ECLI:NL:RBLIM:2019:9008 - Rechtbank Limburg - Afwijzing verzoek voorlopige voorziening tegen intrekking...

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

Zaaknummers: AWB 19/2244 en AWB 19/2245

Uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 oktober 2019 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[Naam 1] h.o.d.n. [bedrijfsnaam] , verzoeker

(gemachtigde: mr. M.P.J.C. Heuvelmans),

de burgemeester van de gemeente Venlo, de burgemeester

(gemachtigden: P.A.M. van Kempen en mr. C.H.J.M. Michels).

Procesverloop

Bij de afzonderlijke besluiten van 13 augustus 2019 (hierna: de bestreden besluiten) heeft de burgemeester de aan verzoeker verleende drank- en horecavergunning en exploitatievergunning ingetrokken.

Verzoeker heeft tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

De burgemeester heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Voorts heeft de burgemeester voorafgaand aan de zitting aangegeven bereid te zijn te wachten met het intrekken van de hiervoor genoemde vergunningen in afwachting van de uitspraak in de onderhavige procedure.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2019. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Inleiding.

2. Het gaat in deze zaak om het intrekken van de aan verzoeker verleende drank- en horecavergunning en exploitatievergunning door de burgemeester op grond van respectievelijk artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet en artikel 2:29g van de Algemene plaatselijke verordening Venlo (hierna: APV). Deze bepalingen maken het – kort gezegd en voor zover in deze zaak van belang – mogelijk de drank- en horecavergunning en exploitatievergunning in te trekken als de leidinggevende niet langer voldoet aan de eis die artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet stelt: dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Deze uitspraak gaat over de vraag of het intrekken van deze vergunningen al dan niet moet worden opgeschort tot op het door verzoeker tegen deze intrekking gemaakte bezwaar is beslist, zoals verzoeker graag ziet.

Feiten.

3. Verzoeker exploiteert de horeca-inrichting [bedrijfsnaam] , gevestigd aan [adres] in [plaatsnaam] (hierna: café ). Op 27 maart 2014 is aan verzoeker een drank- en horecavergunning en een exploitatievergunning verleend.

4. Vanaf het moment dat verzoeker het café exploiteert, is sprake geweest van incidenten. Dit heeft ertoe geleid dat de burgemeester handhavend heeft opgetreden. Zo heeft de burgemeester bij besluit van 9 september 2014 de openingstijd van het café gedurende één week tot 00.00 uur beperkt vanwege overtreding van de voorschriften van de aan verzoeker verleende nachtvergunning. Op 23 december 2014 heeft de burgemeester verzoeker vanwege een aantal meldingen gewaarschuwd ervoor te zorgen dat de openbare orde in en rond het café niet langer wordt verstoord. Bij besluit van 11 maart 2015 heeft de burgemeester het café vanwege een verstoring van de openbare orde op 14 februari 2015 voor de periode van één maand in de nacht van zaterdag op zondag van 00.00 uur tot 07.00 uur gesloten verklaard. Bij dit besluit is verzoeker erop gewezen dat het café bij een volgende verstoring van de openbare orde in of vanuit het café binnen één jaar na

14 februari 2015 voor bepaalde duur volledig zal worden gesloten dan wel dat de burgemeester de verleende drank- en horecavergunning en de exploitatievergunning zal intrekken.

5. Bij besluit van 26 februari 2016 heeft de burgemeester het café voor de duur van drie maanden gesloten verklaard vanwege een aantal incidenten in en rond het café in de periode van eind september 2015 tot begin januari 2016. Mede op grond van een door de politie opgestelde bestuurlijke rapportage heeft de burgemeester het hiervoor genoemde besluit gehandhaafd bij het besluit van 1 juni 2016. Verzoeker heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. Bij uitspraak van 19 juli 2016 heeft de rechtbank Limburg – voor zover hier van belang – het door verzoeker ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van

1 juni 2016 vernietigd, het besluit van 26 februari 2016 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigd besluit. Bij uitspraak van 30 augustus 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het door de burgemeester ingestelde hoger beroep tegen de hiervoor genoemde uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd en het beroep tegen het besluit van 1 juni 2016 ongegrond verklaard.

6. Bij besluit van 22 november 2016 heeft de burgemeester het café voor de duur van drie maanden gesloten verklaard vanwege een vecht- en steekpartij binnen het café in de nacht van 29 oktober 2016 op 30 oktober 2016. Ten tijde van het nemen van dit besluit door de burgemeester was nog niet beslist op het door de burgemeester tegen de uitspraak van

1 juni 2016 ingestelde hoger beroep. Nadat de Afdeling – zoals onder 5. is weergegeven – uitspraak heeft gedaan, heeft de burgemeester bij brief van 10 oktober 2017 aan verzoeker medegedeeld dat hij het besluit van 26 februari 2016 voorlopig niet zal effectueren en het café dan ook niet gesloten zal verklaren. Wel heeft de burgemeester verzoeker erop gewezen dat uit informatie van de politie blijkt dat nog steeds met enige regelmaat sprake is van een zekere onrust in en rondom het café. Hoewel het besluit van 26 februari 2016 niet zal worden geëffectueerd, heeft de burgemeester zich het recht voorbehouden dit besluit en de onder 5. genoemde uitspraak van de Afdeling te betrekken en mee te wegen bij elke volgende ernstige verstoring van de openbare orde in en rond het café. Op 16 maart 2018 heeft de burgemeester verzoeker vanwege een mishandeling en openlijke geweldpleging die op 26 november 2017 voor het café heeft plaatsgevonden, opnieuw gewaarschuwd dat het besluit van 26 februari 2016 en de uitspraak van de Afdeling zal worden betrokken en meegewogen bij elke verstoring van de openbare orde. Op 13 november 2018 heeft de burgemeester verzoeker voor de derde – en laatste – keer gewaarschuwd dat een bestuurlijke maatregel wordt opgelegd, indien verzoeker zich niet aan de voorschriften van de aan hem verleende vergunningen houdt én opnieuw sprake is van verstoring van de openbare orde vanuit het café dan wel sprake is van overlast.

7. Op 12 maart 2019 heeft de burgemeester het voornemen uitgebracht om de aan verzoeker verleende vergunningen in te trekken vanwege een incident op

31 december 2018, rondom de jaarwisseling. Bij dit incident zijn door een bezoeker van het café noodseinraketten verschoten, waardoor in een nabijgelegen woning brand is ontstaan. Verzoeker heeft daarover op 19 maart 2019 een zienswijze gegeven.

8. Bij besluit van 16 april 2019 heeft de burgemeester het café voor de duur van

één maand gesloten verklaard vanwege het – onder 7. genoemde – incident op

31 december 2018. Verzoeker heeft geen bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Dit besluit staat dan ook in rechte vast.

9. Bij de afzonderlijke bestreden besluiten heeft de burgemeester de aan verzoeker verleende drank- en horecavergunning en exploitatievergunning op grond van respectievelijk artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet en artikel 2:29g, aanhef en onder g, van de APV ingetrokken. Zoals onder 2. is overwogen trekt de burgemeester de verleende drank- en horecavergunning in en kan hij de verleende exploitatievergunning intrekken, indien de leidinggevende niet langer voldoet aan de eis die artikel 8, eerste lid, aanhef onder b, van de Drank- en Horecawet stelt: dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Volgens de burgemeester voldoet verzoeker niet langer aan deze eis, omdat het café – zoals onder 8. is overwogen – bij besluit van 16 april 2019 is gesloten voor de duur van één maand.

10. Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen de bestreden besluiten.

Het verzoek om een voorlopige voorziening.

11. Verzoeker vraagt een voorlopige voorziening die inhoudt dat de bestreden besluiten worden geschorst in afwachting van de beslissing van de burgemeester op zijn bezwaar. Met andere woorden: verzoeker wil dat de aan hem verleende drank- en horecavergunning en de exploitatievergunning nú nog niet worden ingetrokken, maar dat daarmee wordt gewacht tot de burgemeester heeft beslist op het bezwaar dat hij heeft gemaakt tegen het intrekken van deze vergunningen.

Beoordeling door de voorzieningenrechter.

12. De voorzieningenrechter kan een voorlopige voorziening treffen, indien is voldaan aan de vereisten die in artikel 8:81 van Pro de Awb staan vermeld. In dit artikel is bepaald dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

13. De voorzieningenrechter is van oordeel dat aan de twee in artikel 8:81 van Pro de Awb neergelegde formele eisen is voldaan, nu verzoeker een bezwaarschrift heeft ingediend ter zake de besluiten waarvan de voorlopige voorziening wordt gevraagd en de bestuursrechter bevoegd moet worden geacht om van de (eventuele) hoofdzaak kennis te nemen. Voorts is de voorzieningenrechter van oordeel dat het spoedeisend belang bij het onderhavige verzoek genoegzaam is aangetoond. Hij acht de gevolgen van de bestreden besluiten, het intrekken van de aan verzoeker verleende drank- en horecavergunning en de exploitatievergunning, namelijk onomkeerbaar.

14. Hetgeen onder 13. is overwogen, brengt met zich mee dat de voorzieningenrechter overgaat tot het geven van een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over de bestreden besluiten. In dit kader moet de voorzieningenrechter toetsen of de burgemeester de aan verzoeker verleende drank- en horecavergunning en de verleende exploitatievergunning in redelijkheid heeft kunnen intrekken.

15. Verzoeker heeft zijn grond dat het intrekken van de aan hem verleende exploitatievergunning op grond van artikel 2:29g, aanhef en onder g, van de APV onzorgvuldig is, ter zitting ingetrokken. De voorzieningenrechter zal deze bezwaargrond dan ook niet bespreken.

16. Verzoeker betoogt dat de burgemeester zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij als leidinggevende niet langer voldoet aan de eis die artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet stelt: dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De voorzieningenrechter overweegt dienaangaande als volgt.

17. Bij de beantwoording van de onder 16. genoemde vraag is het volgende wettelijke kader van belang.

Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet bepaalt – voor zover hier van belang – dat leidinggevenden van het horecabedrijf voldoen aan de volgende eisen: zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag.

Artikel 8, tweede lid, van de Drank- en Horecawet bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur naast de in het eerste lid gestelde eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag van leidinggevende gesteld worden en kan de in dat lid, onder b, gestelde eis nader worden omschreven.

De algemene maatregel van bestuur die in artikel 8, tweede lid, van de Drank- en Horecawet wordt bedoeld, is het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet 1999 (hierna: het besluit).

In artikel 5, eerste lid, van het besluit is – voor zover hier van belang – bepaald dat een leidinggevende binnen de laatste vijf jaar geen leidinggevende is geweest van een inrichting waarvan de vergunning is ingetrokken of die voor ten minste één maand is gesloten, tenzij aannemelijk is dat hem ter zake geen verwijt treft.

18. De voorzieningenrechter stelt bij de beoordeling voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NLRVS:2016:1520) bij of krachtens de Drank- en Horecawet geen andere omschrijving is gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Derhalve zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Ook is niet vereist dat aan de beoordeling van de burgemeester een (onherroepelijke) strafrechtelijk veroordeling ten grondslag ligt.

19. Het is tussen partijen niet in geschil dat de burgemeester bij besluit van

16 april 2019 het café gesloten heeft verklaard en dat dit besluit in rechte vaststaat, omdat verzoeker daartegen geen bezwaar heeft gemaakt. Evenmin is tussen partijen in geschil dat het café inmiddels voor één maand gesloten is geweest, namelijk in de periode van

8 mei 2019 tot 8 juni 2019. Nu het café voor één maand gesloten is geweest, is verzoeker op grond van artikel 5, eerste lid, van het besluit geen leidinggevende geweest van het café. Verzoekers stelling dat hem geen verwijt treft van de sluiting van het café voor de duur van één maand, treft naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen doel. Niet alleen heeft verzoeker – zoals overwogen en onbestreden – geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 16 april 2019 waarbij de burgemeester het café gesloten heeft verklaard, maar ook feitelijk kan verzoeker ter zake een verwijt worden gemaakt. In dit verband heeft de burgemeester verzoeker kunnen tegenwerpen dat vanaf het moment dat de vergunningen aan verzoeker zijn verleend, sprake is van incidenten en dat verzoeker vanaf 2014 herhaaldelijk is gewaarschuwd. Ook is herhaaldelijk een bestuurlijke maatregel opgelegd, zoals bijvoorbeeld de tijdelijke sluiting van het café in 2016. Voor zover verzoeker heeft gesteld dat hem geen verwijt kan worden gemaakt dat bij het incident op 31 december 2018, rondom middernacht, een woningbrand is ontstaan door het afvuren van noodseinen, faalt deze stelling naar het oordeel van de voorzieningenrechter. Uit de zich in het dossier bevindende stukken van de politie blijkt namelijk dat de politie op 31 december 2018 bij het café is geweest en toen de eigenaar, [naam 2] , heeft aangesproken. De politie heeft tegen hem gezegd dat geen illegaal vuurwerk afgestoken mocht worden en dat het verstandig zou zijn om terughoudend te zijn met het afsteken van vuurwerk. Dit heeft echter niet tot het gewenste resultaat geleid: op de camerabeelden die van het incident op

31 december 2018 zijn gemaakt, is te zien dat klanten van het café, telkens vuurwerk ophalen uit het café en dit afsteken. Verzoekers stelling dat hij niet verantwoordelijk is voor het gedrag van bezoekers aan zijn café, treft naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenmin doel. Dienaangaande heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat verzoeker, als leidinggevende, de aangewezen persoon is om het gedrag van bezoekers in en rond zijn café in goede banen te leiden. In het verlengde daarvan had verzoeker de bezoekers aan zijn café moeten manen hun vuurwerk niet ter plekke af te steken. Nu verzoeker op grond van artikel 5, eerste lid, van het besluit geen leidinggevende is geweest van het café, voldoet hij op grond van artikel 8, tweede lid, in onderlinge samenhang bekeken met artikel 8, eerste lid, van de Drank- en Horecawet niet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Dit betekent overigens niet – zoals de gemachtigde van de burgemeester ook ter zitting heeft beaamd – dat verzoeker geen integer persoon is, maar dat de burgemeester hem niet in staat acht de verstoringen van de openbare orde en het plegen van strafbare feiten in en rond zijn café te voorkomen. De bevoegdheid van de burgemeester om de aan verzoeker verleende drank- en horecavergunning en de exploitatievergunning in te trekken op grond van artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet en artikel 2:29g, aanhef en onder g, van de APV, staat daarmee vast. Artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horeacwet bepaalt immers – voor zover hier van belang – dat de vergunning door de burgemeester wordt ingetrokken, indien niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikel 8 van Pro deze wet geldende eisen. Artikel 2:29g, aanhef en onder g, van de APV bepaalt dat de burgemeester de vergunning kan intrekken, indien de leidinggevende niet meer voldoet aan de bij of krachtens artikel 2:29 gestelde Pro eisen, terwijl dit artikel, in het eerste lid, bepaalt dat een leidinggevende voldoet aan de eisen zoals genoemd in artikel 8, eerste lid, van de Drank- en Horecawet.

20. Verzoeker betoogt dat het intrekken van de aan hem verleende drank- en horecavergunning en de exploitatievergunning onevenredig is, gelet op het besluit van

16 april 2019, waarbij de burgemeester het café voor de duur van één maand gesloten heeft verklaard. Dit betoog faalt naar het oordeel van de voorzieningenrechter. De burgemeester heeft – zoals onder 19. is overwogen – terecht gesteld dat verzoeker niet langer voldoet aan de eisen zoals genoemd in artikel 8, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. Artikel 31, eerste lid, onder b, van deze wet bepaalt dat door de burgemeester de vergunning – in dit geval: de verleende drank- en horecavergunning – dan wordt ingetrokken. De burgemeester was dan ook verplicht deze vergunning in te trekken. Voor een belangenafweging is, gelet op deze dwingende formulering, geen ruimte. Dat ligt anders wat betreft de aan verzoeker verleende exploitatievergunning. Artikel 2:29g, aanhef en onder g, van de APV bepaalt namelijk dat de burgemeester deze vergunning
kan(
onderstreping voorzieningenrechter) intrekken, indien – kort gezegd – de leidinggevende niet langer voldoet aan de eisen zoals genoemd in artikel 8, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. Dit betreft dus een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester waarvan de uitoefening door de rechter terughoudend moet worden getoetst. De burgemeester heeft een ruime mate van beleidsvrijheid. Bij het intrekken van de exploitatievergunning heeft de burgemeester niet alleen gewicht toegekend aan zijn besluit van 16 april 2019, waarbij hij het café gesloten heeft verklaard voor de duur van één maand, maar ook aan de incidenten die vanaf 2014 hebben plaatsgevonden én aan de omstandigheid dat hij nog steeds meldingen ter zake overlast vanuit het café ontvangt. Tegen die achtergrond bezien, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het intrekken van de exploitatievergunning evenredig is. Dat het intrekken van de exploitatievergunning grote (financiële) gevolgen voor verzoeker heeft, is zuur voor hem, maar inherent aan dat besluit. Daarbij komt dat het maar de vraag is of het intrekken van deze vergunning zulke grote gevolgen voor verzoeker heeft, nu hij ter zitting heeft aangegeven dat het exploiteren van het café voor hem “meer een hobby is”. De ter zitting gestelde gevolgen die het intrekken van de vergunningen eventueel voor de stad Venlo zouden hebben: dat de bezoekers van het café van verzoeker mogelijk op andere plaatsen in de stad de openbare orde gaan verstoren, maakt niet dat de voorzieningenrechter tot een ander oordeel komt. Niet alleen is dit een toekomstige, onzekere gebeurtenis, maar de gemachtigde van de burgemeester heeft ter zitting ook aangegeven dat de burgemeester geen meldingen bekend zijn dat de bezoekers van het café van verzoeker (ook) op andere plekken de openbare orde verstoren. Bovendien is het aan de burgemeester – en niet aan verzoeker – om handhavend op te treden, indien de openbare orde wordt verstoord. Tot slot kan de voorzieningenrechter de stelling van verzoeker niet plaatsen dat hij verstoringen van de openbare orde helpt voorkomen door de personen die de openbare orde verstoren, toe te laten in zijn café. Uit het dossier komt eerder het beeld naar voren dat – hoe goed de bedoelingen van verzoeker misschien ook zijn – hij de bezoekers aan zijn café niet in de hand kan houden, getuige het groot aantal incidenten vanaf de opening van het café.

21. Tot slot betoogt verzoeker dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. Verzoeker stelt dat hij er op mocht vertrouwen dat met het gesloten verklaren van het café voor de duur van één maand “de kous af was”. De burgemeester had daarna niet mogen overgaan tot het intrekken van de aan verzoeker verleende drank- en horecavergunning en de exploitatievergunning. Ook dit betoog faalt naar het oordeel van de voorzieningenrechter. Bij de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel zal de voorzieningenrechter zich baseren op het stappenplan zoals de Afdeling dat heeft geformuleerd in de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). De eerste stap is of de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept zich juridisch kwalificeert als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat het besluit van 16 april 2019 niet als toezegging kan worden gekwalificeerd. Uit de inhoud van het besluit, noch de redactie daarvan heeft verzoeker namelijk het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de mogelijkheid niet langer bestond de aan hem verleende drank- en horecavergunning en de exploitatievergunning in te trekken, nadat het café gesloten is verklaard voor de duur van één maand.

Conclusie.

22. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester bevoegd was de aan verzoeker verleende drank- en horecavergunning en de exploitatievergunning in te trekken en dat hij hiertoe in redelijkheid is kunnen overgaan.

23. De conclusie is dan ook dat de voorzieningenrechter geen aanleiding ziet een voorlopige voorziening te treffen. Hij zal de intrekking van de vergunningen dus niet opschorten tot de burgemeester op het door verzoeker gemaakte bezwaar heeft beslist. Het daartoe strekkende verzoek wijst de voorzieningenrechter dan ook af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A.G.M. Vluggen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.W.J. Reuvers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 oktober 2019.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.