ECLI:NL:RBLIM:2019:1073 - Rechtbank Limburg - Weigering directe planschadevergoeding wegens afwezigheid...

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB/ROE 16/2138

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 februari 2019 in de zaak tussen

[B.V.], te [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. G.A.M. van der Wouw)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sittard-Geleen, verweerder.

(gemachtigde: [naam gemachtigde]).

Procesverloop

Bij besluit van 17 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van
[persoon namens B.V.] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

[persoon namens B.V.] heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Hij heeft verweerder in het bezwaarschrift verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. Verweerder heeft met dat verzoek ingestemd en heeft het bezwaarschrift ter behandeling als beroepschrift doorgezonden aan de rechtbank.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

[persoon namens B.V.] heeft nog nadere stukken in het geding gebracht, waaronder een rapport van

17 november 2016 van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ).

Het onderzoek ter zitting door de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op

16 december 2016, waar namens eiseres [persoon namens B.V.] is verschenen met haar gemachtigde en [naam ] en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. I.A.M. Weusten-Schrijen.

De rechtbank heeft het onderzoek heropend. Op verzoek van de rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) op

29 maart 2018 een verslag op grond van artikel 8:47 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitgebracht.

De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 6 december 2018. [persoon namens B.V.] is namens eiseres verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en
[naam ]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en

mr. H.M.J.G. Neelis.

Overwegingen

1. Eiseres, handelend onder de naam ‘[naam garagebedrijf]’, is eigenaar van het garagebedrijf met showroom aan de [straatnaam] te [plaats] (gronden met opstallen, kadastraal bekend gemeente Geleen, sectie [letter], nummer [nummer]). [persoon namens B.V.], enig aandeelhouder, heeft op 17 juli 2015 bij verweerder een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding op 28 februari 2013 van het bestemmingsplan ‘[straatnaam]’. Onder het voorheen geldende bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’, dat op 25 juni 2008 is vastgesteld en op 17 juli 2008 is bekendgemaakt en vervolgens in werking getreden en onherroepelijk geworden, had deze locatie de bestemming ‘detailhandel’. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan ‘[straatnaam]’ zijn hier een beperktere bestemming en beperktere gebruiksmogelijkheden gaan gelden. In 2011 is getracht het object te verkopen ten behoeve van de vestiging van een supermarkt en de potentiële koper heeft getracht een bouwvergunning hiervoor te verkrijgen. Deze verkoop is geblokkeerd door het geldend worden van het nieuwe bestemmingsplan, waaraan in juni 2012 de vaststelling van een voorbereidingsbesluit is voorafgegaan. In het navolgende gaat de rechtbank ervan uit dat [persoon namens B.V.] namens eiseres de aanvraag heeft gedaan.

2. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres voor advies voorgelegd aan Tog Nederland Zuid B.V. (Tog). Tog heeft op 26 februari 2016 haar definitieve advies uitgebracht. Tog is van mening dat het onderhavige object onder het oude regime de bestemming ‘Bedrijven’ met de aanduiding ‘detailhandel’ had. In het nieuwe regime heeft het object de bestemming ‘Bedrijf’ met de aanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel-garagebedrijf’ gekregen, waardoor de gebruiksmogelijkheden op het eigen perceel zijn afgenomen. Hierdoor is sprake van directe planschade die door de taxateur is begroot op in totaal € 56.000,00. Volgens Tog kan eiseres geen passieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen, maar kan in dit geval, gelet op het sinds 2008 geldende beleid, wel een normaal maatschappelijk risico van 25% van de schade worden gehanteerd. Tog adviseert verweerder om die reden een tegemoetkoming in planschade toe te kennen van € 42.000,00 (€ 56.000,00 - € 14.000,00), te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van ontvangst van de aanvraag (17 juli 2015).

3. Verweerder is bij het bestreden besluit van het advies van Tog afgeweken op het punt van de passieve risicoaanvaarding. Verweerder heeft eiseres in tegenstelling tot het advies van Tog wel passieve risicoaanvaarding tegengeworpen. Het vaststellen van het bestemmingsplan ‘[straatnaam]’ volgt volgens verweerder uit het beleid, zoals dat is opgenomen in de Structuurvisie Sittard-Geleen 2010 (structuurvisie 2010), waarin wordt verwezen naar de retailstructuurvisie uit 2008. Hierin is de inrichting van de hoofdwinkelstructuur van de gemeente neergelegd en beslist dat nieuwe winkelvestigingen buiten het kernwinkelgebied (van Geleen) niet worden toegelaten. Het object van eiseres is niet in het kernwinkelgebied gelegen en ter plaatse was geen sprake van andere detailhandel dan gerelateerd aan het garagebedrijf. De ontwerp structuurvisie 2010 is op 18 november 2009 bekend gemaakt en vanaf 19 november 2009 had voor een redelijk denkend en handelend eigenaar duidelijk moeten zijn dat de detailhandelsbestemming zou worden beperkt. Eiseres had dan ook tot 29 mei 2012, de datum waarop het ontwerpbestemmingsplan '[straatnaam]’ ter inzage is gelegd, de gelegenheid om de detailhandelsfunctie ter plaatse te verwezenlijken, hetgeen zij niet heeft gedaan, aldus verweerder.

4. Eiseres voert in beroep aan dat zij zich niet kan verenigen met de waardering en vaststelling van de hoogte van de waardevermindering van het object en de korting vanwege het normaal maatschappelijk risico door Tog. Verder betoogt eiseres onder verwijzing naar een daarbij overgelegd deskundigenrapport, uitgebracht door de SAOZ in haar opdracht, dat verweerder haar ten onrechte passieve risicoaanvaarding heeft tegengeworpen. Met verwijzing naar het daarbij overgelegd taxatierapport heeft eiseres in eerste instantie betoogd dat de planschade een bedrag beloopt van € 370.000,00. Nadat de StAB verslag heeft uitgebracht, is eiseres uitgegaan van het door de StAB in het advies opgenomen bedrag.

5. De rechtbank overweegt als volgt.

Wettelijk kader

6. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.

7. Ingevolge artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro is een oorzaak als bedoeld in het eerste lid, een bepaling van een bestemmingsplan.

8. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.

9. Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro betrekt het college met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij zijn beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.

StAB-verslag

10. De rechtbank heeft aanleiding gezien om de StAB tot deskundige te benoemen voor het uitbrengen van een advies over de juistheid van de uitgangspunten en conclusies van de deskundigenrapporten van partijen. De StAB heeft op 29 maart 2018 rapport en advies uitgebracht. De StAB heeft geadviseerd om een tegemoetkoming in planschade toe te kennen van € 612.750,00, om geen passieve risicoaanvaarding aan te nemen en om niet te korten vanwege het normaal maatschappelijk risico.

11. De rechtbank overweegt allereerst dat de StAB is te beschouwen als een deskundige op het gebied van planschade en dat de rechtbank in beginsel van de uitgebrachte rapportage en het advies mag uitgaan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht-spraak van de Raad van State (Afdeling) van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:88). Dit is slechts anders indien het rapport en advies onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.

Planologische vergelijking

12. De StAB heeft uiteengezet dat een planologische vergelijking is gemaakt tussen de oude en de nieuwe planologische situatie en dat aan de hand daarvan de gevolgen van de planwijziging zijn beoordeeld. De nieuwe planologische situatie wordt gevormd door het bestemmingsplan ‘[straatnaam]’ dat op 28 februari 2013 in werking is getreden. Het oude planologisch regime wordt gevormd door het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’, dat op 25 juni 2008 is vastgesteld. De StAB heeft ook de retailstructuurvisie 2008 en de structuurvisie 2010 betrokken in het advies.

13.
De StAB stelt vast dat onder het nieuwe regime het bebouwingspercentage van 80% specifiek is gekoppeld aan het bouwvlak van eiser. Onder het oude regime kon het gehele bouwvlak van het perceel [straatnaam] worden bebouwd. De bebouwingsmogelijkheden zijn daarmee verslechterd volgens de StAB. Verder stelt de StAB vast dat zowel ingevolge het oude als het nieuwe regime ter plaatse bedrijven in de milieucategorie 1 en 2 zijn toegelaten, waaronder een garagebedrijf. Onder het nieuwe regime is de mogelijkheid om op het perceel [straatnaam] detailhandel te realiseren vervallen anders dan ondergeschikt en ten behoeve van een bedrijf in de milieucategorie 1 en 2. Het vervallen van de mogelijkheid van (zelfstandige) detailhandel, in de vorm van een supermarkt, dient volgens de StAB als zeer zwaar nadeel te worden gekwalificeerd.

14. De rechtbank is van oordeel dat het advies van de StAB met betrekking tot de gebruiks- en bouwmogelijkheden op deugdelijke wijze tot stand is gekomen en dat de vergelijking van zowel het oude als nieuwe planologische regime op begrijpelijke wijze is weergegeven. De StAB komt op grond daarvan tot de conclusie dat door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘[straatnaam]’ sprake is van zeer zwaar planologisch nadeel door de beperking van de gebruiks- en bouwmogelijkheden. De rechtbank heeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de weergegeven conclusie op dit punt.

Passieve risicoaanvaarding

15. Met betrekking tot het aspect van passieve risicoaanvaarding overweegt de StAB het volgende. Op het perceel was sinds 25 juni 2008 detailhandel mogelijk op grond van het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’. Volgens de StAB dient van dit bestemmingsplan te worden uitgegaan en niet van de in februari 2008 vastgestelde retailstructuurvisie 2008. Het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ geeft volgens de StAB voor het perceel [straatnaam] -in vergelijking met de retailstructuurvisie 2008 - het nieuwere (actuele) detailhandelsbeleid weer. Volgens de StAB blijkt vervolgens uit niets dat de structuurvisie 2010 uitsluitend door een enkele verwijzing naar de retailstructuurvisie 2008 een bewust geactualiseerde beleidsvisie bevat ten aanzien van de detailhandelsmogelijkheden op het perceel

[straatnaam]. De StAB concludeert dat aan eiseres geen voorzienbaarheid in de zin van passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.

16. Door verweerder is in reactie op het rapport van de StAB gesteld dat in tegenstelling tot de conclusie van de StAB wel sprake is van passieve risicoaanvaarding. Eiseres had van de wijziging op de hoogte kunnen zijn op grond van de retailstructuurvisie 2008, aldus verweerder. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat indien deze voorzienbaarheid op grond van de retailstructuurvisie 2008 doorbroken is door het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’, deze weer is gaan herleven door de verwijzing ernaar in de structuurvisie 2010. Ook is volgens verweerder geen sprake van een voldoende concrete poging door eiseres tot realisering van de vervallen bouw- en gebruiksmogelijkheden..

17. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt. In de vaste jurisprudentie waarnaar zowel Tog, de SAOZ als de StAB hebben verwezen (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2009, ECLI:RVS:2009:BK0829) is bepaald dat het daar aan de orde zijnde beleid doorbroken wordt door een later openbaar gemaakt beleid. Dit betekent in onderhavig geval dat de voorzienbaarheid per 25 juni 2008 is doorbroken met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’. Naar het oordeel van de rechtbank dient dit bestemmingsplan, dat circa een half jaar na de retailstructuurvisie 2008 is vastgesteld, als actueel beleid voor het perceel [straatnaam] te worden beschouwd. Voor de stelling van verweerder dat de voorzienbaarheid in ieder geval is gaan herleven door de verwijzing in de structuurvisie 2010, inhoudende:
‘[..] heeft de gemeente Sittard-Geleen er bewust voor gekozen om deze te baseren op bestaand beleid’, is de rechtbank van oordeel dat de enkele verwijzing op dit punt onvoldoende is om te spreken van een herleving van de inhoud van de retailstructuurvisie 2008 voor het perceel [straatnaam]. Voor het perceel [straatnaam] gold immers een ander planologisch beleidskader op grond van het recentere bestemmingsplan, waardoor een specifiekere en expliciete verwijzing dat een en ander anders zou zijn, noodzakelijk is. Nu hiervan geen sprake is, kan deze reactie van verweerder op het rapport van de StAB naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet tot een andere conclusie leiden. De rechtbank laat daarbij nog in het midden dat het indienen van een aanvraag om een bouwvergunning naar aanleiding van de (voorlopige) koopovereenkomst met eiseres bovendien een voldoende concrete poging is.

Taxatie

18. De toegepaste planologische vergelijking en het niet aannemen van passieve risico-aanvaarding heeft de StAB na taxatie tot de conclusie geleid dat sprake is van planschade in de vorm van een waardedaling van het perceel [straatnaam] tot een bedrag van

€ 612.750,00.

19. Verweerder heeft als reactie op het rapport van de StAB gesteld dat de taxatie onjuist is. Er is geen volledige bebouwing met een supermarkt ter grootte van 2400m² mogelijk volgens verweerder. Het als maximale planinvulling gehanteerde uitgangspunt is onjuist en de residuele methode is dan ook niet van toepassing volgens verweerder. Ten aanzien van de markthuur na de planologische wijziging heeft Tog rekening gehouden met detailhandel ten behoeve van een garagebedrijf, hetgeen een hogere huurwaarde behaalt dan reguliere bedrijfsruimte. Bovendien correspondeert de door de StAB gehanteerde markthuur niet met de uiteengezette referenties, aldus verweerder.

20. De rechtbank stelt in dit verband vast dat op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "[naam bestemmingsplan]" het gebruik van het perceel [straatnaam] voor zelfstandige detailhandel toegestaan was. De rechtbank stelt verder vast dat artikel 5.1.1., van de planregels, waar verweerder naar verwijst, onlosmakelijk is verbonden en derhalve gelezen dient te worden met inachtneming van artikel 5.1.3., van de planregels. Uit artikel 5.1.3., van de planregels, volgt dat detailhandel op gronden met de bestemming "Bedrijven (B)" niet is toegestaan, met uitzondering van detailhandel als genoemd in de bij het plan behorende bijlage "Staat van Bedrijfsactiviteiten" en/of ter plaatse van een aanduiding detailhandel op de plankaart. Het perceel [straatnaam] had op de plankaart bij het voorheen geldende bestemmingsplan de aanduiding "detailhandel toegestaan (d)". Gelet hierop was het gebruik van een veel groter deel van het perceel van eiseres voor detailhandel dan waarvan (de deskundige van) verweerder is uitgegaan, toegestaan. Hieruit volgt dat de stelling van verweerder, dat de maximale invulling zoals de StAB heeft gehanteerd onjuist was, niet opgaat. Dit geldt dan eveneens voor de stelling van verweerder dat de StAB geen toepassing had mogen geven aan de residuele methode.

De stelling van verweerder dat de referentie-objecten die de StAB heeft gehanteerd niet passend zouden zijn - omdat hierbij door de StAB is uitgegaan van de maximale invulling van een supermarkt ter grootte van 2400m² - treft geen doel. De StAB is, gelet op het voorgaande, volgens de rechtbank terecht uitgegaan van een volledige bebouwing van het bouwvlak met een supermarkt ter grootte van 2400m². Zoals uit voorgaande overwegingen volgt, heeft de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel de op verzoek van de StAB uitgevoerde taxatie voor onjuist te houden.

Normaal maatschappelijk risico

21. De StAB heeft in haar rapport geconcludeerd ten aanzien van het normaal maatschappelijk risico dat niet aannemelijk kan worden geacht dat het schrappen van de detailhandelsbestemming past in een reeks van jaren gevoerd beleid en daarmee in de lijn der verwachtingen lag. De StAB heeft geconstateerd dat op de belendende percelen onveranderd de bestemming ‘detailhandel’ van toepassing is gebleven en, gezien de maatvoering van die percelen, er een detailhandelsmogelijkheid is.

23. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het schrappen van de detailhandelsbestemming op het perceel [straatnaam] in de lijn der verwachtingen lag, aangezien op grond van de retailstructuurvisie 2008 zelfstandige detailhandel aldaar niet langer is toegestaan. Volgens verweerder is zelfstandige detailhandel op belendende percelen niet mogelijk aangezien deze een te beperkte omvang hebben voor een detailhandels-vestiging.

24. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op hetgeen is overwogen onder r.o. 17, op grond van de retailstructuurvisie 2008 niet de conclusie kan worden getrokken dat het schrappen van zelfstandige detailhandel in de lijn der verwachtingen lag. Hierover heeft de rechtbank in die overweging immers geconcludeerd dat deze voorzienbaarheid is doorbroken door het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ alsook dat deze voorzienbaarheid niet is gaan herleven ten aanzien van het perceel van eiseres door inwerkingtreding van de structuurvisie 2010. De rechtbank is niet gebleken van ander beleid op grond waarvan het schrappen van de detailhandel voor het perceel van eiseres aan de [straatnaam] in de lijn der verwachtingen lag. Dit geldt temeer nu op de belendende percelen nog steeds een detailhandelsbestemming geldt en onvoldoende is komen vast te staan dat deze percelen een te beperkte omvang zouden hebben voor zelfstandige detailhandel. In dit verband volgt de rechtbank verweerder dan ook niet in zijn stelling dat alleen [straatnaam] de mogelijkheid had voor een supermarkt en het schrappen van de detailhandelsmogelijkheid op de [straatnaam] daardoor wel in de lijn der verwachtingen lag. Ook deze reactie van verweerder op het rapport van de StAB kan de rechtbank niet tot een andere conclusie leiden dan die de StAB heeft getrokken, namelijk dat een supermarkt op het perceel van eiseres niet meer in de structuur ter plaatse zou passen.

25. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank niet is gebleken van onjuistheden in de advisering door de StAB. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding de StAB niet te volgen. Het beroep slaagt en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 6.1 van de Wro.

26. De rechtbank ziet met het oog op finale geschilbeslechting aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien op basis van het advies van de StAB door de als gevolg van de planologische wijziging geleden planschade vast te stellen op € 612.750,00 te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf

17 juli 2015 (zijnde de datum van ontvangst van de aanvraag) tot en met de dag van betaling.

27. Nu het beroep gegrond is, dient verweerder te worden veroordeeld in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor rechtsbijstand door de gemachtigde vast op € 1.024,00

(1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke reactie na verslag deskundigenonderzoek met een waarde van

€ 512,00 en een wegingsfactor 1).

De rechtbank ziet voorts aanleiding om de door eiseres gemaakte kosten voor de deskundigen voor vergoeding in aanmerking te brengen. Naar het oordeel van de rechtbank was het inschakelen van de deskundigen redelijk evenals de daarvoor in rekening gebrachte kosten van € 1.996,50 (SAOZ, 27 december 2016) en € 907,50 (Meertens Vastgoed BV,

4 mei 2017). Geconcludeerd moet dan ook worden dat de gemaakte kosten voor deskundigen van in totaal € 2.904,00 voor vergoeding in aanmerking komen. De overige door eiseres gevraagde vergoedingen in dit verband zijn vooraf aan de procedure gemaakt dan wel zonder factuur of betreffen niet te herleiden kosten. Deze komen dan ook niet voor vergoeding in aanmerking.

28. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 168,00 vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat verweerder aan eiseres een planschadevergoeding van € 612.750,00 betaalt, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 17 juli 2015 tot en met de dag van betaling;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.928,00 (kosten van rechtsbijstand € 1.024,00 en deskundigenkosten € 2.904,00).

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Kalsbeek, voorzitter, mr. R.J.G.H. Seerden en

mr. D.J.E. Hamers-Aerts, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 06 februari 2019

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.