Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/1971
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juni 2019 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder (gemachtigde: G.F.M. Brugmans).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam maatschap], te [vestigingsplaats], vergunninghoudster.
[naam maatschap], te [vestigingsplaats], vergunninghoudster.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor het houden van 1.760 vleesvarkens in twee bestaande stallen op [het perceel] in Hegelsom, waarbij één stal wordt voorzien van een (chemisch) luchtwassysteem.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is vergunninghoudster in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens vergunninghoudster zijn verschenen [naam 1] en [naam 2], bijgestaan door M. ten Kate, werkzaam bij Bergs Advies B.V.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2. Op [het perceel] te Hegelsom is een varkenshouderij gevestigd. Op grond van de Wet milieubeheer (Wm) is op 9 februari 2009 een revisievergunning verleend voor het houden van 1.833 vleesvarkens en 167 gespeende biggen. De inrichting omvat twee stallen. Na de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010 werd deze vergunning gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Uit het overgangsrecht van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer volgt dat die vergunning vanaf 1 januari 2013 wordt gelijkgesteld met een OBM. De inrichting valt per 1 januari 2013 tevens onder de werking van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm).
3. Op 15 mei 2017 heeft vergunninghoudster een aanvraag bij verweerder ingediend om een OBM te verlenen en een melding in het kader van het Abm gedaan. De aanvraag voor verlening van een OBM heeft betrekking op het veranderen van de inrichting die bestaat uit een vermindering van de dieraantallen van 1.833 naar 1.760 vleesvarkens (gelijk verdeeld over twee stallen), waarbij de 167 gespeende biggen komen te vervallen, en het realiseren van een luchtwassysteem in één van twee stallen (stal 2).
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan vergunninghoudster de gevraagde OBM verleend op basis van artikel 2.2a, eerste en vierde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor zover voor de beoordeling van dit beroep van belang, betreft verweerders beoordeling van de aanvraag de zogeheten Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.)-activiteiten (eerste lid) en de luchtgerelateerde activiteiten voor landbouwhuisdieren (vierde lid, sub a). Voor verlening van een OBM voor Besluit m.e.r.-activiteiten moet ingevolge artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor worden beoordeeld of een milieueffectrapport (MER) is vereist. Verweerder heeft geconcludeerd dat dit niet het geval is. Uit de bijlage behorend bij het Besluit m.e.r., onderdeel C14, blijkt dat geen m.e.r.-plicht geldt. Wel geldt een m.e.r.-beoordelingsplicht gelet op onderdeel D14 van voornoemde bijlage. De activiteit blijft onder de in onderdeel D14 opgenomen drempelwaarde. Verweerder heeft aan de hand van de selectiecriteria van bijlage III van de Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare projecten en particuliere projecten (Richtlijn 2011/92/EU) bezien of er belangrijke nadelige milieugevolgen zouden kunnen optreden die nopen tot het maken van een MER. Die vraag heeft verweerder ontkennend beantwoord omdat de nadelige gevolgen voor het milieu door de afname van de dieraantallen en het realiseren van een luchtwassysteem juist afnemen.
Voor verlening van een OBM voor luchtgerelateerde activiteiten voor landbouwhuisdieren moet ingevolge artikel 5.13b, zesde lid, van het Bor worden beoordeeld of de activiteit leidt tot overschrijding van de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10), beter bekend als ‘fijnstof’. Verweerder heeft geconcludeerd dat de wettelijke grenswaarden niet worden overschreden.
5. Van het bestreden besluit maakt een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, afgegeven door Gedeputeerde Staten van Limburg van 24 mei 2018 onderdeel uit. Daarin wordt geconcludeerd dat het project geen (significante) negatieve effecten zal veroorzaken op de betrokken Nederlandse, Belgische en Duitse Natura 2000-gebieden, mits de voorschriften bij de verklaring aan de OBM worden verbonden en daaraan wordt voldaan.
6. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Eiser woont in de voormalige bedrijfswoning van de inrichting aan [adres]. De afstand tot de dichtst bijgelegen stal bedraagt circa 43 meter. Volgens eiser had verweerder een MER moeten eisen en doet zich derhalve de in artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor opgenomen weigeringsgrond voor. Hieraan heeft eiser ten grondslag gelegd dat als gevolg van de varkenshouderij sprake is van een (ernstige) overschrijding van de milieunormen (geur, fijnstof en endotoxinen). De geurbelasting ter hoogte van de woning van eiser bedraagt 34,2 ouE/m³ (odour units per kubieke meter lucht) en overschrijdt daarmee ruimschoots de geurnorm van 14 ouE/m³ uit het Abm. Verweerder heeft onvoldoende rekening gehouden met de gevolgen voor eiser van de uitstoot van fijnstof en endotoxinen. Verweerder had aan de notitie ‘Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid, endotoxine toetsingskader 1.0’ moeten toetsen. Verder is het handhaven van een traditionele stal zonder luchtwassysteem in strijd met het Besluit Emissiearme Huisvesting. Verweerder heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat een verdergaande vermindering van de uitstoot dermate hoge investeringskosten vraagt dat het eisen van een luchtwassysteem (voor de tweede stal) vanuit bedrijfseconomisch oogpunt onredelijk is. Eiser stelt tot slot, met een verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 april 2019 (ECLI:NL:RBGEL:2019:1730), dat bij de vergunningaanvraag een aanmeldnotitie had moeten worden gevoegd.
7. De rechtbank stelt vast dat de gronden van beroep van eiser zich niet richten tegen de verklaring van geen bedenkingen van Gedeputeerde Staten van Limburg. In geschil is de vraag of verweerder een MER had moeten eisen en zich derhalve de in artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor opgenomen weigeringsgrond voordoet. In het verlengde daarvan is in geschil de vraag of de grenswaarden voor fijnstof worden overschreden.
8. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
9. De rechtbank overweegt dat uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, bijvoorbeeld de uitspraak van 13 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3448), naar voren komt dat bij een aanvraag om een OBM moet worden beoordeeld of de wijzigingen binnen de inrichting belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben die nopen tot het maken van een MER. De vraag of de varkenshouderij zal kunnen voldoen aan de daarvoor geldende milieuregels kan niet met die beoordeling worden gelijkgesteld. Daarbij dienen, anders dan eiser kennelijk meent, de milieugevolgen vanwege de varkenshouderij in de reeds vergunde situatie als uitgangspunt te worden genomen. Indien de wijziging er ten opzichte van de reeds vergunde situatie toe leidt dat de milieugevolgen vanwege de inrichting afnemen, althans niet toenemen, bestaat geen ruimte voor het oordeel dat de wijziging belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.
10. De rechtbank stelt vast dat eiser niet heeft bestreden dat de milieugevolgen als gevolg van de afnemende dieraantallen en het realiseren van een luchtwassysteem afnemen. Zoals blijkt uit de in opdracht van vergunninghoudster op 15 mei 2017 door Bergs Advies B.V. opgestelde ‘Bijlage OBM & Melding Activiteitenbesluit’ nemen de geuremissie (van 43.461,6 ouE/s naar 34.408 ouE/s) en de geurbelasting op de woning van eiser (van 48,1 ouE/m³ naar 34,2 ouE/m³) ten opzichte van de vergunde situatie af. De totale hoeveelheid fijnstof vermindert met 24% van 292.805 gr/j naar 221.760 gr/j en de ammoniakdepositie neemt af. Ook de uitstoot van endotoxinen wijzigt niet in negatieve zin ten opzichte van de vergunde situatie. Uit het vorenstaande volgt dat er geen ruimte bestaat voor het oordeel dat de wijzigingen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
Dat (ook) in de huidige situatie ter hoogte van de woning van eiser milieunormen, meer in het bijzonder de geurnorm van 14 ouE/m³, worden overschreden en, zoals eiser stelt, gezondheidsrisico’s bestaan, is niet relevant voor de beoordeling of een MER noodzakelijk is. Daarvoor is slechts van belang of er als gevolg van de wijzigingen belangrijke nadelige milieugevolgen optreden. De oorspronkelijke milieuvergunning, die gelijk is gesteld met een OBM, ligt immers niet ter beoordeling voor.
Voor wat betreft de grenswaarden voor fijnstof stelt de rechtbank vast dat verweerder op basis van de bij de aanvraag gevoegde berekening heeft geconstateerd dat deze niet worden overschreden en dat eiser deze conclusie niet gemotiveerd heeft bestreden. De enkele stelling dat de milieubelasting onaanvaardbaar hoog is en dat geldende grenswaarden worden overschreden, is daarvoor naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende.
11. Over de door eiser aangevoerde strijd met het Besluit emissiearme huisvesting overweegt de rechtbank als volgt. Bij een aanvraag om een OBM wordt toepassing gegeven aan artikel 2 van Pro de Richtlijn 2011/92/EU door te bezien of er belangrijke nadelige milieugevolgen zouden kunnen optreden. Indien er belangrijke nadelige milieugevolgen zouden kunnen optreden, kan geen OBM worden verleend en is het verbod om een project uit te voeren zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel in 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo aan de orde. Bij de beoordeling van een aanvraag om zodanige vergunning moet het bevoegde gezag op grond van artikel 2.14, eerste lid, aanhef, sub c en onder 1, van de Wabo in acht nemen dat ten minste de “beste beschikbare technieken” worden toegepast. Indien stalsystemen aan het Besluit emissiearme huisvesting voldoen, zijn deze aan te merken als “beste beschikbare technieken”. Nu, zoals hiervoor is geoordeeld, niet is gebleken van belangrijke nadelige milieugevolgen en dus een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel in 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo niet aan de orde is, kan in dit geding een toetsing aan het Besluit emissiearme huisvesting echter achterwege blijven, omdat die beoordeling geen deel uitmaakt van het hier voorliggende toetsingskader van een OBM. Dat laatste geldt ook voor de door eiser genoemde notitie ‘Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid, endotoxine toetsingskader 1.0’.
12. Over het eerst ter zitting door eiser voorgedragen betoog naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 april 2019 overweegt de rechtbank allereerst dat in die zaak in het geheel geen aanmeldnotitie was aangeleverd. In reactie op eisers betoog heeft verweerder erop gewezen dat vergunninghoudster bij de aanvraag het rapport ‘Bijlage OBM & Melding Activiteitenbesluit’ d.d. 15 mei 2017 van Bergs Advies heeft aangeleverd en dat in dit rapport onder andere is ingegaan op de kenmerken en plaats van de activiteit en de kenmerken van de potentiële gevolgen. Dit is door eiser niet weersproken. Mede aan de hand van de informatie uit dit document heeft verweerder in het kader van de OBM de m.e.r.-beoordeling verricht en besloten dat het opstellen van een MER niet noodzakelijk is. Gelet op het voorgaande kan de rechtbank niet tot het oordeel komen dat verweerder in strijd heeft gehandeld met de artikelen 7.16 en 7.17 van de Wm. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de activiteit blijft onder de drempelwaarden van onderdeel D14 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Dat betekent dat op grond van artikel 2, vijfde lid onder b, van het Besluit m.e.r., artikel 7.17, vijfde lid, van de Wm niet van toepassing is.
13. Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond en bestaat er voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzitter, en mr. Th.M. Schelfhout en mr. J.M.E. Kessels, leden, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 25 juni 2019
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE – Wettelijk kader
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het verrichten van een activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Ingevolge artikel 2.17 van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken algemene maatregel van bestuur.
Deze algemene maatregel van bestuur is het Bor.
Op grond van artikel 2.2a, eerste lid, van het Bor worden – voor zover van belang – als categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wm aangewezen:
f. de activiteit, bedoeld in categorie 14, van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, in de gevallen waarin ten minste 51 en ten hoogste 2000 mestvarkens behorend tot de diercategorieën genoemd in kolom 2, onder 2°, van categorie 14, worden gehouden, met dien verstande dat deze aanwijzing niet van toepassing is in de gevallen waarin artikel 7.18 van de Wm van toepassing is.
Ingevolge artikel 5.13a van het Bor worden geen voorschriften verbonden aan een activiteit die is aangewezen in artikel 2.2a van het Bor.
Een omgevingsvergunning voor de categorieën activiteiten, bedoeld in artikel 2.2a, eerste lid, onder a tot en met i, van het Bor wordt ingevolge artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor geweigerd indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wm, heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Het bevoegd gezag neemt op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wm, behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.16, vijfde lid, van de Wm, uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst van de aanvraag een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Op grond van artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wm worden onder gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem, lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen.
Ingevolge artikel 7.17, derde lid, van de Wm neemt het bevoegd gezag zijn beslissing op grond van de informatie, bedoeld in artikel 7.16, tweede en vierde lid, en houdt bij zijn beslissing rekening met:
a. voor zover relevant de resultaten van eerder uitgevoerde controles of andere beoordelingen van gevolgen voor het milieu;
b. de relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn.
Ingevolge artikel 7.17, vierde lid, van de Wm verwijst het bevoegd gezag in de motivering van zijn beslissing in ieder geval:
a. naar de relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn.
b. indien is beslist dat er geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt, naar de kenmerken en maatregelen, bedoeld in 7.16, vierde lid, die aan deze beslissing ten grondslag hebben gelegen of mede ten grondslag hebben gelegen en, met het oog daarop, op welk moment de maatregelen gerealiseerd dienen te zijn.
Bij de mededeling, bedoeld in het eerste lid, van artikel 7.16 van Wm wordt op grond van artikel 7.16, tweede lid, van de Wm in ieder geval de volgende informatie verstrekt:
a. een beschrijving van de activiteit, met in het bijzonder:
1°. een beschrijving van de fysieke kenmerken van de gehele activiteit en, voor zover relevant, van sloopwerken;
2°. een beschrijving van de locatie van de activiteit, met bijzondere aandacht voor de kwetsbaarheid van het milieu in de gebieden waarop de activiteit van invloed kan zijn;
b. een beschrijving van de waarschijnlijk belangrijke gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben;
c. een beschrijving, voor zover er informatie over deze gevolgen beschikbaar is, van de waarschijnlijk belangrijke gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben ten gevolge van:
1°. indien van toepassing, de verwachte residuen en emissies en de productie van afvalstoffen;
2°. het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, met name bodem, land, water en biodiversiteit.
Bij de mededeling, bedoeld in het eerste lid, kan degene die de activiteit wil ondernemen ingevolge het vierde lid van artikel 7.16 van de Wm een beschrijving verstrekken van de kenmerken van de voorgenomen activiteit en van de geplande maatregelen om waarschijnlijke belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu te vermijden of te voorkomen.
In artikel 1.1, tweede lid, van de Wm is bepaald dat in de Wm en de daarop berustende bepalingen:
a. onder gevolgen voor het milieu in ieder geval worden verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen;
b. onder gevolgen voor het milieu mede worden verstaan gevolgen die verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, gevolgen die verband houden met het verbruik van energie en grondstoffen, alsmede gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting;
c. onder bescherming van het milieu mede worden verstaan de verbetering van het milieu, de zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, de zorg voor een zuinig gebruik van energie en grondstoffen, alsmede de zorg voor de beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.
Bij de beoordeling of een project moet worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling moeten op grond van artikel 4, derde lid, van de Richtlijn 2011/92/EU de relevante selectiecriteria van bijlage III in acht worden genomen.
1. kenmerken van het project
Bij de kenmerken van de projecten moet in het bijzonder in overweging worden genomen:
- de omvang van het project;
- de cumulatie met andere projecten;
- het gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
- de productie van afvalstoffen;
- verontreiniging en hinder;
- risico van ongevallen, met name gelet op de gebruikte stoffen of technologieën.
2. plaats van het project
Bij de mate van kwetsbaarheid van het milieu in de gebieden waarop de projecten van invloed kunnen zijn moet in het bijzonder in overweging worden genomen:
- het bestaande grondgebruik;
- de relatieve rijkdom aan en de kwaliteit en het regeneratievermogen van de natuurlijke hulpbronnen van het gebied;
- het opnamevermogen van het natuurlijke milieu, met in het bijzonder aandacht voor de volgende typen gebieden:
a. wetlands
b. kustgebieden
c. berg- en bosgebieden
d. reservaten en natuurparken
e. gebieden die in de wetgeving van lidstaten zijn aangeduid of door die wetgeving worden beschermd; speciale beschermingszones door de lidstaten aangewezen krachtens Richtlijn 79/409/EEG (= Vogelrichtlijn) en Richtlijn 92/43/EEG (= Habitatrichtlijn)
f. gebieden waarin de bij communautaire wetgeving vastgestelde normen inzake milieukwaliteit reeds worden overschreden;
g. gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid
h. landschappen van historisch, cultureel of archeologisch belang
a. wetlands
b. kustgebieden
c. berg- en bosgebieden
d. reservaten en natuurparken
e. gebieden die in de wetgeving van lidstaten zijn aangeduid of door die wetgeving worden beschermd; speciale beschermingszones door de lidstaten aangewezen krachtens Richtlijn 79/409/EEG (= Vogelrichtlijn) en Richtlijn 92/43/EEG (= Habitatrichtlijn)
f. gebieden waarin de bij communautaire wetgeving vastgestelde normen inzake milieukwaliteit reeds worden overschreden;
g. gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid
h. landschappen van historisch, cultureel of archeologisch belang
3. kenmerken van het potentiële effect
Bij de potentiële aanzienlijke effecten van het project moeten in samenhang met de criteria van de punten 1 en 2 in het bijzonder in overweging worden genomen:
- het bereik van het effect (geografische zone en grootte van de getroffen bevolking);
- het grensoverschrijdende karakter van het effect;
- de waarschijnlijkheid van het effect;
- de duur, de frequentie en de omkeerbaarheid van het effect.