Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/765
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 februari 2017 in de zaak tussen
[eiseres 1]te [vestigingsplaats 1] en
[eiseres 2]te [vestigingsplaats 2] , eiseressen
[eiseres 2]te [vestigingsplaats 2] , eiseressen
(gemachtigde: mr. B. de Haan),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gennep, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. Hasper).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende], te [vestigingsplaats 3]
[belanghebbende], te [vestigingsplaats 3]
(gemachtigde: mr. C.F. Geerdes).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een supermarkt aan [adres 1] .
Bij besluit van 2 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is ter zitting op 24 november 2016 gevoegd behandeld met het beroep AWB 16/544. Eiseressen, verweerder en [belanghebbende] hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens [belanghebbende] zijn tevens verschenen [naam] en [naam] .
Na de zitting zijn de zaken gesplitst en wordt in elke zaak separaat uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. [belanghebbende] wenst in [plaats] een nieuwe supermarkt te realiseren en heeft daartoe op 13 februari 2015 bij verweerder een omgevingsvergunning aangevraagd. De supermarkt is geprojecteerd op percelen waar thans nog een oud kantoorgebouw (voormalig belastingkantoor) staat. Dit gebouw zal gesloopt worden. De gebruiksvloeroppervlakte van de supermarkt wordt 1.777 m².
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend. Deze vergunning is verleend voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Omdat niet op eigen terrein in de parkeerbehoefte van de supermarkt kan worden voorzien is, met inachtneming van het Parkeerbeleidsplan gemeente Gennep 2007, ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 2.5.30 van de Bouwverordening. Daarbij is ervan uitgegaan dat van de 68 benodigde parkeerplaatsen 46 parkeerplaatsen kunnen worden gesaldeerd met de parkeerbehoefte van het bestaande, te slopen, belastingkantoorgebouw, dat 11 parkeerplaatsen op eigen terrein van [belanghebbende] kunnen worden gevonden en dat de gemeente in de openbare ruimte 11 parkeerplaatsen zal aanleggen. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan omdat de dakhelling kleiner is dan 20%. De vergunning voor de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 2 sub 2°, van de Wabo juncto artikel 4, onderdeel 4, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
3. [eiseres 1] exploiteert in [plaats] een supermarkt en [eiseres 2] exploiteert in het pand [adres 2] , direct grenzend aan het perceel waar de supermarkt van [belanghebbende] is geprojecteerd, een projectontwikkelingsbedrijf. Eiseressen hebben tegen de omgevingsvergunning bezwaar gemaakt.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, na advies te hebben ingewonnen bij de Commissie Bezwaarschriften Gennep, de vergunning gewijzigd en de motivering van het primaire besluit aangepast. De wijzigingen houden het volgende in:
- de bouwtekeningen zijn gewijzigd doordat de laad- en loszone is voorzien van een schuin dak in plaats van een plat dak (het schuine hoofddak loopt nu in één lijn met het schuine dak boven de laad- en loszone);
- er is tevens een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo (aanlegvergunning) voor het uitvoeren van werkzaamheden in verband met de nabijheid van archeologische vindplaatsen;
- de parkeerbehoefte van de supermarkt (68 parkeerplaatsen) is ingevuld door deze te salderen met de parkeerbehoefte in openbaar gebied van het bestaande belastingkantoorgebouw (46 parkeerplaatsen minus de 11 parkeerplaatsen op het eigen terrein van het belastingkantoor), door 11 parkeerplaatsen op het terrein van [belanghebbende] aan te leggen en door 22 (in plaats van 11) parkeerplaatsen die door de gemeente in de openbare ruimte zullen worden aangelegd. Met het oog op deze 22 parkeerplaatsen heeft verweerder op 26 januari 2016 met [belanghebbende] een exploitatieovereenkomst gesloten.
5.Eiseressen hebben in beroep, kort samengevat, het volgende aangevoerd:
- aan [belanghebbende] is geen verplichting opgelegd om alle parkeerplaatsen te realiseren op eigen terrein, aan [eiseres 1] is destijds wel die verplichting opgelegd;
- [eiseres 2] is een projektontwikkelaar die is gevestigd aan [adres 2] en heeft uit dien hoofde last van de gebrekkige parkeeroplossingen van het bouwplan van [belanghebbende] ;
- de aanpassing van het dak van de laad- en loszone houdt een wijziging van de aanvraag in die niet van ondergeschikte aard is, want de uiterlijke verschijningsvorm van het gebouw is veranderd; de wijziging is dus een nieuwe aanvraag;
- de aanlegvergunning is niet aangevraagd en kon dus niet worden verleend, zodat het bouwplan geen doorgang kan vinden; dit is ook van belang omdat, nu de aanlegvergunning als beslissing op bezwaar is genomen, het parkeerbeleid uit 2007 van toepassing is in plaats van het recente, strengere, parkeerbeleid en de aanlegvergunning niet is gepubliceerd, zodat derden hierin niet zijn gekend;
- verweerder heeft ten onrechte gesaldeerd met parkeerplaatsen van het belastingkantoorgebouw, want dit gebouw staat al lang leeg;
- voorzover er wel gesaldeerd mocht worden had verweerder, gelet op het advies van de bezwaarcommissie, om de te salderen parkeerbehoefte van het belastingkantoorgebouw vast te stellen, moeten onderzoeken of functies van dit kantoorgebouw zijn overgenomen, dit onderzoek heeft echter niet plaatsgevonden; eiseressen achten het niet mogelijk die parkeerbehoefte vast te stellen, nu niet duidelijk is welke bestaande functies daarbij gehanteerd moeten worden; volgens eiseressen is hoogstens de functie kinderdagverblijf als een reële te hanteren functie te beschouwen, wat zou betekenen dat 6 parkeerplaatsen kunnen worden gesaldeerd;
- er is in dit geval gelet op de overwegingen in het Parkeerbeleidsplan uit 2007 onvoldoende aanleiding om af te wijken van de norm dat parkeerruimte op eigen terrein moet worden ingevuld;
- er is na de herinrichting van het [...plein] en omgeving niet goed onderzocht of op de zaterdagmiddag voldoende parkeerplaatsen in het openbare gebied beschikbaar zijn;
- de realisering van de 22 parkeerplaatsen is onvoldoende verzekerd, er is geen ruimte voor die parkeerplaatsen binnen 500 meter van de supermarkt van [belanghebbende] .
6. De rechtbank heeft te beoordelen of verweerder in het licht van de beroepsgronden de omgevingsvergunning voor de supermarkt terecht heeft verleend. De rechtbank overweegt als volgt.
7. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo kent een limitatieve opsomming van gronden om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo te weigeren. Dit houdt in dat een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo slechts mag en moet worden geweigerd in de in het artikel opgesomde gevallen.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening.
8. [eiseres 1] exploiteert in [plaats] een supermarkt en [eiseres 2] exploiteert in het pand [adres 2] , direct grenzend aan het perceel waar de supermarkt van [belanghebbende] is geprojecteerd, een projectontwikkelingsbedrijf. Eiseressen zijn daarom als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te beschouwen. De rechtbank acht hen ontvankelijk in het beroep.
9. Verder dient de rechtbank, alvorens in te gaan op de door eiseressen aangevoerde inhoudelijke gronden van het beroep, te beoordelen of aan eiseressen of één van hen, het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb dient te worden tegengeworpen.
10. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. Daarbij heeft in dit beroep te gelden dat indien en voorzover de beroepsgronden niet aan één van de eisers kan worden tegengeworpen, de vraag of de betreffende grond aan de andere eiser(s) kan worden tegengeworpen niet meer beantwoord hoeft te worden (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [Afdeling] van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS2015:1530, onder 23.7). De rechtbank zal hierna per beroepsgrond het relativiteisvereiste aan de orde stellen.
11.De wijziging van het dak van het laad- en losdock
11.1.
De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond betreffende de wijziging van de aanvraag in verband met de verandering van het dak van het laad- en losdock wat betreft [eiseres 2] niet kan afstuiten op het relativiteitsvereiste. [eiseres 2] houdt kantoor op de bovenste verdieping van het pand [adres 2] . De laad- en loszone van de supermarkt van [belanghebbende] komt volgens de bouwtekeningen vlak naast [adres 2] te liggen. Dit betekent dat bij deze beroepsgrond de toepasselijkheid van het relativiteitsvereiste ten aanzien van [eiseres 1] niet meer beoordeeld hoeft te worden.
11.2.
De rechtbank overweegt ten aanzien van de beroepsgrond over het laad - en losdock inhoudelijk als volgt. Eiseressen hebben aangevoerd dat de wijziging van het dak niet van ondergeschikte aard is en dat daarom niet bij het bestreden besluit vergunning hiervoor had mogen worden verleend. Naar het oordeel van de rechtbank betreft de wijziging van het dak, waardoor het niet plat is maar hellend wordt, in lijn met het hoofddak van de supermarkt, een wijziging van ondergeschikte aard. Dat de uiterlijke verschijningsvorm wijzigt is, anders dan eiseressen hebben gesteld, op zichzelf niet voldoende om de wijziging niet als ondergeschikt te beschouwen. Verweerder heeft deze wijziging terecht in bezwaar in het kader van de bestaande vergunningaanvraag beoordeeld. Gevolg hiervan is dat de wijziging niet is gepubliceerd. Het ontbreken van deze publicatie kan geen argument zijn om de wijziging niet als van ondergeschikte aard aan te merken. Gelet op het voorgaande slaagt deze beroepsgrond van eiseressen niet.
12.De aanlegvergunning
12.1.
De beroepsgrond met betrekking tot de in bezwaar verleende aanlegvergunning voor het uitvoeren van werkzaamheden in verband met de nabijheid van archeologische vindplaatsen stuit naar het oordeel van de rechtbank af op het relativiteisvereiste. Op grond van artikel 26.3.1, onder j, van de bestemmingsplanvoorschriften is een omgevingsvergunning nodig indien zich, zoals in het onderhavige geval, binnen een straal van 50 meter een archeologische vindplaats bevindt. Deze bepaling strekt tot bescherming van het algemeen belang van het behoud van archeologische waarden en aldus kennelijk niet tot bescherming van de belangen van eiseressen. Op de door eiseressen genoemde, in verband met de aanlegvergunning gevolgde, procedure kunnen zij zich naar het oordeel van de rechtbank daarom ook niet met vrucht beroepen. Voor het argument dat derden niet op de hoogte konden zijn van de aanlegvergunning komt daar nog bij dat dit niet hun eigen belangen raakt. De door eiseressen in dit verband genoemde uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS2014:2066, heeft geen betrekking op het relativiteitsvereiste. Daargelaten of bovengenoemde beroepsgrond zou slagen, laat de rechtbank deze dan ook buiten beschouwing, nu artikel 8:69a van de Awb er niet toe kan leiden dat het bestreden besluit om die reden kan worden vernietigd.
13.
De ontheffing van de bouwverordening in verband met de benodigde parkeerruimte van de supermarkt van [belanghebbende]
De ontheffing van de bouwverordening in verband met de benodigde parkeerruimte van de supermarkt van [belanghebbende]
13.1.
Op grond van artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening van de gemeente Gennep dient, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren van auto's in voldoende mate ruimte te zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Op grond van het vierde lid kan het bevoegde gezag de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het eerste lid indien (a) het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit of (b) voor zover op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien.
13.2.
Voornoemde bepalingen strekken ertoe te waarborgen dat voor een bouwplan voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn teneinde onder meer parkeeroverlast in de directe omgeving van de gronden waarop het bouwplan is voorzien te voorkomen. Uit hetgeen partijen ter zitting hebben verklaard is naar voren gekomen dat [eiseres 2] op de bovenste verdieping van het pand [adres 2] een kantoor heeft waar minimaal twee werknemers geregeld verblijven en klanten en andere bezoekers worden ontvangen. In verband daarmee heeft [eiseres 2] belang bij aanwezigheid van voldoende parkeergelegenheid in de directe omgeving, waaronder met name het [...plein] . Dat betekent dat de beroepsgronden over de ontheffing in dit beroep niet onbesproken kunnen blijven.
13.3.
Ten aanzien van de voornoemde ontheffing overweegt de rechtbank inhoudelijk als volgt.
13.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat op grond van het Parkeerbeleidsplan gemeente Gennep 2007 in dit geval, gelet op de brutovloeroppervlakte van de [belanghebbende] -supermarkt, aan deze supermarkt een parkeerbehoefte moet worden toegedicht van 68 parkeerplaatsen. Aan artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening kan niet worden voldaan omdat van de 68 parkeerplaatsen slechts 11 op eigen terrein kunnen worden gerealiseerd. Het overige benodigde aantal parkeerplaatsen dient dus in beginsel in de openbare ruimte te worden gevonden. Verweerder heeft van dit aantal 35 plaatsen gesaldeerd met de aan het bestaande belastingkantoor toe te rekenen parkeerbehoefte in de openbare ruimte (de totale parkeerbehoefte van het belastingkantoor (46) minus de parkeerplaatsen die op het terrein van het belastingkantoor konden worden gerealiseerd (11)) . De 22 overblijvende benodigde parkeerplaatsen moeten nog in de openbare ruimte worden aangelegd. Verweerder heeft voor het laatstgenoemde aantal parkeerplaatsen op grond van het vierde lid van artikel 2.5.30 van de Bouwverordening ontheffing verleend.
13.5.
Eiseressen vinden dat verweerder niet had mogen salderen omdat het belastingkantoorgebouw lange tijd heeft leeggestaan. Verweerder heeft niet weersproken dat dit gebouw geruime tijd heeft leeggestaan en niet meer als belastingkantoor is gebruikt. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er, gelet op het lange tijdsverloop sedert het volledige gebruik van het pand als kantoorgebouw, thans onvoldoende grondslag meer om de op een volledig gebruik gebaseerde parkeerbehoefte van 35 parkeerplaatsen te salderen. Een parkeerdruk van die omvang vanwege het belastingkantoor is immers thans niet meer als reëel te beschouwen. Het bestreden besluit is daarom ten onrechte gebaseerd op het uitgangspunt dat (slechts) nog 22 parkeerplaatsen in de openbare ruimte moesten worden gerealiseerd. Het berust dus op een ondeugdelijke grondslag en is niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen, wat in strijd is met artikel 7:12 respectievelijk Pro artikel 3:2 van Pro de Awb. Gelet hierop is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
13.6.
Eiseressen hebben in hun aanvullende beroepschriften aangevoerd dat verweerder geen goed onderzoek heeft verricht naar de parkeerdruk op en rond het [...plein] na de herinrichtingen die hier hebben plaatsgevonden.
13.7.
Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting het standpunt ingenomen dat, ook indien niet zou worden gesaldeerd, voldoende parkeerplaatsen in de openbare ruimte beschikbaar zijn om in de parkeerbehoefte van de supermarkt van [belanghebbende] te kunnen voorzien. Uit aanvullend parkeeronderzoek dat is uitgevoerd na de herinrichting van het [...plein] (in de periode maart tot en met juni 2015) en na de herinrichting van de [straatnaam] (in september 2015 tot en met december 2015) blijkt volgens verweerder dat op het maatgevend moment, dit is, naar eiseressen niet hebben betwist, op zaterdagmiddag om 14.00 uur, in de direct nabij de geplande supermarkt van [belanghebbende] aanwezige openbare ruimte 31 vrije plaatsen beschikbaar zijn. Verweerder heeft de resultaten van dit aanvullend onderzoek als bijlage 4 bij het bestreden besluit gevoegd. Blijkens de door [belanghebbende] bij brief van 18 augustus 2016 in geding gebrachte stukken heeft een in opdracht van [belanghebbende] vrij recentelijk nog, namelijk op 18 juni 2016, verricht onderzoek, uitgewezen dat op eerdergenoemd maatgevend moment binnen 100 meter loopafstand van de geplande supermarkt van [belanghebbende] 55 vrije parkeerplaatsen beschikbaar waren. Bij deze onderzoeken is uitgegaan van een bezettingsgraad van 85%. Dit is de bezettingsgraad die ook in het parkeerbeleidsplan uit 2007 wordt gehanteerd.
13.8.
Verweerder heeft ter zitting tevens foto’s overgelegd waarop mogelijke in de buurt van het [...plein] gelegen locaties voor de 22 aan te leggen parkeerplaatsen zijn aangegeven. De rechtbank ziet, mede gelet op die foto’s, in hetgeen eiseressen hebben aangevoerd geen aanleiding te betwijfelen of die parkeerplaatsen daadwerkelijk binnen afzienbare tijd gerealiseerd zullen worden.
13.9.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de resultaten van de door verweerder respectievelijk aangehaalde onderzoeken en de door verweerder gepresenteerde mogelijke locaties voor nieuw aan te leggen parkeerplaatsen, welke resultaten en locaties door eiseressen niet zijn betwist, dat in de nabije openbare ruimte genoeg of nagenoeg (in het onderzoek dat verweerder heeft laten uitvoeren) ruimte kan worden gevonden om aan de parkeerbehoefte van [belanghebbende] te kunnen voldoen. Voor zover zou worden uitgegaan van de door eiseressen bedoelde, in verband met het kinderdagverblijf, te salderen 6 parkeerplaatsen is er zelfs geen sprake van een tekort.
13.10.
In het licht van de rechtsoverwegingen 13.7 tot en met 13.9 ziet de rechtbank aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten.
13.11.
Voor zover [eiseres 1] een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel in die zin dat zij alle parkeerplaatsen op eigen terrein moest realiseren en deze verplichting niet aan [belanghebbende] is opgelegd, overweegt de rechtbank dat [eiseres 1] onvoldoende gegevens heeft aangedragen waaruit blijkt dat het om gelijke gevallen gaat. Verweerder heeft ter zitting in dit verband onweersproken verklaard dat voor de supermarkt een ander bestemmingsplan geldt en partijen konden geen duidelijkheid verschaffen over de eigendomsverhoudingen ten aanzien van het perceel waar de supermarkt van [eiseres 1] is gerealiseerd en de parkeerplaats bij die supermarkt. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan, ook voor zover dit zou zijn gedaan om aan te geven dat [eiseres 1] het relativiteitsvereiste niet kan worden tegengeworpen, daarom niet slagen.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseressen te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 13 februari 2017
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.