Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 18/1082
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 januari 2019 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. D.E. de Hoop),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder
(gemachtigden: mr. T.H.M.J. Peters, M. Schlösser en H. van Gellekom).
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder wegens plichtsverzuim aan eiser met ingang van 1 januari 2018 voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar opgelegd en tevens eiser geplaatst in een andere functie voor onbepaalde tijd met vermindering van het salaris met één salarisschaal.
Bij besluit van 4 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het betreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 december 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2. Eiser is werkzaam bij de gemeente Maastricht, laatstelijk in de functie van evenementencoördinator bij de [afdeling]. Op 5 juni 2013 is aan eiser opsporingsbevoegdheid verleend als buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) voor het domein 1 (openbare ruimte). Eiser was als één van de weinige medewerkers op de [afdeling] bevoegd om in het systeem van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) bekeuringen niet ouder dan 6 weken te seponeren.
3. Naar aanleiding van een tweetal meldingen bij het Intern Meldpunt Integriteit van verweerders gemeente heeft verweerder een onderzoek ingesteld naar het op 21 maart 2017 seponeren door eiser van een uitgeschreven parkeerboete van € 360,00 op verzoek van een voormalige collega. Het betrof een parkeerboete die opgelegd was aan de zus van deze voormalige collega. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een onderzoeksrapport van 6 juli 2017. In dit rapport wordt onder meer geconcludeerd dat het seponeren door eiser van voornoemde boete niet terecht was. De vriendschappelijke relatie met deze voormalige collega was de reden om over te gaan tot seponeren. Daarnaast heeft eiser volgens de rapporteur geen ruggenspraak gehouden met de verbalisant, zoals hij stelt. In het rapport is ook aanbevolen om de beheersmaatregelen inzake het intrekken van bekeuringen door medewerkers te verbeteren en om de bedrijfscultuur onder de loep te nemen.
4. Vervolgens heeft er een gesprek plaatsgevonden op 9 augustus 2017 tussen eiser en zijn leidinggevende [naam 1]. Tijdens dit gesprek is aan eiser medegedeeld dat de gemeente Maastricht in de persoon van [naam 2] voornemens is om eiser voorwaardelijk strafontslag op te leggen. Verder is naar voren gebracht dat de voorwaarden die hierbij worden opgelegd op een later tijdstip worden bepaald en mede afhankelijk zijn van de beslissing van de dienst Justis met betrekking tot zijn opsporingsbevoegdheden. Dit voornemen van verweerders gemeente is vastgelegd in een e-mailbericht van 9 augustus 2017 aan eiser.
5. Op 15 augustus 2017 is er binnen verweerders gemeente een dienstmededeling bekendgemaakt met betrekking tot het seponeren van bonnen/processen-verbaal. In deze dienstmededeling staat de werkwijze met ingang van die datum voor het seponeren beschreven.
6. Bij besluit van 31 augustus 2017 heeft de dienst Justis eisers opsporingsbevoegdheid als BOA beëindigd. Tegen dit besluit heeft eiser rechtsmiddelen aangewend. Op het beroep in deze kwestie wordt vandaag eveneens uitspraak gedaan (uitspraak onder zaaknummer AWB/ ROE 18/578).
7. Nadat verweerder het voornemen daartoe bekend heeft gemaakt en eiser in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze te geven, heeft verweerder bij het primaire besluit aan eiser de disciplinaire straf van voorwaardelijk strafontslag en plaatsing in een andere functie met vermindering van het salaris met één salarisschaal opgelegd. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim bestaande uit de volgende drie onderdelen:
a. a) op verzoek van een voormalig collega van [afdeling] heeft eiser – ten onrechte – een parkeerboete van de zus van de betreffende voormalig medewerker geseponeerd;
b) eiser heeft – ten onrechte – een collega gevraagd om een verbaal te seponeren, omdat hij zijn parkeerontheffing vergeten was. Dit is gebeurd in de periode dat de integriteitscommissie onderzoek verrichtte. Ook vindt verweerder het kwalijk dat eiser hem niet zelf hierover heeft geïnformeerd, terwijl hij wist dat dit voor verweerder een belangrijke kwestie is;
c) met het besluit van 31 augustus 2017 is door de dienst Justis, eisers BOA bevoegdheid ingetrokken. Verweerder acht ook dit feit zeer ernstig.
8. Verweerder heeft – in navolging van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften (de Commissie) van 28 maart 2018 – de disciplinaire straffen bij het bestreden besluit gehandhaafd. Voor de motivering van het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar dit advies van de Commissie. Hangende bezwaar heeft verweerder het verwijt onder b niet meer gehandhaafd.
9. Eiser heeft in beroep – kort samengevat – aangevoerd dat hij zich niet kan vinden in het advies van de Commissie en is dan ook van mening dat het daarop gebaseerde bestreden besluit niet correct is. Eiser stelt dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Eiser heeft voorts aangevoerd dat de Commissie zonder enige motivering het standpunt van verweerder heeft gevolgd dat eiser met het seponeren van de boete is afgeweken van de gestelde regels, dit terwijl er naar de mening van eiser hierover helemaal geen regels op papier staan. Volgens eiser is de gewoonte/cultuur binnen verweerders afdeling ten aanzien van het seponeren van parkeerboetes – in tegenstelling tot het standpunt van de Commissie – wel degelijk van belang. In het onderzoeksrapport van 6 juli 2017 en de daaraan ten grondslag liggende verklaringen van collega’s wordt volgens eiser bevestigd dat binnen de [afdeling] het door eiser gehanteerde beleid bij seponering van een boete – te weten seponeren van bekeuringen voor familie, vrienden, collega’s en politie – zeer gebruikelijk was. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder op geen enkel wijze heeft aangetoond dat deze wijze van seponeren niet geoorloofd was. Eerst op 15 augustus 2017 heeft verweerder zijn beleid hierover schriftelijk vastgelegd. Dat eisers leidinggevende stelt dat dit soort sepots niet zijn toegestaan en dat deze richtlijn naar de medewerkers zeer duidelijk is, is volgens eiser niet (met stukken) aangetoond. Eiser heeft voorts aangegeven dat hij het standpunt van de leidinggevende altijd heeft weersproken. Eiser blijft de mening toegedaan dat zijn handelen op dat moment paste binnen het gebruikelijke handelen bij het seponeren van parkeerboetes. Eiser is gelet op het vorenstaande dan ook van mening dat er geen sprake is van plichtsverzuim en er dus geen disciplinaire maatregelen mochten worden opgelegd.
Eiser heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de opgelegde disciplinaire maatregelen onevenredig zijn met hetgeen hem wordt verweten. Eiser heeft hiertoe enerzijds aangevoerd dat de meest passende maatregel in dit geval een berisping is en anderzijds heeft eiser aangevoerd dat verweerder geen andere straf had mogen opleggen dan het bij e-mail van 9 augustus 2017 aangekondigde voorwaardelijk strafontslag. De Commissie is hier volgens eiser in zijn advies niet op ingegaan en het bestreden besluit ontbeert op dit punt dan ook een deugdelijke motivering. Verder heeft eiser aangevoerd dat het stapelen van disciplinaire maatregelen niet mogelijk is. De opgelegde disciplinaire maatregelen zijn onevenredig, aldus eiser, zeker nu verweerder alle elementen die hij na de e-mail van 9 augustus 2017 als strafverzwarend heeft aangemerkt, zoals onder andere het onder rechtsoverweging 7 genoemde verwijt onder b, heeft laten vallen.
10.De rechtbank overweegt als volgt.
11. Ingevolge artikel 16:1:1, eerste lid, van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Maastricht kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt dan wel bij herhaling aanleiding geeft tot toepassing te zijnen aanzien van maatregelen van inhouding, beslag of korting, als bedoeld in de tweede titel van de Ambtenarenwet, deswege disciplinair worden bestraft.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Ingevolge artikel 8:13 van Pro de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Maastricht kan als disciplinaire straf aan de ambtenaar ongevraagd ontslag worden verleend.
Ingevolge artikel 16:1:2, eerste lid, van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Maastricht, voor zover hier van belang, kunnen naast de mogelijkheid genoemd in artikel 8:13 de Pro volgende disciplinaire straffen worden opgelegd:
(…)
h. plaatsing in een andere betrekking, al of niet in een ander onderdeel van de dienst, voor bepaalde of onbepaalde tijd en met of zonder vermindering van bezoldiging;
(…)
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan bij het opleggen van een straf worden bepaald dat zij niet ten uitvoer zal worden gelegd indien de betrokken ambtenaar zich gedurende de bij het opleggen van de straf te bepalen termijn niet schuldig maakt aan soortgelijk plichtsverzuim als waarvoor de bestraffing plaatsvindt, noch aan enig ander ernstig plichtsverzuim en zich houdt aan bij het opleggen van de straf eventueel te stellen bijzondere voorwaarden.
12. Volgens vaste rechtspraak – verwezen wordt naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997 – is het voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing leidt noodzakelijk dat op grond van de beschikbare, deugdelijke vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
13. De rechtbank stelt vast dat eiser het op 21 maart 2017 seponeren van de parkeerboete in de administratie van de CJIB vanwege een vriendschappelijke relatie heeft erkend. Niet in geschil is dan ook dat eiser de hem verweten gedraging heeft verricht.
14. Eiser heeft echter betoogd dat hem de gedraging niet kan worden verweten, omdat het seponeren naar zijn mening is gebeurd met toestemming van de verbalisant en vanwege het feit dat binnen de [afdeling] een cultuur gold, waarin het gebruikelijk was om te seponeren voor familie, vrienden, collega’s en politie. Eiser verwijst in dit verband naar het onderzoeksrapport van de integriteitscoördinator van 6 juli 2017.
15. Uit voornoemd rapport van 6 juli 2017 blijkt dat eiser en een aantal andere personen hebben verklaard dat binnen de [afdeling] het seponeren van bekeuringen voor familie, vrienden, collega’s en politie gebruikelijk is als daarom verzocht wordt. Voorts hebben een aantal personen op doorvragen van de onderzoekers verklaard dat seponeren op voornoemde grond eigenlijk niet kan. Aan het einde van het rapport is vermeld dat onderzocht zou moeten worden of sprake is van een bredere werkwijze, zoals door enkelen werd beweerd. Anders dan eiser stelt, kan uit het rapport niet zonder meer worden geconcludeerd dat het seponeren van bekeuringen in verband met een familie-, vriendschappelijke- of werkrelatie de gebruikelijke gang van zaken was. De onderzoekers zeggen zelf ook dat zij hierover op basis van de voorhanden zijnde informatie geen concluderende uitspraak kunnen doen. Dat verweerder naar aanleiding van deze kwestie op 15 augustus 2017 via een dienstmededeling de werkwijze voor het seponeren heeft aangescherpt en schriftelijk heeft vastgelegd, wil naar het oordeel van de rechtbank niet zeggen dat voorheen de richtlijn was dat het op verzoek seponeren van parkeerboetes voor familie, vrienden en dergelijke mocht.
16. Verder is de rechtbank gebleken dat de normale procedure bij het seponeren is dat de verbalisant het laatste woord heeft, nadat inhoudelijke argumenten kenbaar zijn gemaakt. In voornoemd rapport van 6 juli 2017 is vermeld dat op basis van meerdere bronnen is gebleken dat eiser via een andere collega contact heeft laten zoeken met de verbalisant met het verzoek om te seponeren. Zowel de verbalisant als die andere collega verklaren dat de verbalisant mordicus tegen het seponeren was. Eiser stelt zich op het standpunt dat de verbalisant zijn goedkeuring wel heeft gegeven, maar hij heeft geen stukken overgelegd waaruit dit blijkt.
17. De rechtbank overweegt echter dat ook indien eiser zou moeten worden gevolgd in zijn standpunt dat de verbalisant zijn toestemming heeft gegeven voor het sepot en er sprake zou zijn van een sepotcultuur voor familie, vrienden en collega’s, de rechtbank van oordeel is dat de in rechtsoverweging 7 onder a genoemde gedraging, zeker voor een BOA, volstrekt ontoelaatbaar is en dat deze verweten gedraging ernstig plichtsverzuim oplevert. De rechtbank overweegt hiertoe dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden de gepleegde gedraging niet behoort te doen. Tot het takenpakket van een BOA behoort onder meer handhavend optreden en burgers aanspreken op het naleven van wet- en regelgeving. Van eiser wordt verwacht dat hij zichzelf ook daaraan houdt, zijn verantwoordelijkheden neemt en integer te werk gaat. Eiser had moeten weten dat de verweten gedraging niet kan en absoluut niet getolereerd kan worden binnen verweerders organisatie. Eiser kan zich – wat hier verder ook van zij – niet verschuilen achter een cultuur waarin het gewoon was om op verzoek de parkeerboetes voor intimi te seponeren. Eiser blijft verantwoordelijk voor zijn eigen handelen.
18. Voornoemd plichtsverzuim kan eiser worden toegerekend. Verweerder was dan ook bevoegd eiser een disciplinaire maatregel op te leggen.
19. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de opgelegde disciplinaire maatregelen van voorwaardelijk ontslag, overplaatsing voor onbepaalde tijd en het inleveren van één salarisschaal een onevenredige straf is. Eiser heeft verder betoogd dat verweerder geen andere straf had mogen opleggen dan het bij e-mail van 9 augustus 2017 aangekondigde voorwaardelijk strafontslag.
20. Ten aanzien van de e-mail van 9 augustus 2017 overweegt de rechtbank het volgende. In deze e-mail met als onderwerp “voornemen gemeente Maastricht” is onder meer het volgende weergegeven: “
In het mondeling gesprek dat wij zojuist hebben gehad, heb ik jou laten weten dat de gemeente Maastricht, in de persoon van [naam 2], voornemens is om jouw voorwaardelijk strafontslag op te leggen. De voorwaarden die hierbij worden opgelegd, worden op een later tijdstip bepaald en zijn mede afhankelijk van de beslissing van de dienst Justis. Het al dan niet (eventueel) onder voorwaarden ongeldig verklaren van jouw Boa akte speelt hierbij namelijk een rol.
In het mondeling gesprek dat wij zojuist hebben gehad, heb ik jou laten weten dat de gemeente Maastricht, in de persoon van [naam 2], voornemens is om jouw voorwaardelijk strafontslag op te leggen. De voorwaarden die hierbij worden opgelegd, worden op een later tijdstip bepaald en zijn mede afhankelijk van de beslissing van de dienst Justis. Het al dan niet (eventueel) onder voorwaarden ongeldig verklaren van jouw Boa akte speelt hierbij namelijk een rol.
Dit E-mail-bericht is bedoeld als bevestiging dat dit voornemen aan jouw is medegedeeld.”.Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat – gelet op de bewoordingen die gebezigd zijn – de e-mail van 9 augustus 2017 moet worden aangemerkt als een echt voornemen. De rechtbank is niet gebleken dat zich na 9 augustus 2017 nog andere strafverzwarende omstandigheden hebben voorgedaan met betrekking tot eiser. De rechtbank ziet dan ook niet in dat een hogere straf kan worden opgelegd aan eiser dan het in de e-mail van 9 augustus 2017 aangekondigde voorwaardelijk strafontslag. Bovendien is de rechtbank gebleken dat de plaatsing in een andere functie is ingegeven vanwege het intrekken van eisers BOA-bevoegdheid door de dienst Justis. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting gezegd dat als deze BOA-bevoegdheid niet was ingetrokken het nog maar de vraag was of overplaatsing zou hebben plaatsgevonden. De rechtbank is van oordeel dat – gelet hierop – de disciplinaire maatregel om eiser te plaatsen in een andere functie niet is gebaseerd op de verweten gedraging (namelijk het op oneigenlijke gronden seponeren van de betreffende parkeerboete), maar op het feit dat eisers BOA-bevoegdheid door de dienst Justis is beëindigd. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit op dit punt voor vernietiging in aanmerking komt.
21. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien.
22. Gelet op de aard en de ernst van de gepleegde gedraging, is de rechtbank van oordeel dat de eerste opgelegde disciplinaire maatregel van voorwaardelijk strafontslag passend en evenredig is. Dit betekent dat het primaire besluit zal worden herroepen voor zover daarin de plaatsing in een andere functie voor onbepaalde tijd met vermindering van het salaris met één salarisschaal is opgelegd. Het voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar blijft dus in stand.
23. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, acht de rechtbank termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op € 2.048,00 voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,00 en een wegingsfactor 1).
24. Tevens dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit voor zover daarbij de plaatsing in een andere functie voor onbepaalde tijd met vermindering van het salaris met één salarisschaal is opgelegd en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht vergoedt tot een bedrag van € 170,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.G. Klein(voorzitter), en mr. M.A.H. Span-Henkens en mr. E.P.J. Rutten, leden, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 januari 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 januari 2019.
griffier rechter/voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.