Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/875
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2020 in de zaak tussen
Solarpark Emmaberg B.V., te Maastricht, eiseres,
(gemachtigde: mr. J.J. Patelski),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenburg aan de Geul, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Goossens).
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonnepanelenpark op de locatie Emmaberg te Valkenburg aan de Geul afgewezen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, die is vergezeld van [naam 1] en
[naam 2] ( [naam 2] ), projectleiders bij eiseres, [naam 3] ( [naam 3] ), adviseur van eiseres, en
[naam 4] , advocaat. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 1 maart 2019 heeft eiseres verweerder een omgevingsvergunning gevraagd voor het realiseren van een zonnepanelenpark op de locatie Emmaberg te Valkenburg aan de Geul.
2. Verweerder heeft, nadat de aanvraag de uniforme openbare voorbereidingsprocedure had doorlopen, de omgevingsvergunning bij het bestreden besluit geweigerd. De vergunning is geweigerd omdat de ingevolge het bestemmingsplan “Buitengebied Valkenburg aan de Geul 2012” ter plaatse geldende bestemming ‘agrarisch met waarde’ realisering van een zonnepanelenpark niet toelaat. Er is geen sprake van agrarisch grondgebruik en tevens worden de aanwezige natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden niet in stand gehouden en/of ontwikkeld. Bovendien is op gronden met deze bestemming het realiseren van bouwwerken, geen gebouw zijnde, slechts in zeer beperkte mate toegestaan (enkel bouwwerken geen gebouw zijnde met het oog op recreatief medegebruik mogen worden gebouwd). Er zijn geen binnenplanse afwijkings- of wijzigingsbevoegdheden en ook de zogenoemde kruimelgevallenregeling is niet toepasbaar. Het bestreden besluit gaat over de buitenplanse afwijkingsmogelijkheid ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a en 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verweerder wenst daar geen gebruik van te maken en heeft geen omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nu de bouw van een zonnepanelenpark volgens verweerder in strijd is met de intergemeentelijke structuurvisie Gulpen-Wittem, Vaals en Valkenburg aan de Geul 2012 (structuurvisie) en heeft de omgevingsvergunning daarom geweigerd.
3. Eiseres kan zich daarmee niet verenigen en beroept zich in de eerste plaats op het vertrouwensbeginsel. Tijdens een overleg tussen [naam 2] , [naam 3] en wethouder [1], bedoeld voor de besperking van plannen voor een zonnepanelenpark op een locatie in Sibbe, werd die locatie door wethouder [1] als onhaalbaar van de hand gewezen. Hij gaf aan dat de Emmaberg een ideaal gebied was om een zonnepanelenpark te realiseren. Wethouder [1] legde gegevens over van de grondeigenaren van de Emmaberg, zodat (de rechtsvoorgangster van) eiseres met de grondeigenaren contact kon opnemen teneinde een start met het project te kunnen maken. (De rechtsvoorgangster van) eiseres is vervolgens in contact getreden met de grondeigenaren en heeft een ontwerpplan laten opstellen. Dit ontwerpplan is aan de gemeente gepresenteerd. Bij de presentatie waren namens (de voorgangster van) eiseres aanwezig [naam 2] en [naam 5] , bestuurder van eiseres, en van de gemeente wethouder [1], [2] en [3]. Na de presentatie werd door de gemeente de verdere procedurele gang van zaken beschreven. Vervolgens heeft (de voorgangster van) eiseres door diverse bureaus studies laten verrichten naar de bodem, archeologie en flora en fauna om tot een goede ruimtelijke onderbouwing voor de realisatie van het zonnepark te komen. Eiseres heeft daarvoor aanzienlijke kosten gemaakt. Eiseres vindt dat zij gerechtvaardigd mocht vertrouwen op de actieve en ongeclausuleerde toezegging van twee wethouders, [1] en [4], dat de Emmaberg, geschikt was voor de ontwikkeling van een zonnepanelenpark en dat dit zonnepanelenpark inpasbaar is in de voor dit gebied van toepassing zijnde beleids- en bestemmingsplannen.
3.1.
Verweerder ontkent dat toezeggingen zijn gedaan op grond waarvan de omgevingsvergunning verleend had moeten worden. Verweerder ontkent niet dat een of meer wethouders enthousiast waren over de bouwplannen voor een zonnepanelenpark op de Emmaberg maar stelt dat verweerder, dus het voltallige college van burgemeester en wethouders, een ander standpunt hierover heeft ingenomen.
3.2.
De rechtbank is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, van oordeel dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel als eerste stap nodig is dat eiseres aannemelijk maakt dat sprake is geweest van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij (de voorgangster van) eiseres redelijkerwijs de indruk wekten van een welbewuste standpuntbepaling van verweerder over de manier waarop in haar geval een bevoegdheid al dan niet zou worden uitgeoefend. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1867, waarin staat ‘dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.’
3.3.
Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat een of meer wethouders of ambtenaren uitlatingen en/of gedragingen als hiervoor genoemd hebben gedaan. Uit hetgeen eiseres heeft aangevoerd komt naar voren dat de wethouders en/of ambtenaren enthousiast waren over de plannen van eiseres en verweerder heeft dit ook niet betwist, maar dit is onvoldoende om te concluderen dat daarmee de indruk werd gewekt dat verweerder het standpunt had dat voor die plannen vergunning zou (kunnen) worden verleend. De rechtbank is, ook na kennisneming van de door eiseres bij haar aanvullend beroepschrift van 2 november 2020 overgelegde e-mailberichten en notities, van oordeel dat van een toezegging op dit punt is geen sprake is. Dat [1] en [4] portefeuillehouder waren op het gebied van duurzaamheid respectievelijk ruimtelijke ordening en wethouder [1] heeft verklaard ambtelijke ondersteuning voor het project beschikbaar te willen stellen en zich binnen het college voor de plannen sterk te zullen maken, zoals door [naam 3] ter zitting is benadrukt, maakt dit niet anders. De eerste stap voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan dus niet worden genomen, zodat dit beroep niet slaagt. Er is daarom ook geen aanleiding om nog te beoordelen of verweerder eiseres vanwege gedane toezeggingen in het kader van het bestreden besluit financieel had moeten compenseren.
4. Eiseres heeft aangevoerd dat haar bouwplan niet in strijd is met de structuurvisie.
4.1.
In paragraaf 3.2.1 en paragraaf 3.2.2 van de structuurvisie zijn de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid opgenomen. Daarin wordt een en ander opgemerkt over plateaus (de zone waarbinnen het zonnepanelenpark is geprojecteerd). Onder paragraaf 3.3 zijn bijzonderheden ten aanzien van de gemeente Valkenburg aan de Geul opgenomen, met daarin een passage met betrekking tot toerisme en recreatie. De paragrafen houden, onder meer, het volgende in:
3.2.1
Zonering met ruimtelijk functionele karakteristiek, Plateaus (p. 29)
“De belangrijkste karakteristiek van deze zone is de openheid, de vergezichten tot aan de begroeide plateauranden of, indien hier geen of weinig begroeiing aanwezig is, over het naastgelegen dal heen naar het aan de overzijde hiervan gelegen plateau. In bepaalde gevallen kan tientallen kilometers ver worden gekeken. Behoud van deze karakteristieke openheid is in deze zone dan ook het belangrijkste wensbeeld.”
3.2.2
Landschap, natuur en water, Plateaus (p. 33)
“Zoals in het voorgaande gesteld liggen op de plateaus de meeste ontwikkelingsmogelijkheden voor de landbouwfunctie. Landschappelijk gezien wordt hier het behoud van de (relatieve) openheid van belang geacht, met name op de hoogste en vlakste delen.”
3.3
Bijzonderheden/uitwerkingen per gemeente, Valkenburg aan de Geul, Toerisme en recreatie (p. 65)
“Net als in de vorige gemeentelijke structuurvisie wordt in de huidige visie de kop van de Emmaberg gezien als een strategische reservetocatie voor een grootschalige dagattractieve voorziening met een hoogwaardige uitstraling en een bovenregionaal karakter.”
4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op voormelde passages, terecht geconcludeerd dat het bouwplan voor een zonnepanelenpark op de Emmaberg in strijd is met de structuurvisie. Eiseres kan niet worden gevolgd in haar betoog dat het bouwplan niet in strijd is met de structuurvisie.
5. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte aan de gemeenteraad van Valkenburg aan de Geul (raad) geen verklaring van geen bedenkingen heeft gevraagd. Volgens eiseres beroept verweerder zich ten onrechte op onderdeel A, onder 1, van het besluit van de raad van 27 september 2010 waarbij met toepassing van artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), de categorieën van gevallen zijn aangewezen waarin een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Bor niet is vereist (algemene vvgb). Dit onderdeel ziet op aanvragen die in strijd zijn met door de raad en/of het college vastgesteld beleid. Deze situatie deed zich volgens eiseres ook voor in de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 juni 2017, ECLI:NL:RBNNE:2017:2168. De rechtbank Noord-Nederland achtte in die uitspraak een aanwijzing van de raad inhoudende dat geen verklaring van geen bedenkingen nodig was wanneer een bouwplan in strijd is met door de raad gestelde “kaders” niet rechtsgeldig.
5.1.
Onderdeel A, onder 1, van de algemene vvgb van de raad houdt in dat in de navolgende categorie van gevallen geen verklaring van geen bedenkingen is vereist: “Het weigeren van een aanvraag op grond van artikel 2 lid 1 sub c, indien de aanvraag in strijd is met door de raad en/of het college van burgemeester en wethouders vastgesteld beleid”. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de structuurvisie is aan te merken als “beleid” als bedoeld in voormeld onderdeel van de algemene vvgb, dat het bouwplan van eiseres in strijd is met de structuurvisie en dat daarom geen verklaring van geen bedenkingen van de raad nodig was om de omgevingsvergunning te kunnen weigeren.
5.2.
De rechtbank volgt het standpunt van verweerder. De structuurvisie betreft door de raad vastgesteld beleid. Omdat het bouwplan in strijd is met de structuurvisie hoefde verweerder aan de raad geen verklaring van geen bedenkingen te vragen om de omgevingsvergunning te mogen weigeren. De rechtbank ziet geen aanleiding onderdeel A, onder 1, van deze algemene vvgb buiten toepassing te laten. In de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland zijn naar het oordeel van de rechtbank, reeds omdat in die casus in de aanwijzing sprake was van het begrip “kaders” in plaats van “beleid”, geen aanknopingspunten te vinden om tot een ander oordeel te komen. Er is ook geen andere rechtsregel op grond waarvan verweerder het bouwplan van eiseres aan de raad had moeten voorleggen. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft toegelicht dat de raad door middel van een gemeentelijk informatiebulletin in kennis is gesteld van het bestreden besluit en de raad niet negatief heeft gereageerd op het bestreden besluit.
6. Eiseres betoogt dat de aanvraag, mede gelet op de ruimtelijke onderbouwing bij de vergunningaanvraag, voldoet aan een goede ruimtelijke ordening en daarom niet had kunnen worden geweigerd.
6.1.
De beslissing om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan is een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Verweerder heeft daarbij beleidsruimte. De rechtbank moet de vrijheid die verweerder daarbij heeft respecteren. De rechtbank dient daarom te beoordelen of verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft mogen weigeren.
6.2.
Verweerder beschouwt de structuurvisie als zelfbindend voor de gemeente en wenst niet daarvan af te wijken. Verweerder wil vooralsnog vasthouden aan het daarin vastgesteld gemeentelijk beleid. De doelen op het gebied van energietransitie zullen mogelijk tot een ander beleid nopen, maar dit moet eerst nog worden afgestemd met andere gemeenten.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid mogen vasthouden aan het bestaande beleid in de structuurvisie. Dat in de structuurvisie nog geen rekening is gehouden met mogelijke ruimtelijke gevolgen van de gemeentelijke opgaven op het gebied van de energietransitie maakt dit niet anders. Verweerder heeft mogen oordelen dat door de realisering van het zonnepanelenpark de door de gemeente voorgestane landschappelijke karakteristiek dusdanig wordt aangetast dat geen sprake meer is van een goede ruimtelijke ordening. In de bij de vergunningaanvraag aangeleverde ruimtelijke onderbouwing, waarin voorstellen over agrarisch medegebruik (wandelpaden, informatieborden), agrarisch medegebruik (beweiden met schapen) en de levering van elektriciteit aan een tankstation zijn opgenomen, heeft verweerder geen aanleiding hoeven te vinden om eiseres te volgen in haar standpunt dat het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
7. Volgens eiseres had verweerder bij de besluitvorming moeten betrekken dat de vergunningaanvraag zag op een tijdelijke vergunning voor 25 jaar. Dit is niet gebeurd, zodat het bestreden besluit onzorgvuldig is genomen en onvoldoende is gemotiveerd.
7.1.
Aan het bestreden besluit ligt de aanvraag voor een vergunning voor 25 jaar ten grondslag. Verweerder heeft in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd waarom de aanvraag is afgewezen. Dat daarbij niet specifiek is ingegaan op het feit dat een vergunning voor een periode van 25 jaar is gevraagd betekent niet dat het besluit gebrekkig is. Dit is een dusdanig lange periode dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank bij de motivering van het bestreden besluit niet specifiek hoefde in te gaan op “tijdelijkheid”.
8. Eiseres heeft betwist dat het bouwplan in strijd is met de keur van het Waterschap Limburg. Volgens eisers zal, in tegenstelling tot hetgeen het waterschap stelt, voldoende infiltratie van regenwater mogelijk zijn. Als eiseres al in verband met de watertoets een berekening had moeten overleggen, dan had verweerder eiseres daartoe in de gelegenheid moeten stellen, maar dat is niet gebeurd.
8.1.
De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting verklaard dat de strijdigheid met de structuurvisie doorslaggevend is voor de weigering van de omgevingsvergunning en de vergunning ook zou zijn geweigerd indien het bouwplan wel aan de waterschapskeur voldoet.
8.2.
De rechtbank heeft onder 6.3 overwogen dat verweerder de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren vanwege de aantasting van de landschappelijke karakteristiek. Daaruit volgt dat deze aantasting voldoende grondslag opleverde om de vergunning te mogen weigeren en de weigering dus, ongeacht of het bestreden besluit op het punt van de watertoets juist, in stand kan blijven. De beroepsgrond dat het bouwplan niet in strijd is met de keur kan, wat daar ook van zij, daarom niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
9. Verweerder heeft de omgevingsvergunning in redelijkheid kunnen weigeren.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2020.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 18 december 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.