ECLI:NL:RBLIM:2020:10137

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

Zaaknummer: AWB 20/3107

Uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 december 2020 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[naam 1] , verzoeker

[naam 2], verzoekster

[naam 3], verzoeker

[naam 4], verzoeker

(hierna gezamenlijk te noemen: verzoekers)

(gemachtigde: mr. R. Gillissen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder

(gemachtigden: mr. J.A.L. Devoi en mr. M.A.M.A. Huppertz).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Wonen Limburg(hierna: de vergunninghoudster)

(gemachtigde: mr. S.T.P. Joosten).

Procesverloop

Bij besluit van 9 oktober 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder aan de vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand aan de [adres 1] (hierna: het pand).

Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is de vergunninghoudster in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen; hiervan is gebruik gemaakt.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.

Verzoekers hebben een reactie op het verweerschrift ingezonden.

Namens de vergunninghoudster is een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.

Met toepassing van artikel 8:83, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) doet de voorzieningenrechter uitspraak zonder zitting. Hij heeft het onderzoek gesloten op de dag van de uitspraak.

Overwegingen

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Waar gaat deze zaak over?

2. Het gaat in deze zaak om het besluit van verweerder om aan de vergunninghoudster een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van het pand tot maatschappelijke (dag- en nacht)opvang. Volgens verweerder moest hij deze omgevingsvergunning verlenen, omdat geen sprake is van strijd met één of meer van de criteria opgesomd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).

3. Verzoekers wonen aan [adres 2] , in de nabijheid van het pand. Zij zijn het er niet mee eens dat verweerder de omgevingsvergunning aan de vergunninghoudster heeft verleend. Verzoekers voeren aan dat het gebruiken van het pand als maatschappelijke (dag- en nacht)opvang in strijd is met het bestemmingsplan, omdat dit niet past binnen de bestemming “Maatschappelijk”. Verweerder had de aanvraag die de vergunninghoudster voor het verbouwen van het pand heeft ingediend, daarom mede moeten aanmerken als een aanvraag voor het gebruiken van het pand in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, aldus verzoekers. Verzoekers voeren aan dat verweerder geen omgevingsvergunning heeft mogen verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, omdat het gebruiken van het pand als maatschappelijke opvang volgens hen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In dit verband wijzen verzoekers onder meer op de ongewenste concentratie van gevoelige en probleemlocaties ter plaatse en de bijzondere ligging van het pand aan een drukke verkeersader van en naar het centrum naar Heerlen. Verzoekers vrezen voor een toename van overlast en verwachten niet dat de voorgestelde maatregelen, zoals cameratoezicht en een “beheerscommissie” de overlast zullen beperken dan wel wegnemen. In deze procedure gaat het om de vraag of de omgevingsvergunning geschorst moet worden tot op het door verzoekers tegen het bestreden besluit gemaakte bezwaar is beslist, zoals verzoekers hebben verzocht.

4. De voorzieningenrechter oordeelt dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt het gebruik van het pand als maatschappelijke (dag- en nacht)opvang niet in strijd is met het bestemmingsplan. Dit betekent dat bij toetsing aan de criteria opgesomd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo moet worden geconcludeerd dat verweerder de omgevingsvergunning voor het verbouwen van het pand moest verlenen. Verzoekers krijgen dus geen gelijk en hun verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening wordt afgewezen. Hierna geeft de voorzieningenrechter aan hoe hij tot dit oordeel is gekomen.

Wat ging aan dit verzoek vooraf?

5. De vergunninghoudster heeft op 1 oktober 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van het pand tot een maatschappelijke (dag- en nacht)opvang van [naam organisatie] .

6. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Kissel-Voskuilenweg 2014”, vastgesteld op

7 april 2015 (hierna: het bestemmingplan) en op de gronden rust de enkelbestemming “Maatschappelijk”. In de aanvraag is vermeld dat een zorgwoning wordt gebouwd, meer in het bijzonder een groepswoning, waarin 24-uurs zorg (zorgverleners in huis) wordt verleend. Ook is in de aanvraag vermeld:

“Het gaat om het aanbieden van een maatwerkvoorziening voor mensen die zich niet met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit hun sociale netwerk kunnen handhaven in de samenleving.”

7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend. Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt.

Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter?

8. De voorzieningenrechter kan een voorziening treffen, indien is voldaan aan de vereisten die in artikel 8:81 van de Awb staan vermeld. Dit artikel bepaalt dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

9. De voorzieningenrechter stelt vast dat aan de twee in artikel 8:81 van de Awb neergelegde formele vereisten is voldaan, nu verzoekers een bezwaarschrift hebben ingediend tegen besluit ten aanzien waarvan de voorlopige voorziening wordt gevraagd en de bestuursrechter bevoegd moet worden geacht om van de (eventuele) hoofdzaak kennis te nemen. Voorts is de voorzieningenrechter van oordeel dat het spoedeisend belang bij het onderhavige verzoek genoegzaam is aangetoond.

10. Hetgeen onder 9. is overwogen, brengt met zich mee dat de voorzieningenrechter overgaat tot het geven van een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over het bestreden besluit. In dit verband moet de voorzieningenrechter toetsen of verweerder de omgevingsvergunning terecht heeft verleend aan de vergunninghoudster.

De formele bezwaargronden

Is de omgevingsvergunning bevoegd verleend?

11. Verzoekers betogen dat de omgevingsvergunning onbevoegd is verleend, omdat uit het Uitwerkingsbesluit van burgemeester en wethouders van Heerlen houdende bepalingen met betrekking tot de mandaatregeling (Mandaatregeling gemeente Heerlen 2019) (hierna: de mandaatregeling) niet blijkt dat de heer [naam 5] , [medewerker van verweerder] (hierna: de heer [naam 5] ), gemandateerd is tot het verlenen van een omgevingsvergunning.

12. Het betoog van verzoekers slaagt niet. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de heer [naam 5] bevoegd is tot het verlenen van de omgevingsvergunning. In dit opzicht heeft verweerder terecht verwezen naar de als bijlage bij de mandaatregeling gevoegde mandaatlijst, waaruit blijkt dat [naam 5] , als medewerker, gemandateerd is tot het uitoefenen van alle in of krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aan het college toegekende bevoegdheden. Daar komt bij dat, zelfs als geen sprake zou zijn van een rechtsgeldig mandaat, dit gebrek in het besluit op bezwaar kan worden hersteld doordat verweerder dat besluit zelf neemt.

Heeft verweerder zijn taak zonder vooringenomenheid vervult?

13. Verzoekers betogen dat verweerder zijn taak niet zonder vooringenomenheid heeft vervuld. In dit verband voeren zij aan dat wethouder [naam wethouder] (hierna: [naam wethouder] ) in de raadscommissie Maatschappij en Financiën van 18 juni 2020 heeft aangegeven dat eind 2019 al is besloten om de dag- en nachtopvang in het pand te vestigen en dat verweerder er bewust voor heeft gekozen om de omwonenden daar pas (veel) later over te informeren.

14. Artikel 2:4, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan zijn taak vervult zonder vooringenomenheid.

14.1.

Zoals in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 van de Awb (Kamerstukken II 1998/89, 21 221, nr. 3, blz. 53-55) is vermeld, is de strekking van dit artikel geenszins dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken, maar gaat het erom dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Het gaat erom dat de overheid de nodige objectiviteit moet betrachten en zich niet door vooringenomenheid mag laten leiden, aldus de memorie van toelichting.

14.2.

De voorzieningenrechter begrijpt het betoog van verzoekers aldus dat verweerder de schijn van vooringenomenheid heeft gewekt door hen niet vroegtijdig en actief te informeren over de (voorgenomen) besluitvorming. De voorzieningenrechter kan zich voorstellen dat het wenselijk was geweest dat verzoekers vroegtijdig en actief over het verbouwen van het pand in een maatschappelijke (dag- en nacht)opvang zouden zijn geïnformeerd. Uit de brief van 8 mei 2020 van [naam wethouder] blijkt echter dat er voor is gekozen dat niet te doen. Daarin is uiteengezet dat dit enerzijds heeft te maken met de aard van de besluitvorming (een zogenoemde “gebonden beschikking”): verweerder stelt dat hij de aangevraagde omgevingsvergunning moet verlenen, omdat het verbouwen van het pand tot een dag- en nachtopvang niet in strijd is met het bestemmingsplan of één van de andere in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo opgesomde criteria. Daarnaast is overwogen dat verweerder gehouden is een keuze te maken om een opvangvoorziening te realiseren binnen de gemeente Heerlen en dat het vooraf informeren en betrekken van de buurt in iedere buurt voor veel onrust zou zorgen. Het voorgaande betreft bestuurlijke afwegingen waarbij verweerder een ruime beleidsvrijheid heeft, die de rechter moet respecteren. De door verweerder gemaakte afwegingen geven geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in strijd met artikel 2:4 van de Awb heeft gehandeld en de schijn van vooringenomenheid heeft gewekt bij het verlenen van de omgevingsvergunning.

De inhoudelijke bezwaargronden

15. De voorzieningenrechter toetst het bestreden besluit aan de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en het bestemmingsplan. De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

16. De vergunninghoudster heeft een omgevingsvergunning voor het verbouwen van het pand tot een dag- en nachtopvang aangevraagd. Het verbouwen van een pand is een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De aangevraagde vergunning mag slechts worden geweigerd indien sprake is van strijd met (ten minste) één van de criteria opgesomd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Doet geen van deze weigeringsgronden zich voor, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend (het zogenoemde limitatief-imperatieve stelsel).

17. In geschil is de vraag of de aangevraagde bouwactiviteit in strijd is met het bestemmingsplan. Deze weigeringsgrond is opgenomen in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Niet in geschil is dat zich geen van de andere weigeringsgronden voordoet die zijn genoemd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo.

Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan?

18. Verzoekers betogen dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan en dat deze daarom op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo geweigerd had moeten worden. Hiertoe voeren zij aan dat de aangevraagde dag- en nachtopvang geen maatschappelijke voorziening is als bedoeld in artikel 1.59 van de planregels.

19. Artikel 8.1.1 van de planregels bepaalt dat de voor “Maatschappelijk” aangewezen gronden zijn bestemd voor “maatschappelijke voorzieningen”.

“Maatschappelijke voorzieningen” zijn in artikel 1.59 van de planregels gedefinieerd als:
“educatieve, sociaal-medische, sociaal-culturele, religieuze en levensbeschouwelijke voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatieve, woonzorgcomplex en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening en maatschappelijke dienstverlening.”

In artikel 1.38 van de planregels is “maatschappelijke dienstverlening” gedefinieerd als:

“het verlenen van diensten in de medische, sociale, educatieve, culturele, religieuze sfeer en andere vormen van dienstverlening, die een min of meer openbaar karakter hebben, met uitzondering van een seksinrichting.”

20. De voorzieningenrechter overweegt dat uit de memo van Wonen Limburg die zich in het dossier bevindt, blijkt dat in het pand een nieuwe opvangvoorziening wordt gerealiseerd op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna:

de Wmo 2015).

20.1.

Artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: de WMO) bepaalt dat onder “opvang” wordt verstaan:
“onderdak en begeleiding voor personen die de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolgd van huiselijk geweld, en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving”.

Artikel 1.2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit
“opvang, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, indien hij de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving”.

20.2.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van het pand als dag- en nachtopvang niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het in dit verband naar voren gebrachte betoog van verzoekers dat, bij gebrek aan aanknopingspunten voor de wijze waarop het begrip “maatschappelijke doeleinden” aansluiting moet worden gezocht bij wat in het algemeen gangbare spraakgebruik daaronder wordt verstaan en dat een maatschappelijk (dag- en nacht)opvang daar niet onder valt, slaagt niet. Het begrip “maatschappelijke doeleinden” is namelijk niet van belang voor de vraag of het gebruik van het pand binnen de bestemming “Maatschappelijk” past, omdat het moet gaan om “maatschappelijke voorzieningen”, welk begrip – als overwogen – in de planregels is gedefinieerd als een voorziening “ten behoeve van maatschappelijke dienstverlening”.

20.3.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de bij de aanvraag behorende gegevens, in het bijzonder de onder 17. genoemde memo, blijkt dat beoogd wordt het pand te gebruiken ten behoeve van maatschappelijke dienstverlening. In die gegevens is onder meer vermeld dat in het pand een maatwerkvoorziening zal worden aangeboden voor mensen die zich niet met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit hun sociale netwerk kunnen handhaven. Dit betekent dat sprake is van sociale dienstverlening in een daarvoor bestemde voorziening, waarbij die dienstverlening een min of meer openbaar karakter heeft, zoals bedoeld in artikel 1.38 van de planregels. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag behelst dat het pand niet gebruikt zal worden voor (nagenoeg) zelfstandige bewoning. In dit verband heeft hij er terecht op gewezen dat – onder meer – uit de onder 17. genoemde memo blijkt dat de te realiseren dag- en nachtopvang bedoeld is voor mensen die (tijdelijk) niet in staat zijn om zelfstandig te wonen. Blijkens de gegevens waarop de aanvraag berust zal het pand niet worden gebruikt voor zelfstandige of nagenoeg zelfstandige bewoning. De personen die in de opvang verblijven en worden begeleid, zijn overeenkomstig artikel 1.2.1, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 niet in staat zich op eigen kracht of met gebruikelijke hulp te handhaven in de samenleving. Het doel is dat deze personen binnen 3 maanden vanuit de opvang doorstromen naar een andere voorziening, zoals een kliniek, andere opvangvoorzieningen of een instelling voor beschermd wonen, al dan niet via de Wet langdurige zorg. De personen die in de opvang verblijven, krijgen persoonlijke begeleiding om hun situatie enigszins te stabiliseren en hen te leren hoe zij zelfstandiger kunnen functioneren. Deze begeleiding wordt geboden door professionals van [naam organisatie] en heeft betrekking op allerlei terreinen, zoals financiën, hygiëne, persoonlijke verzorging, omgaan met verslaving, omgaan met agressie en andere psychosociale problemen.. Daarnaast kan de begeleiding niet los worden gezien van de opvang, waardoor geen sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. Hoewel de hoeveelheid begeleiding die op de locatie wordt geboden en wordt afgenomen per individu verschilt, is er over het algemeen sprake van structurele begeleiding op een dagelijkse basis. Daarnaast moeten de personen die in de opvang verblijven deelnemen aan dagbesteding, op locatie of via speciale dagbestedingsactiviteiten voor de doelgroep. Ook zijn de begeleiding en dagbesteding niet vrijblijvend in die zin dat indien personen zich niet laten begeleiden hen uiteindelijk de toegang tot de voorziening kan worden ontzegd, zo blijkt uit de gegevens waarop de aanvraag gebaseerd is.

20.4.

Het betoog van verzoekers dat aan de gronden aan de [adres 1] geen functieaanduiding is toegekend en dat het aantal wooneenheden niet is gemaximeerd, leidt niet tot het oordeel dat het gebruik van het pand als maatschappelijke (dag- en nacht)opvang in strijd is met het bestemmingsplan. De in dit verband door verzoekers aangehaalde uitspraak van 17 juni 2020 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) (ECLI:NL:RVS:2020:1397) gaat over het vaststellen van een bestemmingsplan en het – bij het vaststellen daarvan – toekennen van een functieaanduiding. Bij het vaststellen van het bestemmingsplan in de nu voorliggende zaak heeft verweerder er niet voor gekozen een functieaanduiding toe te kennen aan de gronden waarop het pand staat. Of het bestemmingsplan voor deze locatie had mogen worden vastgesteld zoals dat is gedaan, ligt in deze procedure echter niet voor, nu het bestemmingsplan in rechte vaststaat.

Belangenafweging

21. Verzoekers betogen dat het vestigen van een dag- en nachtopvang in het pand zal leiden tot overlast. In dit verband wijzen zij erop dat dichtbij het pand gevoelige locaties en andere probleemlocaties zijn gelegen, dat het pand is gelegen aan een drukke verkeersader van en naar het centrum van Heerlen en dat de door verweerder voorgestelde maatregelen de verwachte toename van de overlast niet zal tegengaan.

22. Nu in dit geval geen van de in artikel 2.10 van de Wabo genoemde weigeringsgronden zich voordoet, moet worden geoordeeld dat verweerder gehouden was de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. De door verzoekers genoemde belangen zijn door de gemeenteraad in algemene zin afgewogen bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Verweerder diende de aanvraag van vergunninghouder te beoordelen zoals die is ingediend en heeft, als bestuursorgaan belast met de uitvoering van de Wabo, geen ruimte om die belangenweging te herhalen of specifieker te maken. Ook de rechter kan in het kader van het beroep tegen een gebonden beschikking als de onderhavige de belangenafweging niet in zijn overwegingen betrekken. Om diezelfde reden bespreekt de voorzieningenrechter het beroep van verzoekers op het rechtszekerheidsbeginsel niet.

Wat is de conclusie?

23. Gelet op het vorenstaande is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat het bestreden besluit in bezwaar stand zal houden. Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening zal worden afgewezen. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat sprake is van een kennelijk ongegrond verzoek, zodat op grond van artikel 8:83, derde lid, van de Awb behandeling ter zitting achterwege is gelaten.

24. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.W.J. Reuvers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

18 december 2020.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op: 18 december 2020

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.