Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 14/901, AWB 14/993, AWB 14/1000, AWB 14/1020 en
AWB 14/3179
Uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2015 in de zaken tussen
1. [naam eiseres 1] .statutair gezeteld in Maastricht,
2. [naam eiseres 2]statutair gezeteld in Kerkrade,
(gemachtigde: mr. J.H. Sligchers)
3. [naam eiseres 3]statutair gezeteld in Landgraaf,
4. [naam eiseres 4]gevestigd te Maastricht, en
(gemachtigde: mr. B. Smit)
5. [naam eiseres 5]statutair gezeteld in Utrecht,
gezamenlijk te duiden als eiseressen
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mrs. A. Foppen en A. Weeber).
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2013 heeft verweerder aan eiseres 2 een boete opgelegd van
€ 24.000,- wegens overtreding van artikel 7a, eerste lid, van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). Bij afzonderlijke besluiten van 19 september 2013 heeft verweerder aan eiseres 4 een boete opgelegd van € 12.000,- en aan eiseressen 1, 3 en 5 een boete van € 48.000,- wegens overtreding van artikel 7a, tweede lid, van de Waadi (primaire besluiten).
Bij besluit van 18 februari 2014 heeft verweerder het bezwaar van eiseres 2 ongegrond verklaard. Bij afzonderlijke besluiten van dezelfde datum heeft verweerder de bezwaren van eiseressen 1, 3, 4 en 5 deels gegrond en deels ongegrond verklaard. (bestreden besluiten)
Eiseressen hebben beroep ingesteld, elk tegen het bestreden besluit dat verweerder ten aanzien van haar heeft genomen.
Verweerder heeft in elke beroepszaak een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2015. De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld.
Eiseressen 1 en 4 hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor eiseressen 1, 2, 3 en 5 zijn (voorts) verschenen [namen gemachtigden 1] (1),
[namen gemachtigden 2] (2), [namen gemachtigden 3] (3) en [naam gemachtigde 5] (5). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Bij de beoordeling van het beroep is het volgend juridisch kader van belang.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Waadi is bepaald dat onder het ter beschikking stellen van arbeidskrachten is te verstaan: het tegen vergoeding ter beschikking stellen van arbeidskrachten aan een ander voor het onder diens toezicht en leiding, anders dan krachtens een met deze gesloten arbeidsovereenkomst, verrichten van arbeid.
In artikel 7a, eerste lid, is bepaald dat het een ieder verboden is in Nederland arbeidskrachten ter beschikking te stellen anders dan door middel van een onderneming of rechtspersoon die in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van Pro de Handelsregisterwet 2007, is ingeschreven of waarvan is opgenomen dat deze de activiteit van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten uitoefent of mede uitoefent.
In het tweede lid is bepaald dat het een ieder verboden is om als inlener arbeidskrachten, die ter beschikking zijn gesteld in strijd met het eerste lid, arbeid laten verrichten.
In het derde lid is bepaald dat onder inlener wordt verstaan wat daaronder wordt verstaan in artikel 34, eerste en tweede lid, van de Invorderingswet 1990.
In artikel 16, eerste lid, is bepaald dat niet naleving van artikel 7a, eerste of tweede lid, als overtreding wordt aangemerkt.
In artikel 18, eerste lid, is bepaald dat een daartoe door verweerder aangewezen, onder hem ressorterende, ambtenaar de bestuurlijke boete oplegt aan degene op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
In het tweede lid is bepaald dat de ter zake van deze wet gestelde overtredingen, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan.
In artikel 19, eerste lid, is bepaald dat de bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht bedraagt.
In het zesde lid is bepaald dat verweerder beleidsregels vaststelt waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
2. Volgens artikel 1 van Pro de Beleidsregels boeteoplegging Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs 2014 (beleidsregels), wordt bij de berekening van een bestuurlijke boete, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Waadi, voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de “Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Waadi” (de tarieflijst), die bij de beleidsregels hoort.
Uit de tarieflijst volgt dat verweerder het normbedrag op overtreding van artikel 7a, eerste of tweede lid, van de Waadi voor een rechtspersoon heeft gesteld op € 12.000,- in geval sprake is van minder dan tien ter beschikking gestelde arbeidskrachten. Als sprake is van tien maar minder dan dertig ter beschikking gestelde arbeidskrachten hanteert verweerder een bedrag van € 24.000,- als boetenormbedrag en in geval sprake is van dertig of meer ter beschikking gestelde arbeidskrachten neemt verweerder een bedrag van € 48.000,- als uitgangspunt bij het bepalen van de hoogte van een op te leggen boete.
3. Uit de toelichting op de beleidsregels volgt dat de boete afhankelijk is van het aantal uitzendkrachten dat is uitgeleend en dat voor inleners hetzelfde boetebedrag geldt. De hoogte van de boete hangt af van het aantal werknemers ten aanzien van wie de overtreding is begaan, aldus de toelichting. Omdat verweerder in de praktijk is gebleken dat boetes die volgens deze systematiek worden vastgesteld onevenredig hoog uitvallen, heeft hij het wenselijk geacht de hoogte door middel van een staffel aan een maximum te verbinden.
4. Ingevolge artikel 34, tweede lid van de Invorderingswet 1990 wordt onder inlener mede verstaan:
a. de doorlener, zijnde degene aan wie een werknemer ter beschikking is gesteld en die deze werknemer vervolgens ter beschikking stelt aan een derde om onder diens toezicht of leiding werkzaam te zijn;
b. de in onderdeel a bedoelde derde, aan wie door een doorlener een werknemer ter beschikking is gesteld om onder toezicht of leiding van die derde werkzaam te zijn.
5. Bij de beoordeling van het beroep gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In de periode van 1 juli 2012 tot en met 31 december 2012 heeft eiseres 2 arbeidskrachten ter beschikking gesteld aan eiseressen 1, 3, 4 en 5, terwijl eiseres 2 toen niet in het handelsregister stond ingeschreven als een onderneming die arbeidskrachten ter beschikking stelt of mede arbeidskrachten ter beschikking stelt. De arbeidskrachten die eiseres 2 heeft uitgeleend waren in dienst bij payrollonderneming Projectburo Staffable B.V. Deze onderneming stond in de genoemde periode wel ingeschreven als een onderneming die arbeidskrachten ter beschikking stelt. In het geval van eiseres 1 gaat het om
31 arbeidskrachten, in het geval van eiseres 3 om 49 arbeidskrachten, in het geval van eiseres 4 om 2 arbeidskrachten en in geval van eiseres 5 om 55 arbeidskrachten.
6. Verweerder werpt eiseres 2 tegen dat zij in de genoemde periode arbeidskrachten ter beschikking heeft gesteld aan eiseressen 1, 3, 4 en 5 zonder dat zij in het handelsregister stond ingeschreven als een onderneming die arbeidskrachten ter beschikking stelt of mede arbeidskrachten ter beschikking stelt. Hij stelt zich op het standpunt dat eiseres 2 daarmee artikel 7a, eerste lid, van de Waadi heeft overtreden. Verweerder werpt eiseressen 1, 3, 4 en 5 tegen dat zij in de genoemde periode van eiseres 2 arbeidskrachten hebben ingeleend en de arbeidskrachten arbeid hebben laten verrichten, terwijl eiseres 2 toen niet in het handelsregister stond ingeschreven als een onderneming die arbeidskrachten ter beschikking stelt of mede arbeidskrachten ter beschikking stelt. Hij stelt zich op het standpunt dat eiseressen 1, 3, 4 en 5 artikel 7a, tweede lid, van de Waadi hebben overtreden.
Anders dan in de primaire besluiten heeft verweerder in de bestreden besluiten géén rekening gehouden met de arbeidskrachten die eiseressen vóór 1 oktober 2012 ter beschikking hebben gesteld, dan wel ingeleend. De reden die verweerder hiervoor heeft gegeven is dat hij de Waadi pas in de maanden augustus en september 2012 onder ondernemers daadwerkelijk bekend heeft gemaakt. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is hij in de bestreden besluiten uitgegaan van 31 arbeidskrachten voor eiseres 1, 63 arbeidskrachten voor eiseres 2, 15 arbeidskrachten voor eiseres 3, 2 arbeidskrachten voor eiseres 4 en 32 arbeidskrachten voor eiseres 5. Verweerder heeft de aan eiseressen 1, 3, 4 en 5 opgelegde boetes gematigd met 50%, omdat hij de boete die hij aan eiseres 2 heeft opgelegd (al bij het primaire besluit) met 50% heeft gematigd en omdat eiseressen first offender zijn. Verweerder heeft de boete die hij eiseres 2 heeft opgelegd na heroverweging gehandhaafd. De boetes die hij aan eiseressen 1, 3, 4 en 5 heeft opgelegd heeft hij vastgesteld op € 24.000,-, € 12.000,-,
€ 6.000,- respectievelijk € 24.000,-.
7. Eiseressen 1, 3, 4 en 5 betogen dat ze geen overtredingen hebben begaan. Volgens eiseressen hebben zij arbeidskrachten ingeleend van Projectburo Staffable B.V. en heeft eiseres 2 daarbij alleen een bemiddelende rol gehad. Voorts stellen eiseressen dat de Waadi onduidelijk is en dat verweerder onvoldoende duidelijk met ondernemers over de Waadi heeft gecommuniceerd. Zij wijzen erop dat het doel van de Waadi is dat malafide uitzendondernemingen worden aangepakt en dat eiseres 2 geen malafide uitzendonderneming is, maar een onderneming is die naar eer en geweten handelt.
Ze stellen niet te hebben geweten dat eiseres 2 niet aan de voorschriften van de Waadi voldeed, zij daarover geen twijfel hadden en er ook geen reden was voor twijfel. Eiseres 2 heeft niet bestreden dat zij de overtredingen die verweerder haar tegenwerpt, heeft begaan.
8. Omdat eiseres 2 de bevoegdheid van verweerder om haar een boete op te leggen voor de overtredingen van artikel 7a, eerste lid, van de Waadi die verweerder haar tegenwerpt niet bestrijdt, is het bestaan van die bevoegdheid daarmee een gegeven.
Over het bestaan van de bevoegdheid om aan eiseressen 1, 3, 4 en 5 een boete op te leggen overweegt de rechtbank dat eiseressen tevergeefs hebben betoogd dat zij geen arbeidskrachten van eiseres 2 hebben ingeleend, maar van Projectburo Staffable B.V. Zij verwijst naar artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Waadi waarin is bepaald dat onder het ter beschikking stellen van arbeidskrachten is te verstaan het tegen vergoeding ter beschikking stellen van arbeidskrachten aan een ander voor het onder diens toezicht en leiding, anders dan krachtens een met deze gesloten arbeidsovereenkomst, verrichten van arbeid. Uit de stukken die op de beroepen betrekking hebben en meer in het bijzonder de daarvan deel uitmakende facturen van eiseres 2 aan eiseressen 1, 3, 4 en 5, is de rechtbank gebleken dat eiseres 2 tegen vergoeding arbeidskrachten ter beschikking heeft gesteld aan eiseressen 1, 3, 4 en 5. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat eiseressen 1, 3, 4 en 5 niet hebben bestreden dat de ter beschikking gestelde arbeidskrachten voor hen en onder hun toezicht arbeid hebben verricht en evenmin dat er geen arbeidsovereenkomsten bestonden tussen de ter beschikking gestelde arbeidskrachten en eiseressen 1, 3, 4 en 5. De omstandigheid dat Projectburo Staffable B.V. de ter beschikking gestelde arbeidskrachten verloonde en niet eiseres 2, speelt bij de vaststelling of sprake is van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten geen rol. Om van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten in de zin van de Waadi te kunnen spreken, is gelet op de hiervoor genoemde bepaling, niet van belang dat de arbeidskrachten die ter beschikking worden gesteld in arbeidsrechtelijke verhouding staan tot degene die de arbeidskrachten uitleent. Dat volgt ook uit de Memorie van Toelichting bij de Waadi (Kamerstukken 2, vergaderjaar 2010-2011, 32 872, nr. 3,
p. 4-5).
De rechtbank overweegt voorts dat de omstandigheden dat het doel van de Waadi is malafide uitzendpraktijken te bestrijden, eiseres 2 geen malafide uitzendonderneming is en naar eer en geweten handelt, niet afdoen aan het feit dat eiseres 2 toen zij in de periode van 1 juli tot en met 31 december 2012 arbeidskrachten ter beschikking stelde, in het handelsregister ingeschreven had moeten staan als onderneming die arbeidskrachten ter beschikking stelt of mede arbeidskrachten ter beschikking stelt. Uit artikel 7a, eerste lid, van de Waadi blijkt immers dat die verplichting geldt voor alle ondernemingen die arbeidskrachten ter beschikking stellen.
Gelet op de hiervoor gegeven overwegingen hebben eiseressen 1, 3, 4 en 5 in de hiervoor genoemde periode arbeidskrachten ingeleend van eiseres 2, terwijl eiseres 2 toen niet in het handelsregister stond ingeschreven als onderneming die arbeidskrachten ter beschikking stelt of mede arbeidskrachten ter beschikking stelt. Daarmee is voldaan aan de materiële vereisten die artikel 7a, tweede lid, van de Waadi aan de daarin verboden gedraging stelt. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat eiseressen 1, 3, 4 en 5 genoemde bepaling hebben overtreden. Gelet op artikel 19, eerste lid, in verbinding met artikel 16, eerste lid, van de Waadi was verweerder bevoegd eiseressen daarvoor een boete op te leggen.
De rechtbank heeft in het betoog van eiseressen dat ze niet wisten dat eiseres 2 niet aan de voorschriften van de Waadi voldeed, zij daarover geen twijfel hadden en er ook geen reden was voor twijfel, alsmede dat zij door verweerder onvoldoende op de hoogte waren gesteld van de Waadi, geen reden gezien om tot een ander oordeel te komen. Omdat schuld of opzet geen bestanddelen zijn van het verbod dat eiseressen hebben overtreden, is om vast te kunnen stellen dat het verbod is overtreden, niet van belang of eiseressen op de hoogte waren van de Waadi en of zij wisten dan wel moesten weten dat eiseres 2 de voorschriften waaraan zij op grond van de Waadi had te voldoen, niet naleefde.
9. Dat vaststaat dat eiseressen de genoemde overtredingen hebben begaan, laat evenwel onverlet dat verweerder hen geen boete kan opleggen, indien verwijtbaarheid geheel ontbreekt. Voorts moet verweerder, bij aanwending van zijn bevoegdheid tot oplegging van een boete, het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtredingen en de mate waarin deze aan eiseressen kunnen worden verweten. Daarbij heeft hij rekening te houden met de omstandigheden waaronder de overtredingen zijn begaan.
Zoals verweerder heeft gedaan, kan hij omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen bij het al dan niet opleggen van een boete en bij het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid op zich niet onredelijk is, dient verweerder bij de toepassing ervan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor genoemde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
10. Eiseressen betwisten dat de beleidsregels redelijk beleid inhouden en betogen dat verweerder de beleidsregels niet heeft kunnen toepassen. Volgens eiseressen leidt toepassing van de staffel -kort samengevat- tot willekeurige boeteoplegging.
11. De rechtbank overweegt daarover het volgende.
Uit artikel 16, eerste lid, in verbinding met de artikelen 7a, eerste en tweede lid, en artikel 18, tweede lid, van de Waadi kan worden afgeleid dat de wetgever heeft bedoeld als overtreding aan te merken elke ter beschikking stelling van een arbeidskracht en elke inlening van een ter beschikking gestelde arbeidskracht waarbij niet wordt voldaan aan de eisen in artikel 7a, eerste of tweede lid, van de Waadi. Dit betekent dat, indien vast komt te staan dat laatstgenoemde bepaling is overtreden ten aanzien van meerdere arbeidskrachten, er sprake is van evenzovele overtredingen. Uit de toelichting op de beleidsregels leidt de rechtbank af dat verweerder het in de hiervoor genoemde artikelen bepaalde ook zo heeft opgevat. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat hij er van uitgaat dat overtreding van artikel 7a, eerste of tweede lid, van de Waadi per ter beschikking gestelde arbeidskracht wordt begaan. Uit de genoemde toelichting blijkt dat verweerder is overgegaan tot het vaststellen van het boetenormbedrag voor overtredingen van artikel 7a, eerste en tweede lid, van de Waadi, aan de hand van een staffel, omdat hem gebleken was dat het opleggen van een boete per (ingeleende) ter beschikking gestelde arbeidskracht tot onevenredig hoge boetes zou leiden. Ofschoon toepassing van een staffel is ingegeven door de wenselijkheid om aan de hoogte van de boete die kan worden opgelegd een maximum te verbinden en aldus, mede gelet op het voorgaande, uit oogpunt van evenredigheid, is de rechtbank van oordeel dat toepassing van een staffel om het normbedrag te bepalen, een onjuist uitgangspunt is, gelet op de bedoeling van de wetgever en artikel 19, eerste en zesde lid, van de Waadi waaruit af te leiden is dat een boete per overtreding wordt bepaald. Bovendien leidt toepassing van een staffel tot willekeurige boetes. Bij toepassing van de staffel wordt eenzelfde overtreding immers niet in alle gevallen gelijk gewaardeerd, terwijl voor het verschil in waardering in het aantal begane overtredingen geen rechtvaardiging kan worden gevonden. De zwaarte van een overtreding van artikel 7a, eerste of tweede lid, van de Waadi, verandert immers op zich niet naar mate meer of minder overtredingen worden begaan. Het standpunt van verweerder dat er bij het bepalen van de hoogte van een op te leggen boete geen sprake is van willekeur als dat middels toepassing van een staffel gebeurt, omdat elke in strijd met de Waadi ter beschikking gestelde arbeidskracht bij het bepalen van de boete betrokken wordt, volgt de rechtbank daarom niet. Omdat naar het oordeel van de rechtbank het toepassen van een staffel bij het bepalen van het boetenormbedrag voor genoemde overtredingen, het uitgangspunt bij het bepalen van de hoogte van een op te leggen boete, niet getuigt van een juiste beleidsinvulling, acht de rechtbank de beleidsregel kennelijk onredelijk. Verweerder heeft de beleidsregel daarom niet mogen toepassen. De bestreden besluiten worden daarom vernietigd. De beroepen van eiseressen zijn gegrond.
12. De rechtbank acht het niet mogelijk om tot een definitieve geschillenbeslechting te komen. De rechtbank toetst weliswaar in boetezaken zonder terughoudendheid of een opgelegde boete tot een evenredige sanctie leidt, maar mist, gelet op de hiervoor weergegeven overwegingen, in deze gevallen de waardering die verweerder aan een overtreding van artikel 7a, eerste en tweede lid, van de Waadi toekent en het boetenormbedrag dat hij daarbij passend vindt, om tot een oordeel over de evenredigheid van de sancties te kunnen komen. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen nieuwe besluiten op de bezwaren van eiseressen te nemen met inachtneming van de overwegingen van de rechtbank. De rechtbank komt aan een beoordeling van hetgeen eiseressen overigens nog aangevoerd hebben daarom niet meer toe.
13. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen 2 en 4 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1) per gemachtigde. Van overige kosten die voor vergoeding in aanmerking komen is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eiseressen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het door eiseressen betaalde griffierecht van telkens € 328,- aan hen te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen 2 en 4 tot een
bedrag van telkens € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.P. Letschert, voorzitter, mr. P.J.M. Bruijnzeels en mr. N.J.J. Derks-Vonken, leden, in aanwezigheid van mr. A.W.C.M. Frings, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2015.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2015.
w.g. A.W.C.M. Frings,
griffier
w.g. A.W.P. Letschert,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 1 september 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.