Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 18/1925
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juni 2019 in de zaak tussen
[eiser], te Maastricht, eiser
(gemachtigde: mr. H.P.J.G. Berkers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder
(gemachtigde: mr. M.E.J.M. Vorstermans).
Als belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen: [naam vergunninghouder], te Maastricht, vergunninghouder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2018 (het besluit op aanvraag) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het legaliseren van een dakterras op het gebouw [adres 1] te Maastricht (het pand).
Bij besluit van 6 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het besluit op aanvraag gehandhaafd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens heeft eiser [naam getuige] als getuige meegebracht. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder is verschenen tezamen met [naam], voormalig eigenaar van het pand en voormalig vergunninghouder.
Overwegingen
De feiten
1. Eiser is eigenaar en bewoner van de woning met het [adres 2] te Maastricht. Vergunninghouder is eigenaar van het pand en verhuurt kamers in het pand aan studenten. Vanuit de ramen op de verdiepingen aan de achterzijde van de woning van eiser wordt uitgekeken op het dakterras van het pand.
2. Door de studenten wordt het dak van het pand al enige tijd gebruikt als terras. Het gebruik van het dak als terras is op grond van het bestemmingsplan Centrum (het bestemmingsplan) niet toegelaten. Verweerder heeft, na klachten van omwonenden, de toenmalige eigenaar van het pand gewaarschuwd dat handhavende maatregelen genomen zouden worden tegen het gebruik van het dakterras. Vervolgens heeft de toenmalige eigenaar van het pand een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van een hekwerk op het dak, en – zo heeft de verweerder dat kennelijk opgevat – het legaliseren van het gebruik van het dak als terras.
3. Op grond van de aanvraag heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten:
- het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)), namelijk het plaatsen van een hekwerk;
- het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo); en
- het wijzigen van een gemeentelijk beschermd monument (artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo).
4. De verleende omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan betreft enerzijds de overschrijding van de in het bestemmingsplan toegestane maximale bouwhoogte, door het plaatsen van een hekwerk op het dak. Anderzijds gaat het om het gebruiken van het dak als dakterras, terwijl dit gebruik op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten. Het beroep van eiser is gericht tegen het bestreden besluit, voor zover daarmee de omgevingsvergunning voor het toelaten van het gebruik als dakterras, in stand is gelaten. De beroepsgronden zijn niet gericht tegen de plaatsing van het hekwerk en de wijziging van het gemeentelijk monument.
Het wettelijk kader
6. In artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is bepaald dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan te gebruiken.
7. In artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening én in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
8. In artikel 4 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn de gevallen opgesomd als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo. In de aanhef van artikel 4 en Pro het negende lid staat het volgende geval genoemd: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein (..).
Beoordeling
Strijd met (ongeschreven) beleid
9. Eiser voert in beroep aan dat verweerder van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken gebruik gemaakt heeft in strijd met het tot nu toe gevoerde (ongeschreven) beleid voor studentendakterrassen. Eerder heeft verweerder namelijk handhavend opgetreden tegen de overlast die studenten in de omgeving veroorzaakten, waaronder door het gebruik van de daken als terras.
10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij geen beleid heeft voor studentendakterrassen, ook geen ongeschreven beleid. Dat in het verleden is opgetreden tegen het gebruik van dakterrassen, had als reden dat dit gebruik niet vergund was.
11. De rechtbank overweegt dat het bestemmingsplan dakterrassen in beginsel niet toestaat, maar dat de wetgever heeft voorzien in een afwijkingsmogelijkheid in artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor. Verweerder heeft beoordelingsruimte om van die afwijkingsmogelijkheid gebruik te maken. Verweerder heeft ter zake geen beleidsregels vastgesteld waaraan hij gebonden is. Dat verweerder eerder handhavend heeft opgetreden tegen (toen niet vergunde) dakterrassen, betekent niet dat verweerder vervolgens geen gebruik meer mocht maken van de afwijkingsmogelijkheid in het Bor om het dakterras op het pand te legaliseren. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Onvolledige en onevenredige belangenafweging
12. Eiser voert verder aan dat verweerder een onvolledige en onevenredige belangenafweging heeft verricht en het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd heeft. Het dakterras veroorzaakt ernstige overlast voor omwonenden, met name in de zin van geluidsoverlast. Daar heeft verweerder bij zijn afweging onvoldoende gewicht aan toegekend. Verder staat de door verweerder in het bestreden besluit genoemde verkleining van het terras door de plaatsing van een hekwerk niet opgenomen in de omgevingsvergunning, waardoor die verkleining niet vaststaat. Bovendien valt niet in te zien in hoeverre door de verkleining van het dakterras de overlast vermindert, nu nog steeds sprake zal zijn van een omvangrijk terras. Het gegeven dat het dakterras is gesitueerd op een pand dat wordt bewoond door studenten, is door verweerder ten onrechte niet in de besluitvorming betrokken. Het terras wordt door de kamerbewoners veelal in de avond en nacht gebruikt en er worden regelmatig feestjes gegeven. Er is sprake van hard praten, muziek, schreeuwen, drankgebruik en open vuren. Het is lastig om de studenten hierop aan te spreken, omdat het telkens om andere personen gaat. Ook is het nog nooit mogelijk geweest om de eigenaar van het pand, de vergunninghouder, op de overlast aan te spreken.
13. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het dakterras in een stedelijke omgeving ligt. Enige geluidsoverlast hebben omwonenden daarom van elkaar te dulden. Ondervonden overlast in het verleden speelt volgens verweerder geen rol, nu het dakterras met de omgevingsvergunning is verkleind (tot 44,77 vierkante meter) en een hekwerk is geplaatst van 1,85 meter hoogte. De locatie van dit hekwerk ligt vast in de bij de vergunning behorende tekeningen. Hierdoor bevindt het dakterras zich verder van de woning van eiser af, is sprake van minder (geluids)overlast omdat er minder mensen tegelijkertijd op het terras kunnen en wordt de privacy van omwonenden gewaarborgd. Verweerder stelt dat hij geen onderscheid maakt tussen een dakterras op een pand dat bewoond wordt door studenten en een dakterras op een pand dat bewoond wordt door een gezin, omdat er ook hele rustige studenten zijn. Dit aspect heeft verweerder daarom niet meegenomen in de belangenafweging.
14. De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij zijn beslissing om al dan niet af te wijken van een bestemmingsplan beleids- en beoordelingsruimte toekomt. De rechtbank moet zich bij de beoordeling van het beroep daarom beperken tot de vraag of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
15. De rechtbank overweegt dat verweerder, alvorens besloten wordt tot het afwijken van het bestemmingsplan, alle daarbij betrokken belangen in aanmerking moet nemen. De mate van geluidsoverlast is in dat verband een relevant belang. In de bij de omgevingsvergunning behorende tekeningen is de locatie van het hekwerk opgenomen, waardoor de omvang van het dakterras eveneens vaststaat. Verweerder heeft inzichtelijk gemaakt dat het dakterras verkleind is en duidelijk begrensd is ten opzichte van de situatie vóór vergunningverlening en dat het dakterras zich hierdoor ook verder van de woning van eiser af bevindt dan voorheen. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank hierom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake zal zijn van minder geluidsoverlast dan in het verleden werd ondervonden.
16. Daarmee staat echter niet tevens vast dat de (geluids)overlast ook aanvaardbaar moet worden geacht. Verweerder heeft immers nagelaten om in zijn afweging te betrekken dat het pand, ten behoeve waarvoor het vergunde dakterras dient, bewoond wordt door studenten. Het gebruik van een pand, en dus ook een dakterras, ten behoeve van kamerbewoning kan van invloed zijn op het woon- en leefklimaat. Zo is de kans op een afwijkend levensritme bij kamerbewoners (zoals studenten) groter dan bij de bewoning van een pand door een gezin en ook de daarmee gepaard gaande geluidsoverlast (in met name de nachtelijke uren). Dit volgt uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2276). Het gegeven dat het pand, en dus ook het dakterras, gebruikt wordt door studenten diende te worden meegenomen in de belangenafweging van verweerder. Verweerder had moeten afwegen in hoeverre de gevolgen van het gebruik van het dakterras door studenten in de omgeving aanvaardbaar is en zo ja, of voorschriften daaromtrent aan de vergunning verbonden dienden te worden. De rechtbank merkt in dit kader ten overvloede op dat het in de omgevingsvergunning opgenomen voorschrift dat “indien er overlast ondervonden wordt, men zich kan wenden tot de aanvrager”, geen waarde van betekenis heeft.
17. Het bestreden besluit is, vanwege het voorgaande, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht.
Conclusie
18. Uit het hiervoor onder 16 en 17 gegeven oordeel volgt dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Vanwege de aard van het gebrek kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen besteden besluit niet in stand blijven. Evenmin kan de rechtbank zelf in de zaak voorzien. Het gebrek leent zich, vanwege het feit dat een nieuwe belangenafweging moet plaatsvinden waarvan de uitkomst niet vaststaat, niet voor toepassing van de bestuurlijke lus. De rechtbank zal verweerder daarom opdracht geven om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 512,00 per punt en wegingsfactor 1,0).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 170,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.024,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Drent, rechter, in aanwezigheid van
mr. E.M.L. Kousen, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 19 juni 2019
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden en verweerder hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.