Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 14/1217
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2015 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. P.W.A.M. van Roy),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beek, verweerder
(gemachtigde: mr. A.O.J. Pregled).
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat eiser op uiterlijk 1 februari 2014 een grondkerende constructie en oppervlakteverharding op zijn perceel diende te verwijderen en een afgraving ongedaan diende te maken op straffe van een dwangsom van € 10.000,- ineens.
Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 1 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 5 maart 2014 (het invorderingsbesluit) heeft verweerder de dwangsom ten bedrage van € 10.000,- van eiser ingevorderd.
Eiser heeft tegen dit invorderingsbesluit bezwaar gemaakt.
Het beroep van eiser wordt op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht mede te zijn gericht tegen het invorderingsbesluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2. Eiser woont aan de [adres] te [woonplaats]. Hij wilde op enig moment een oprit en parkeerplaats met poort aan de linkerzijde van zijn woning aanleggen. In juni 2010 heeft Paumen Hendriks Bouwadviseurs in opdracht van eiser bij verweerder navraag gedaan of aan de plannen medewerking kon worden verleend. In september 2010 heeft verweerder aan eiser te kennen gegeven dat het aanleggen van een parkeerplaats op de beoogde plek in strijd was met de beide daar geldende bestemmingsplannen. Aan een ontheffing wenste verweerder geen medewerking te verlenen, omdat hij de parkeervoorziening een ongewenste stedenbouwkundige ontwikkeling vond, mede gelet op de reeds bestaande overschrijding aan maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen. Ook zou het verlenen van ontheffing een ongewenste precedentwerking hebben. Een eventuele aanvraag voor een bouwvergunning met ontheffing van de bestemmingsplannen zou dan ook worden afgewezen, zo deelde verweerder mede. In juni 2012 kocht eiser van de gemeente Beek een kleine strook grond van 38 m² grenzend aan zijn perceel.
3. Omstreeks september 2012 maakte eiser een aanvang met de bouw van de parkeervoorziening naast zijn huis. Een medewerker van bouw- en woningtoezicht constateerde op 10 oktober 2012 dat op het perceel van eiser zonder de vereiste omgevingsvergunning grond werd afgegraven, keermuren werden aangelegd en dat er een verharding zou worden aangelegd. Eiser werd mondeling verzocht te stoppen met bouwen. Ook schriftelijk werd eiser erop gewezen dat hij bouwde zonder omgevingsvergunning. Eiser werd verzocht te stoppen met de werkzaamheden en hij werd in de gelegenheid gesteld vóór 1 november 2012 een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen, om te onderzoeken of de bouw gelegaliseerd kon worden. Een aanvraagformulier voor een omgevingsvergunning werd meegestuurd. Indien eiser hieraan geen gevolg zou geven, zou verweerder een last onder dwangsom overwegen. Op 25 oktober 2012 werd de bestrating aangebracht. Op 21 december 2012 diende Paumen Hendriks Bouwadviseurs namens eiser een aanvraag voor een omgevingsvergunning in voor de (inmiddels gerealiseerde) parkeervoorziening inclusief keermuren, bestrating en poort. Deze aanvraag werd op 8 februari 2013 afgewezen.
4. Bij brief van 9 april 2013 werd aan eiser een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd. In reactie hierop werden namens eiser drie voorstellen gedaan tot aanpassing van de parkeervoorziening, zoals het verlagen van de keermuren en het verwijderen van een deel van de bestrating. Bij het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld niet aan deze voorstellen te willen meewerken. Ook deze alternatieven waren volgens verweerder namelijk in strijd met de planregels. Aan een ontheffing of herziening van het bestemmingsplan wenste verweerder niet mee te werken, omdat eiser aan de rechterzijde van de woning ruimte had om een parkeervoorziening te realiseren, omdat eiser vanaf 2010 erop was gewezen dat aan de bouw van de parkeervoorziening geen medewerking wordt verleend en omdat verweerder precedentwerking wilde voorkomen. Hij heeft daarom bij het primaire besluit de last onder dwangsom opgelegd met een begunstigingstermijn tot 1 februari 2014. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de last onder dwangsom gehandhaafd en het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder constateerde dat de dwangsom van € 10.000,- inmiddels was verbeurd, omdat de overtredingen niet op uiterlijk 1 februari 2014 waren beëindigd. Eiser werd daarom bij de invorderingsbeschikking gesommeerd het bedrag van € 10.000,- binnen zes weken te betalen.
5. Eiser is het oneens met het bestreden besluit. Hij heeft allereerst (ten dele) bestreden dat sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Het aanleggen van een parkeergelegenheid mag op grond van artikel 6.6.2 van het bestemmingsplan Buitengebied Beek 2011 zonder omgevingsvergunning plaatsvinden, indien de werkzaamheden van ondergeschikte betekenis zijn en de in artikel 6.1 genoemde waarden en doeleinden niet onevenredig worden aangetast. Die situatie doet zich volgens eiser voor en dus, zo begrijpt de rechtbank, was verweerder volgens eiser niet bevoegd om handhavend op te treden. Eiser brengt in de tweede plaats een aantal argumenten naar voren op grond waarvan verweerder in dit geval van handhavend optreden zou moeten afzien. Zo vindt eiser dat hij erop mocht vertrouwen dat hij de parkeerplaats met oprit mocht aanleggen, omdat hij in 2012 met dit doel een strookje grond van de gemeente heeft gekocht. De verantwoordelijke wethouder was op de hoogte van de bouwplannen en uit diens uitlatingen bleek dat de gemeente haar medewerking zou verlenen. Eiser wijst verder op zijn eigendomsrecht en de verstrekkende financiële gevolgen van het terugbrengen van het terrein in de oorspronkelijke staat. Dit staat volgens eiser niet in verhouding tot de omvang en ernst van de overtreding van de bestemmingsplanregels. Ter zitting heeft eiser daar nog aan toegevoegd dat hij met de gemeente in gesprek is geweest over een aanvaardbaar alternatief bouwplan. Partijen hebben daarover op hoofdlijnen overeenstemming bereikt en het handhaven van de last onder dwangsom dient dan ook geen enkel doel meer, zo betoogt eiser. Tot slot irriteert het eiser dat verweerder jarenlang slechts plannen en voorstellen heeft afgewezen, zonder aan te geven wat in de ogen van verweerder dan wél aanvaardbaar is. Een betere communicatie was wenselijk geweest en had volgens eiser een dwangsom en een gerechtelijke procedure daarover kunnen voorkomen.
6. De rechtbank dient aan de hand van de beroepsgronden te beoordelen of verweerder de last onder dwangsom heeft mogen opleggen en of hij het bezwaar daartegen terecht ongegrond heeft verklaard. Die beoordeling is “ex tunc”, hetgeen wil zeggen: aan de hand van de feiten en omstandigheden op 1 april 2014. Dat er inmiddels overeenstemming zou zijn over een aanpassing van het bouwplan is daarom voor de beoordeling van het bestreden besluit niet relevant. Overigens heeft verweerder ter zitting bestreden dat er volledige overeenstemming is. Ten tijde van de zitting was verweerder bovendien nog in afwachting van een aanvraag voor een omgevingsvergunning. Van zicht op (gedeeltelijke) legalisatie van de parkeervoorziening was ten tijde van de zitting dus nog geen sprake. Ook om die reden kan aan de gesprekken die gaande zijn tussen eiser en verweerder niet de conclusie worden getrokken dat de last onder dwangsom geen enkel doel meer zou dienen.
7. De vraag die vervolgens voorligt, is of sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift.
8. Vast staat dat eiser op zijn perceel, aan de linkerzijde van zijn woning, keermuren heeft gebouwd, grond heeft afgegraven, oppervlakteverharding heeft aangebracht, een poort en hek heeft geplaatst en dat hij dit deel van zijn perceel gebruikt als oprit en parkeerterrein. De gronden waar het om gaat, liggen in twee verschillende bestemmingsplannen. Het zogenoemde rechterdeel valt binnen het bestemmingsplan Kern Geverik en heeft de bestemming “Wonen”. Op dit stuk van het terrein is verharding aangebracht en een poort geplaatst. Deze werken en het gebruik als parkeerplaats zijn (ook volgens verweerder) met de bestemming “Wonen” in overeenstemming en de last ziet hier dan ook niet op.
9. Het linker gedeelte van het terrein valt binnen het bestemmingsplan Buitengebied Beek 2011 en heeft de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en Landschap". Hier heeft eiser onder andere keermuren gebouwd. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden bouwwerken te bouwen zonder omgevingsvergunning. Vast staat dat eiser de keermuren heeft gebouwd zonder omgevingsvergunning. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat eiser in zoverre een wettelijk voorschrift overtreedt.
10. Op het bewuste deel van het terrein naast de woning heeft eiser grond afgegraven teneinde het glooiende terrein geschikt te maken als parkeerplaats. Verder heeft hij hier bestrating aangelegd. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning werken of werkzaamheden uit te voeren als dit bij een bestemmingsplan is bepaald. In het Bestemmingsplan Buitengebied 2011 is bepaald (artikel 6.6.1, aanhef en onder a respectievelijk c, van de planregels) dat het op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en Landschap" verboden is zonder omgevingsvergunning een parkeergelegenheid aan te leggen of te verharden en om bodemafgravingen te doen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat dit precies is wat eiser heeft gedaan, terwijl dit nadrukkelijk in strijd is met het bestemmingsplan. Op grond van artikel 6.6.2 van de planregels geldt de vergunningplicht weliswaar niet als de werken of werkzaamheden van ondergeschikte betekenis zijn, maar daarvan is in dit geval geen sprake. Gelet op de omvang van de afgravingen en de aangebrachte verharding kunnen deze werken/werkzaamheden niet als van “ondergeschikte betekenis” worden aangemerkt. Ook door het aanbrengen van bestrating en het afgraven van het terrein heeft eiser dus gehandeld in strijd met een wettelijk voorschrift.
11. Tot slot handelt eiser door gebruik van het terrein als parkeergelegenheid in strijd met een wettelijk voorschrift. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden gronden te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en Landschap" zijn (kort gezegd) bestemd voor het behoud van de landschappelijke waarden en de uitoefening van een agrarisch bedrijf. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een gebruik als parkeerplaats en oprit met deze bestemming in strijd is.
12. Naar het oordeel van de rechtbank is kortom sprake van overtreding van wettelijke voorschriften. Dit betekent dat verweerder bevoegd was handhavend op te treden.
13. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het betrokken bestuursorgaan in de regel van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden is dit anders. Bijvoorbeeld indien er concreet zicht op legalisatie bestaat of wanneer handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen doel.
14. Niet in geschil is dat ten tijde van het bestreden besluit van zicht op legalisatie geen sprake was. Wel in geschil is of verweerder in dit geval om andere (bijzondere) redenen van handhavend optreden moest afzien.
15. Eiser heeft een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank faalt dit beroep. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat door of namens verweerder mededelingen zijn gedaan waaraan hij het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat hij de parkeerplaats naast zijn woning in strijd met het bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning mocht aanleggen en dat hiertegen niet handhavend zou worden opgetreden. Op grond van de gedingstukken en hetgeen partijen ter zitting hebben verklaard, blijkt juist dat verweerder sinds 2010 steeds te kennen heeft gegeven dat aan de door eiser gewenste parkeerplaats geen medewerking zou worden verleend. Aan het feit dat de gemeente Beek in 2012 een stukje grond aan eiser heeft verkocht, kan niet de door eiser gewenste betekenis worden toegekend. Uit beding 4 van de leveringsakte blijkt dat eiser de grond zal gaan gebruiken als tuin. Van een voorgenomen gebruik als parkeerplaats, laat staan een instemming van verweerder met de plek waarop en de omvang waarin eiser dit wilde realiseren, blijkt dan ook geenszins uit die leveringsakte.
16. Eiser heeft verder naar voren gebracht dat slechts sprake is van een geringe overtreding en dat het terugbrengen van het terrein in de oorspronkelijke staat belachelijk is, met name gelet op het recente principeakkoord. Ook deze beroepsgrond faalt. In de eerste plaats is het illegaal (zonder omgevingsvergunning) bouwen van een parkeerplaats zoals eiser dat heeft gedaan geen overtreding van geringe ernst of omvang. Integendeel; verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het opzettelijk bouwen van de parkeervoorziening zonder omgevingsvergunning een ernstige overtreding is. In de tweede plaats heeft eiser door de manier waarop hij heeft gehandeld het risico over zichzelf afgeroepen dat hij een deel van de parkeerplaats zou moeten afbreken als verweerder niet aan legalisatie zou meewerken. Dat sprake was geweest van kapitaalvernietiging als hij aan de last onder dwangsom had voldaan, is dan ook iets wat eiser zichzelf en niet verweerder moet verwijten. Ook voor het overige heeft eiser geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om aan de belangen van eiser een zwaarder gewicht toe te kennen dan aan het algemene belang van handhaving van de door eiser overtreden wettelijke voorschriften. De dwangsom van € 10.000,- acht de rechtbank in een redelijke verhouding staan met de zwaarte van de geschonden voorschriften en de beoogde werking van de dwangsom.
17. Over het invorderingsbesluit overweegt de rechtbank nog het volgende. Vast staat dat de overtredingen niet waren beëindigd na ommekomst van de begunstigingstermijn. Dit betekent dat eiser de dwangsom heeft verbeurd. Verweerder heeft kennelijk geen redenen aanwezig geacht om van invordering af te zien. Volgens de memorie van toelichting op artikel 5:37 van de Awb (Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) vergt een adequate handhaving dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen ook worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het ligt op de weg van de overtreder om aannemelijk te maken dat zich bijzondere omstandigheden voordoen. De door eiser genoemde omstandigheden, zoals het feit dat de last ten tijde van het nemen van het invorderingsbesluit nog niet onherroepelijk was en de stelling dat nog overleg tussen verweerder en eiser plaatsvond, zijn naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden.
18. Gelet op het voorgaande heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de last onder dwangsom terecht ongegrond verklaard en heeft hij terecht de verbeurde dwangsom ingevorderd. Het beroep tegen beide besluit is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Nollen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
4 maart 2015.
w.g. A. Zweipfenning w.g. C.M. Nollen,
griffier rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 4 maart 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.