Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 16/1066 en AWB 16/985
uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 april 2016 op de verzoeken om een voorlopige voorziening in de zaken tussen
AWB 16/1066
[verzoeker 1]en
[verzoeker 2]te Blitterswijck,
[verzoeker 2]te Blitterswijck,
Dhr. en mw. [verzoekers 3]te Blitterswijck,
[verzoeker 4]wonende te Blitterswijck,
Dhr. en mw. [verzoekers 5]te Almelo,
Dhr. en mw. [verzoekers 6]te Blitterswijck,
[verzoeker 7]te Blitterswijck,
Dhr. en mw. [verzoekers 8]te Blitterswijck,
AWB 16/985
[verzoeker 9]te Blitterswijck,
[verzoeker 10]te Blitterswijck,
[verzoeker 11]te Blitterswijck,
gezamenlijk te noemen verzoekers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Smids),
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COa), te Rijswijk,
het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COa), te Rijswijk,
(gemachtigden: [namen gemachtigden].
Procesverloop
Bij besluit van 15 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met de recreatieve bestemming in gebruik nemen van een deel van het recreatiepark Roekenbosch te Blitterswijck voor de opvang van maximaal 450 asielzoekers voor een periode van maximaal vijf jaar.
Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Voorts hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 april 2016. Verzoekers [verzoeker 1], [verzoekers 3], [verzoekers 6], [verzoeker 7] en [verzoeker 11] zijn in ieder geval verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder heeft zich eveneens laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – voor zover hier van belang – kan, indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2. De voorzieningenrechter stelt vast dat aan de eerste twee in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb geformuleerde formele vereisten is voldaan, nu bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 15 maart 2016 ter zake waarvan een voorlopige voorziening is gevraagd en deze rechtbank bevoegd is om van de (eventuele) hoofdzaak kennis te nemen. De voorzieningenrechter gaat er voorts vanuit dat verzoekers, althans in ieder geval meerderen van hen, als belanghebbende in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt, nu zij woonachtig zijn op of nabij recreatiepark Roekenbosch dan wel eigenaar zijn van een op voornoemd park gelegen recreatiehuis. De voorzieningenrechter gaat er overigens van uit dat verweerder hieraan aandacht zal besteden bij zijn beslissing op bezwaar.
3. Voorts acht de voorzieningenrechter ook de onverwijlde spoed in genoegzame mate aangetoond.
4. Tot het treffen van een voorlopige voorziening zal in het algemeen slechts aanleiding bestaan, indien op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat zonder die voorziening het voor de indiener van een verzoek uit een besluit voortkomend nadeel onevenredig is in verhouding tot het met dat besluit te dienen belang. Daarbij gaat het om een afweging van de belangen van de indiener van het verzoek bij een onverwijlde voorziening tegen de belangen die zijn gemoeid met onmiddellijke uitvoering van het besluit. Voor zover deze toetsing een beoordeling van de hoofdzaak meebrengt, is dat oordeel voorlopig van aard en niet bindend in de bodemprocedure.
5. Verweerder heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) juncto artikel 4, lid 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk in gebruik nemen van park het Roekenbosch als asielzoekerscentrum (azc) voor maximaal 450 asielzoekers gedurende een periode van maximaal vijf jaar. De vergunning heeft betrekking op de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo) en is gericht op gebruikswijziging van 112 bestaande woningen, op het realiseren van twee dienstengebouwen op het azc-gedeelte van het recreatiepark alsmede het plaatsen van een hekwerk rondom dat deel van het park.
6. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen. De verzoekers in de zaak 16/1066 stellen zich op het standpunt dat vergunninghouder in strijd met de regels van onlosmakelijke samenhang als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo eerst een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ heeft aangevraagd en pas daarna een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van twee dienstengebouwen (gezondheidscentrum en kantoorgebouw voor ondersteunende diensten)’ heeft aangevraagd. Verzoekers stellen verder dat vergunninghouder tevens een omgevingsvergunning voor het plaatsen van het geplande hekwerk had moeten aanvragen nu het te plaatsen hekwerk hoger wordt dan één meter en zich zal uitstrekken over meerdere percelen. Dit hekwerk kan volgens verzoekers niet vergunning vrij gebouwd worden.
In hun bezwaarschriften die verzoekers tegen het bestreden besluit hebben ingediend stellen zij dat er geen deugdelijk locatieonderzoek heeft plaatsgevonden waarbij is gekeken naar alternatieve locaties om asielzoekers op te vangen. Ook is geen rekening gehouden met de uitkomst van de gehouden enquête, inhoudende dat er onder de bewoners van Blitterswijck draagvlak bestond voor de huisvesting van 250 asielzoekers voor een periode van twee jaar. Verder blijkt uit het feit dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning op 4 maart is aangepast in die zin dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik geen vier maar vijf jaar zal duren, de aanvraag niet compleet was als gevolg waarvan de beslistermijn ingevolge artikel 4:15 van Pro de Awb opgeschort had moeten worden. Dit is ten onrechte niet gebeurd waardoor de gehele procedure niet lang genoeg heeft geduurd. Ten aanzien van de ruimtelijke onderbouwing voeren verzoekers aan dat anders dan in het rapport van verweerder staat, het resterende deel van het park geen recreatiepark overeenkomstig de bestemming blijft, nu dit deel gebruikt gaat worden voor zakelijke huur, sociale verhuur, huisvesting van arbeidsmigranten en plaatsing van personen door de reclassering. De recreatieve bestemming van het gehele park gaat verloren, ook op het deel van het park waar geen asielzoekers gevestigd zullen worden. De ingebruikname van een deel van het park als azc is volgens verzoekers voorts in strijd met de erfpachtregels die van toepassing zijn op de in erfpacht uitgegeven gronden waar veel van de recreatiewoningen op gebouwd zijn. Ingevolge deze regels mogen de gronden enkel gebruikt worden voor de oprichting en instandhouding van een kampeercentrum overeenkomstig het (toentertijd) vigerende bestemmingsplan. De door het park lopende openbare wegen verliezen voorts hun openbare karakter als het deel van het park waar de asielzoekers gehuisvest worden, wordt afgesloten en ontoegankelijk gemaakt van de rest van het park. Tot slot druisen de plannen om op het park een azc te vestigen in tegen de vorig jaar gedane mededelingen van C.V. Roekenbosch over de rooskleurige toekomst van het park.
De verzoekers in de zaak 16/985 stellen zich, in aanvulling op hetgeen door verzoekers in de zaak 16/1066 is aangevoerd, op het standpunt dat CV de Roekenbosch zich niet aan zijn contractuele verplichtingen jegens hen houdt. Deze verzoekers zijn zowel eigenaar van een recreatiehuis als van de daarbij behorende grond. Ook zijn zij mede-eigenaar van onder meer het zwembad en de tennisbanen. Bij aankoop van deze huizen en grond, hebben verzoekers de statuten van CV de Roekenbosch moeten accepteren. In deze statuten staat dat de grond een recreatieve bestemming heeft. Door de komst van het azc gaat deze recreatieve bestemming verloren. CV de Roekenbosch heeft zonder instemming van zijn leden een contract gesloten met verweerder en vergunninghouder over de komst van het azc.
7.De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
8. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo – voor zover hier van belang – is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met (1) een goede ruimtelijke ordening en (2) in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
9. De hiervoor genoemde algemene maatregel van bestuur is het Bor. Artikel 4, negende lid, van Bijlage II van het Bor, zoals dit sinds 9 september 2015 luidt, bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen. Ingevolge het elfde lid van artikel 4, Bijlage II van het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
10. Niet in geschil is dat op het perceel van het recreatiepark Roekenbosch de enkelbestemming recreatie en de dubbelbestemming waarde-archeologie 2 rust. Evenmin is in geschil dat de ingebruikname van bestaande woningen op het park als opvangplaatsen voor asielzoekers en het realiseren van dienstengebouwen voor een azc in strijd is met de recreatieve bestemming. Artikel 4, negende lid en elfde lid, van Bijlage II van het Bor geven evenwel de mogelijkheid om voor dit strijdig gebruik een omgevingsvergunning af te geven.
11. De stelling van verzoekers dat in strijd is gehandeld met de regels van onlosmakelijke samenhang omdat vergunninghouder eerst onderhavige omgevingsvergunning heeft aangevraagd en pas later een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor het bouwen van twee dienstengebouwen, volgt de voorzieningenrechter niet. Op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning, onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan echter, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend. De voorzieningenrechter overweegt onder verwijzing naar de tweede volzin van voormeld artikellid dat, als het bouwen van de dienstengebouwen en het plaatsen van een hekwerk, voor zover dat bouwvergunningplichtig is, al onlosmakelijk zou samenhangen met het in gebruik nemen van een deel van het park in strijd met het bestemmingsplan,
voor deze laatste activiteit los van de overige activiteiten een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd. Over de door verzoekers opgeworpen vraag of het plaatsen van het hekwerk bouwvergunningplichtig is, overweegt de voorzieningenrechter dat dit buiten de omvang van onderhavig geding valt nu thans slechts de omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan in gebruik nemen van een deel van het recreatiepark als azc voorligt. Ook het door verzoekers aangevoerde ten aanzien van het bouwen van de dienstengebouwen valt buiten de omvang van onderhavig geding nu het thans bestreden besluit daar niet op ziet.
12. Over de op 4 maart 2016 doorgevoerde aanpassing in de aanvraag overweegt de voorzieningenrechter dat dit een wijziging betreft die van ondergeschikte aard is en die vóór het bestreden besluit is doorgevoerd, zodat verweerder hiermee bij de afweging om de vergunning al dan niet te verlenen, voldoende rekening heeft kunnen houden. Voor verzoekers geldt dat zij in bezwaar voorts gelegenheid hebben om hun inhoudelijke bezwaren tegen deze wijziging kenbaar te maken, die verweerder in de heroverweging bij de beslissing op bezwaar mee dient te nemen. Van een onvolledige aanvraag naar aanleiding waarvan de beslistermijn had moeten worden opgeschort, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake.
13. De voorzieningenrechter overweegt over de stelling van verzoekers dat het bestreden besluit op enkele punten in strijd is met de voor een deel van het park geldende erfpachtbepalingen, onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling, dat voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding bestaat wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1398). Naar het oordeel van de voorzieningenrechter biedt de door verzoekers geciteerde bepaling uit de erfpachtregels weliswaar aanknopingspunten voor de stelling dat daarmee bedoeld was te voorkomen dat de gronden voor andere doeleinden dan recreatieve doeleinden worden gebruikt en dat hekwerken worden geplaatst als perceelafscheiding, maar dit is onvoldoende om te spreken van een privaatrechtelijke belemmering met een zodanig evident karakter dat dit op zichzelf reeds voldoende grond biedt voor het oordeel dat de (bestuursrechtelijke) vergunning niet in stand kan blijven. De door C.V. Roekenbosch vorig jaar gedane mededelingen over de rooskleurige toekomst van het park kunnen evenmin worden aangemerkt als privaatrechtelijke belemmering die de vergunningverlening in de weg staan. Deze mededelingen zijn – voor zover de voorzieningenrechter bekend – niet nauwkeurig en onvoorwaardelijk geformuleerd zodat reeds daarom niet gesproken kan worden van een evident karakter van de eventuele belemmering. De voorzieningenrechter overweegt in dit kader tot slot dat voor zover de verzoekers in de zaak 16/985 betogen dat het bestuur van CV de Roekenbosch jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld door in strijd met de statuten en zonder instemming van de leden akkoord te gaan met het in gebruik nemen van een deel van het park als azc, zij zich hiervoor tot de civiele rechter dienen te wenden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat ook hier op voorhand niet gesproken kan worden van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan de vergunningverlening in de weg staat. De voorzieningenrechter heeft geen aanwijzingen dat voormelde privaatrechtelijke kwesties thans aan de uitvoerbaarheid van de verleende vergunning in de weg staan. Over het betoog van verzoekers dat het afsluiten van een deel van het park tevens in strijd is met wettelijke bepalingen omtrent openbare wegen, overweegt de voorzieningenrechter dat niet evident is dat, voor zover die bepalingen al in de weg staan aan het plaatsen van een hekwerk, die belemmering niet door nadere besluitvorming kan worden weggenomen. Verweerder dient bij het nemen van het besluit op bezwaar nader op dat punt in te gaan. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om er op voorhand van uit te gaan dat het thans voorliggende besluit om die reden niet in stand zal blijven.
14. Over het betoog van verzoekers dat het bestreden besluit een goede ruimtelijke onderbouwing ontbeert, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De goede ruimtelijke ordening waarmee de omgevingsvergunning ingevolge de wettekst niet in strijd mag zijn, vergt van verweerder een beoordeling van de relevante ruimtelijke aspecten te maken en de daarmee gemoeide belangen af te wegen. De rechter dient die beoordeling en belangenweging in beginsel te respecteren. Daarbij komt dat geen door verweerder ambtshalve genomen besluit ter toetsing voorligt, maar een besluit op aanvraag. Verweerder dient in beginsel op die aanvraag te beslissen zoals die door de initiatiefnemer is ingediend. Verzoekers hebben betoogd dat voor dit initiatief alternatieve locaties voorhanden zijn. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer 7 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7569) kan het bestaan van een alternatief, indien de beoogde locatie op zichzelf aanvaardbaar is, slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien met het alternatief een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt met aanzienlijk minder bezwaren. Verzoekers hebben slechts gesteld maar niet onderbouwd dat binnen de gemeente alternatieve locaties beschikbaar zijn waarmee een zodanig vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt en bovendien derden aanzienlijk minder worden benadeeld, dat moet worden geoordeeld dat verweerder geen medewerking had mogen verlenen aan het ingediende verzoek zoals dat thans voorligt.
15. Naar aanleiding van het betoog van verzoekers dat met hun belangen onvoldoende rekening is gehouden, overweegt de voorzieningenrechter verder nog als volgt. Verzoekers hebben aangevoerd dat de recreatieve bestemming en de recreatieve mogelijkheden van het park door de komst van het azc feitelijk teniet worden gedaan. Verder komt de veiligheid van verzoekers vanwege de komst van de asielzoekers in het gedrang, voldoen de huizen waarin de asielzoekers worden gehuisvest niet aan de brandveiligheidseisen en is er bij de bewoners van het park en het dorp Blitterswijck geen draagvlak voor 450 asielzoekers voor een periode van vijf jaar. Verweerder heeft ter onderbouwing dat de vergunningverlening niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, een rapport van BRO van 11 maart 2016 genaamd ‘Ruimtelijke onderbouwing azc Roekenbosch’ overgelegd. Blijkens dit rapport is met de belangen van verzoekers om de gevraagde vergunning niet te verlenen, rekening gehouden. Zo is in het rapport onder meer uiteengezet dat de aard van het gebruik (verblijf op azc) weinig tot geen andere ruimtelijke invloed heeft dan recreatief verblijf op een vakantiepark. Het betreft beide activiteiten met nachtverblijf in vergelijkbare groepsomvang, met gezamenlijke activiteiten in een activiteitengebouw. De milieubelasting van de huidige recreatiewoningen naar de omgeving toe blijft met de komst van het azc ongewijzigd. Zowel het gebruik als recreatiewoning als woning voor asielzoekers is qua geluidsbelasting gelijk aan de functie ‘wonen’. Daarnaast is de afstand tussen de blokjes recreatiewoningen onderling minimaal 10 meter. Deze afstand voorziet in ruime mate in het voorkomen van onderlinge hinder tussen burgerwoningen en asielzoekerswoningen op het park. Om het gebied waar de asielzoekers worden ondergebracht, wordt een hekwerk geplaatst, waardoor met de woonomgeving van bewoners van het park waar geen azc komt, rekening wordt gehouden. De voorzieningenrechter overweegt op grond van het vorenstaande dat verweerder er blijk van heeft gegeven de belangen van verzoekers mee te hebben gewogen. De voorzieningenrechter heeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat er sprake is van een kennelijk onredelijke belangenafweging.
16. Over de door verzoekers opgeworpen vraag of de huizen waarin de asielzoekers worden ondergebracht wel voldoen aan de brandveiligheidseisen, overweegt de voorzieningenrechter dat dit geen belangen zijn die verzoekers raken en waarmee verweerder in dit kader rekening had dienen te houden. Desondanks heeft verweerder ter zitting toegelicht dat de huizen zowel aan de door de brandweer gestelde eisen als aan de door het COa gestelde eisen zullen voldoen op het moment dat ze in gebruik worden genomen. De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding aan deze ter zitting gegeven toelichting te twijfelen.
17. Over de ontwikkelingen van het niet-azc deel van het park – denk aan de gestelde vestiging van arbeidsmigranten en woonurgenten – op dit moment en in de toekomst, overweegt de voorzieningenrechter dat van belang is dat voor toekomstige vergunning plichtige activiteiten vergunningen worden gevraagd, er door verweerder toezicht zal moeten worden gehouden op de situatie en indien nodig handhavend opgetreden zal moeten worden. Met deze gestelde ontwikkelingen kan in onderhavige procedure geen rekening worden gehouden, nu thans slechts het bestreden besluit ter toetsing voorligt en onduidelijk is of de gestelde voornoemde ontwikkelingen zijn toe te rekenen aan dit besluit.
18. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat hetgeen verzoekers tegen het bestreden besluit hebben aangevoerd voorshands niet tot de conclusie kan leiden dat de omgevingsvergunning niet verleend had kunnen worden. Derhalve bestaat er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening, zodat de daartoe strekkende verzoeken zullen worden afgewezen.
19.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E. van Rie, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2016.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2016.
w.g. E. van Rie,
griffier
w.g. T.M. Schelfhout,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 26 april 2016
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.