt op de drijver van de inrichting de verantwoordelijkheid gelegd om alles te doen wat in redelijkheid van hem kan worden gevergd om nadelige gevolgen voor het milieu zo veel mogelijk te beperken. In dit verband heeft verweerder eiser nog gewezen op de mogelijkheid om zo nodig een verzoek in te dienen om maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit vast te stellen. Nu een dergelijk verzoek niet voorligt en daarop dus ook niet is beslist, kan dit niet in de onderhavige beoordeling worden betrokken. De beroepsgrond slaagt niet.
12. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, mr. L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen en mr. R.M.M. Kleijkers, leden, in aanwezigheid van
mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2015.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2015.
w.g. F. Timmers,
griffier
w.g. Seerden,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 2 maart 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.