Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB/ROE 17/3042 + AWB/ROE 18/2023
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 november 2019 in de zaak tussen
- [eiseres]thans wonende te Luxemburg, eiseres,
- [eiser]thans wonende in China, eiser,
hierna gezamenlijk ook aan te duiden als eisers,
(gemachtigde: mr. dr. A. Hoogenboom)
en
de Belastingdienst Toeslagen, verweerder
(gemachtigde: A. Koullali).
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de definitief berekende kinderopvangtoeslag voor 2015 bepaald op nihil. Eisers dienen € 2.962,00 terug te betalen.
Bij besluit van 14 augustus 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Bij besluit van 4 mei 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de definitief berekende kinderopvangtoeslag voor 2017 bepaald op nihil.
Bij besluit van 16 juli 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eisers deels gegrond verklaard en voor 2017 een kinderopvangtoeslag toegekend van € 1.916,00.
Namens eisers heeft mr. dr. A. Hoogenboom tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Eiseres heeft mede namens eiser beroep ingesteld tegen bestreden besluit 2.
Verweerder heeft in het beroep met zaaknummer AWB/ROE 17/3042 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in beide beroepszaken heeft plaatsgevonden op 25 september 2018, waar beide zaken gevoegd zijn behandeld. Eisers zijn verschenen bij hun gemachtigde. Eiseres is tevens verschenen in persoon. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder verzocht een aantal vragen te beantwoorden. Verweerder heeft bij brief van 1 november 2018 informatie verstrekt. Bij brief van 5 december 2018 hebben eisers hierop gereageerd.
Bij brief van 19 februari 2019 heeft de rechtbank de zaken doorverwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank. Tevens heeft de rechtbank aan partijen vragen gesteld. Verweerder heeft bij brief van 19 maart 2019 een reactie aan de rechtbank doen toekomen. Ook eisers hebben gereageerd bij brieven van 19 februari 2019 en 23 augustus 2019.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Eiseres is verschenen in persoon. Namens verweerder is tevens verschenen D.J. Chattau.
Overwegingen
1. Eisers zijn onderzoekers in de zin van Richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005 betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek (Richtlijn 2005/71). Eisers hebben een verblijfsvergunning regulier voor het verrichten van wetenschappelijk onderzoek in de zin van Richtlijn 2005/71 geldig tot 1 september 2017. Eisers zijn beiden als contractpromovendi verbonden aan de Universiteit Maastricht. Eisers ontvangen hiervoor vanaf 2013 (eiseres) respectievelijk 2014 (eiser) tot medio 2017 een beurs die is toegekend door Maastricht University en China Scholarship Council.
2. Verweerder heeft het voorschot op de kinderopvangtoeslag voor 2015 bij besluit van 29 december 2015 bepaald op € 2.868,00. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder de kinderopvangtoeslag voor 2015 bepaald op nihil, omdat eisers onbetaalde aanstellingen hebben als promovendus. Eisers dienen € 2.962,00, bestaande uit de onterecht ontvangen toeslag met rente, terug te betalen.
3. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard, omdat eisers niet als student kunnen worden aangemerkt vanwege het feit dat zij geen erkende opleiding hebben gevolgd als bedoeld in artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder j, van de Wet Kinderopvangtoeslag en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wkkp).
4. Verweerder heeft het voorschot op de kinderopvangtoeslag voor 2017 bij besluit van 28 december 2017 bepaald op € 12.792,00. Bij voorschotbeschikking van 21 september 2017 heeft verweerder de kinderopvangtoeslag voor 2017 bepaald op € 9.567,00. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder de kinderopvangtoeslag voor 2017 bepaald op nihil.
5. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar, voor zover dit betrekking heeft op de periode 1 januari 2017 tot en met 15 augustus 2017, ongegrond verklaard met dezelfde motivering als met betrekking tot de afwijzing van de kinderopvangtoeslag voor 2015 (zie rechtsoverweging 3). Omdat eisers vanaf 16 augustus 2017 hebben gewerkt in hun eigen onderneming is het bezwaar, voor zover dit betrekking heeft op die periode, gegrond. Aan eisers is een kinderopvangtoeslag toegekend van € 1.916,00.
6. Eisers hebben in beroep betoogd dat de bestreden besluiten genomen zijn in strijd met artikel 12 van Pro Richtlijn 2005/71. Dit artikel bepaalt dat houders van een verblijfstitel op het gebied van (onder andere) sociale zekerheid als bedoeld in de Verordening 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (Verordening 883/2004) dezelfde behandeling genieten als nationale onderdanen. Kinderopvangtoeslag moet worden beschouwd als ‘gezinsbijslag’ en valt aldus binnen de materiële werkingssfeer van Verordening 883/2004. Het is in lijn met het doel van Richtlijn 2005/71 dat onderzoekers uit derde landen gedurende hun verblijf gelijke sociale en economische rechten moeten hebben als nationale onderdanen. Ten onrechte heeft verweerder het academisch promotietraject niet gekwalificeerd als een van de categorieën in artikel 1.6 van de Wkkp. Immers, ‘arbeid in de ruime zin’ is een goede reden waarom ouders niet volledig in hun zorgtaak kunnen voorzien en daarom aanspraak kunnen maken op kinderopvangtoeslag. Het academisch onderzoekstraject dient volgens eisers te worden beschouwd als ‘arbeid in de ruime zin’; er is sprake van een onderzoeksactiviteit en een daarmee samenhangende beurs. Eisers zijn de mening toegedaan dat nu zij niet in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag dit strijdig is met het recht op gelijke behandeling, zoals vervat in artikel 12 van Pro Richtlijn 2005/71.
Eisers hebben verder aangevoerd dat sprake is van indirecte discriminatie. Contractpromovendi hebben voor het merendeel de niet-Nederlandse nationaliteit, terwijl promovendi-werknemers in meerderheid de Nederlandse nationaliteit hebben. Eisers hebben verwezen naar gegevens van de Vereniging van Nederlandse Universiteiten (VSNU).Tenzij een bepaling van nationaal recht objectief gerechtvaardigd is en evenredig is aan het nagestreefde doel, moet zij, ook al geldt zij ongeacht de nationaliteit, als indirect discriminerend worden beschouwd wanneer zij naar de aard ervan migrerende werknemers meer treft dan nationale werknemers en dus meer in het bijzonder eerstgenoemden dreigt te benadelen. Hiervan is sprake, aldus eisers. Verweerder heeft geen rechtvaardigingsgronden benoemd. Eisers hebben gesteld dat administratie of financiële lasten niet als zodanig kunnen gelden.
Tot slot hebben eisers aangevoerd dat het schrijven van een proefschrift als ‘arbeid’ dient te worden beschouwd. Aan eisers is immers een beurs toegekend vanwege hun promotiewerkzaamheden. Deze beurs wordt niet in Nederland belast, maar in China. Ingevolge artikel 1.6, vierde lid, van de Wkkp mag het niet in Nederland belast zijn van de beurs geen belemmering zijn voor de kwalificatie onder artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wkkp, aldus eisers.
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres geen loonbelasting heeft afgedragen over de door haar ontvangen beurs. Zij voldoet daarom niet aan de in artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wkkp opgenomen eis dat een ouder over een berekeningsjaar aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag, indien die ouder in dat jaar tegenwoordige arbeid verricht waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 wordt genoten. Dit betekent dat eiseres geen recht heeft op kinderopvangtoeslag voor 2015 en 2017. Voor eiser geldt dezelfde motivering. Eiser heeft geen aangifte inkomstenbelasting gedaan over de jaren 2015 en 2017 en er zijn ook geen inkomensgegevens vastgelegd in de Basisregistratie Inkomen met betrekking tot voornoemde jaren. Volgens verweerder kunnen de werkzaamheden van eiser als promovendus dan ook niet als arbeid in de zin van de Wkkp worden bestempeld. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 26 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2017). Verweerder heeft er op gewezen dat de wetgever bewust aansluiting heeft gezocht bij het begrip tegenwoordige arbeid in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001. Het is niet de bedoeling geweest dat iedereen die arbeid verricht in de meest ruime zin van het woord aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag. Verweerder heeft gewezen op de wetsgeschiedenis van artikel 6, derde lid, van de Wet kinderopvang (voorganger van de Wkkp). Hij heeft onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1293) gesteld dat het aan de inspecteur is te bepalen of sprake is van arbeid in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001. Eisers zijn voorts niet aan te merken als studenten in de zin van de Wkkp. Verder is er volgens verweerder geen sprake van strijd met artikel 12 van Pro Richtlijn 2005/71. Het feit dat eisers onderdanen zijn van een derde land in de zin van voornoemde Europese richtlijn speelt volgens verweerder geen rol in de beoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag. Verweerder stelt dat hij eiseres als aanvrager van de toeslag niet anders heeft behandeld dan nationale onderdanen in gelijke gevallen.
8. Bij de beoordeling van het beroep acht de rechtbank de navolgende regelgeving van belang.
9. Artikel 1.6 van de Wkkp luidt:
"1. Een ouder heeft voor een berekeningsjaar aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de ouder in dat jaar:
a. tegenwoordige arbeid verricht waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 wordt genoten, (…).
3. Een ouder met een partner heeft slechts aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de partner in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland woont, en
a. in Nederland of op het continentaal plat, in een andere lidstaat of in Zwitserland arbeid verricht, (…).
4. Voor de toepassing van deze wet wordt met het inkomen uit werk en woning als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, gelijkgesteld een daarmee overeenkomend inkomen dat niet tot het verzamelinkomen van de ouder behoort omdat het niet behoort tot het Nederlands inkomen als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet inkomstenbelasting 2001, of is vrijgesteld op grond van bepalingen van internationaal recht. (…)”.
Ten tijde van het bestreden besluit 1 gold Richtlijn 2005/71.
In artikel 3, eerste lid, van de Richtlijn 2005/71 is bepaald dat deze richtlijn van toepassing is op onderdanen van derde landen die verzoeken te worden toegelaten tot het grondgebied van de lidstaten om daar een onderzoeksproject uit te voeren.
In artikel 12, aanhef en onder c, van de Richtlijn 2005/71, voor zover hier van belang, is bepaald dat houders van een verblijfstitel op de volgende gebieden dezelfde behandeling als de nationale onderdanen genieten: takken van sociale zekerheid in de zin van de Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971.
Laatstgenoemde Verordening (EEG) nr. 1408/71 is met ingang van 1 mei 2010 opgevolgd door de Verordening 883/2004. De relevante artikelen van deze verordening zijn hieronder opgenomen.
Per 23 mei 2018 is de Richtlijn (EU) 2016/801 in werking getreden betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van derdelanders, met het oog op onderzoek, studie, stages, vrijwilligerswerk, scholierenuitwisseling, educatieve projecten of au-pairactiviteiten (Richtlijn 2016/801), waarmee Richtlijn 2005/71 wordt vervangen. Richtlijn 2016/801 is ten tijde van het bestreden besluit 2 van toepassing.
In artikel 22, eerste lid, van de Richtlijn 2016/801 is bepaald dat onderzoekers recht hebben op dezelfde behandeling als de onderdanen van de betrokken lidstaat als bedoeld in artikel 12, leden 1 en 4, van Richtlijn 2011/98/EU.
De Richtlijn 2011/98/EU stelt één enkele aanvraagprocedure in voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, en bepaalt de rechten voor legale werknemers uit derde landen.
In artikel 12, eerste lid, aanhef en onder e, van de Richtlijn 2011/98 is bepaald dat werknemers uit derde landen als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder b) en c), in de lidstaten waar zij verblijven op dezelfde manier worden behandeld als nationale onderdanen op het vlak van de takken van de sociale zekerheid als omschreven in Verordening (EG) nr. 883/2004.
In artikel 1, aanhef en onder z, van de Verordening 883/2004 is bepaald dat onder “gezinsbijslagen” worden verstaan alle verstrekkingen en uitkeringen ter tegemoetkoming van de gezinslasten, met uitzondering van voorschotten op onderhoudsbijdragen, en de in bijlage 1 vermelde bijzondere uitkeringen bij geboorte of adoptie.
In artikel 3, eerste lid, aanhef en onder j, van de Verordening 883/2004 is bepaald dat deze verordening van toepassing is op gezinsbijslagen.
10. Gelet op voornoemde definitie stelt de rechtbank vast dat de kinderopvangtoeslag als gezinsbijslag moet worden gekwalificeerd.
11. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres als aanvrager van de kinderopvangtoeslag niet voldoet aan de eisen uit artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wkkp.
12. Zoals hiervoor reeds is weergegeven regelt artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wkkp de aanspraak van een ouder die in verband met de combinatie van arbeid en zorg, kinderopvang nodig heeft. Op grond van voornoemd artikel geldt als eis dat uit de arbeid inkomen in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 is genoten. De Wet inkomstenbelasting 2001 regelt de inkomstenbelasting en specificeert welk inkomen belastbaar is. Artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wet inkomstenbelasting 2001 omschrijft als heffingsgrondslag voor inkomstenbelasting onder meer het belastbaar inkomen uit werk en woning. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1293) wordt de vraag of een ouder arbeid verricht, gelet op artikel 6, eerste lid, onder a, van de voormalige Wet basisvoorziening kinderopvang en de wetsgeschiedenis van deze bepaling (Kamerstukken II, 2001/02, 28 447, nr. 3, blz. 61 en 64), afgeleid uit de omstandigheid dat de ouder tegenwoordige arbeid verricht, waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 wordt genoten. Gelet op artikel 11 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen (de Awir) is de beoordeling van gegevens en verklaringen met betrekking tot het inkomen van eiseres voorbehouden aan de inspecteur, die de aanslag vaststelt en niet aan verweerder, te weten de Belastingdienst/Toeslagen. Dit betekent dat verweerder dan ook dient uit te gaan van de door de inspecteur vastgestelde gegevens. In het onderhavige geval hebben eisers geregeld dat zij over hun beurs belasting betalen in China. Eisers hebben in Nederland geen aangifte inkomstenbelasting voor de door hen verrichte werkzaamheden gedaan. Nu eiseres geen aangifte inkomstenbelasting heeft gedaan, waren bij de inspecteur geen gegevens bekend met betrekking tot het inkomen van eiseres en heeft de inspecteur dus geen inkomen van eiseres uit werk en woning in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001 kunnen vaststellen. De rechtbank is – gelet op het bovenstaande – van oordeel dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarde van artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wkkp en dus geen recht heeft op kinderopvangtoeslag over de berekeningsjaren 2015 en 2017 (tot 16 augustus van laatstgenoemd jaar).
13. Eisers hebben in beroep aangevoerd dat Richtlijn 2005/71 een ruim begrip ‘arbeid’ kent en dat dit begrip zijn weerslag moet krijgen in artikel 1.6 van de Wkkp. In artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wkkp is echter de voorwaarde opgenomen dat uit arbeid inkomen moet worden genoten in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001. Eisers zien in deze voorwaarde, waarbij dus sprake moet zijn van inkomen uit arbeid via de toets van de Wet inkomstenbelasting 2001, een beperking van het ruime begrip ‘arbeid’ uit de Richtlijn 2005/71. Eisers zijn dan ook de mening toegedaan dat artikel 1.6 van de Wkkp een uitsluitend karakter heeft en daarom strijdig is met Europese regelgeving.
14. De rechtbank is anders dan eisers van oordeel dat het eerste en vierde lid van artikel 1.6 van de Wkkp het ruime begrip van het verrichten van arbeid, zoals bedoeld in Richtlijn 2005/71, ondervangen. In het eerste lid van voornoemd artikel zijn allerlei categorieën van personen genoemd, die aanspraak maken op een kinderopvangtoeslag. Personen, die de werkzaamheden verrichten van een promovendus vallen onder het eerste lid, aanhef en onder a, van artikel 1.6 van de Wkkp. In geval een beurspromovendus, zoals eiseres, niet voldoet aan de voorwaarde in laatstgenoemd artikel dat er sprake moet zijn van belastbaar loon in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001, moet de vervolgstap worden gemaakt, zoals bedoeld in het vierde lid. Deze vervolgstap houdt in dat eiseres zich moet wenden tot de inspecteur, die vervolgens bepaalt of er sprake is van een overeenkomend inkomen dat niet tot het verzamelinkomen van de ouder behoort omdat het niet behoort tot het Nederlands inkomen als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet inkomstenbelasting 2001 of de beurs van eiseres is vrijgesteld op grond van bepalingen van internationaal recht. Verweerder kan een dergelijke toets – zoals hiervoor reeds is vermeld in rechtsoverweging 12 – niet maken, nu dit is voorbehouden aan de inspecteur. De rechtbank stelt vast dat eiseres deze vervolgstap van het vierde lid van artikel 1.6 van de Wkkp niet heeft gezet. Eiseres had van deze mogelijkheid gebruik kunnen maken, net als iedere andere beurspromovendus. De beroepsgrond van eisers slaagt dan ook niet.
15. De rechtbank merkt in dit verband ten overvloede op dat eiseres zich alsnog kan wenden tot de inspecteur om een oordeel als hiervoor bedoeld aan te vragen. Indien mocht blijken dat voor eiseres recht op kinderopvangtoeslag bestaat, kan eiseres bij verweerder een verzoek tot herziening van de bestreden besluiten indienen.
16. Eisers hebben verder betoogd dat het onthouden van kinderopvangtoeslag strijdig is met artikel 12 van Pro de Richtlijn 2005/71, omdat het indirecte discriminatie oplevert. Voornoemd artikel kent volgens eisers het recht op gelijke behandeling met onderdanen van de gastlidstaat toe aan alle derdelanders die een verblijfsvergunning hebben met het oog op wetenschappelijk onderzoek. Ongeacht de feitelijke relatie tussen promovendus en universiteit, dient de beurspromovendus (welke met name personen zijn van niet-Nederlandse nationaliteit) als houder van een verblijfsvergunning dezelfde voordelen op het gebied van sociale zekerheid (zoals bijvoorbeeld de kinderopvangtoeslag) te krijgen als de werknemer-promovendus (welke voor het merendeel personen zijn van de Nederlandse nationaliteit). Volgens eisers wordt een beurspromovendus in de praktijk uitgesloten van kinderopvangtoeslag als gevolg van de criteria in de Wkkp en de door verweerder gehanteerde interpretatie daarvan, met als gevolg dat met het weigeren van kinderopvangtoeslag aan beurspromovendi met name niet-Nederlanders worden benadeeld ten opzichte van personen met de Nederlandse nationaliteit. Er is dan ook sprake van indirecte discriminatie, aldus eisers.
17. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat sprake is van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit. Verweerder heeft eisers niet anders behandeld dan nationale onderdanen in gelijke gevallen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn eisers er onvoldoende in geslaagd om aannemelijk te maken dat indirecte discriminatie plaatsvindt. De door eisers bij brief van 14 augustus 2019 overgelegde cijfers van een viertal Nederlandse universiteiten geven wel aan dat Nederlanders ondervertegenwoordigd zijn in de categorie beurspromovendi, terwijl ze in de categorie werknemer-promovendi (die in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag) een meerderheid vormen, maar dit is onvoldoende om te concluderen dat sprake is van indirecte discriminatie. Verweerder heeft terecht op de zitting gesteld dat deze cijfers over beurspromovendi met de niet-Nederlandse nationaliteit niets zeggen over waar de studenten vandaan komen, wat het aandeel derdelanders is en hoeveel van die derdelanders aanspraak kunnen maken op kinderopvangtoeslag.
18. Gelet op het bovenstaande, is de rechtbank van oordeel dat eisers er niet in zijn geslaagd aannemelijk te maken dat sprake is van indirecte discriminatie, in die zin dat artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wkkp onevenredig uitwerkt voor een specifieke groep, te weten de beurspromovendi van niet-Nederlandse nationaliteit, in vergelijking met anderen in een soortgelijke situatie. Van strijd met het Europese Unie-recht is geen sprake. De beroepsgrond van eisers treft geen doel.
19. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A.G.M. Vluggen (voorzitter), en mr. J.M.E. Derks en mr. N.M.J. Janssen, leden, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 november 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 november 2019.
griffier rechter/voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 8 november 2019
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.