Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 15/1979, ROE 20/1461, ROE 20/1462, ROE 20/1463, ROE 20/1464 en ROE 20/1465.
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2020 in de zaken tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landgraaf, eiser
(gemachtigde: mr. A. van de Schraaff),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. R.E. van der Kamp).
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2014 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet (PW), IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) voor het jaar 2015 toegekend.
Bij besluit van 7 mei 2015 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in de zaak AWB 15/1979 heeft plaatsgevonden op 30 maart 2017. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten en vervolgens heropend in afwachting van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in soortgelijke zaken. De CRvB heeft op 1 juli 2019 uitspraak gedaan.
Bij besluit van 4 december 2015 (het primaire besluit III) heeft verweerder aan eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2016 toegekend.
Bij besluit van 28 september 2016 (het primaire besluit IV) heeft verweerder eiser een definitief budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2016 toegekend.
Bij besluit van 20 april 2020 (het bestreden besluit III) heeft verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten III en IV ongegrond verklaard.
Bij besluit van 19 oktober 2016 (het primaire besluit V) heeft verweerder aan eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2017 toegekend.
Bij besluit van 10 oktober 2017 (het primaire besluit VI) heeft verweerder eiser een definitief budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2017 toegekend.
Bij besluit van 28 april 2020 (het bestreden besluit IV)heeft verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten V en VI ongegrond verklaard.
Bij besluit van 11 oktober 2017 (het primaire besluit VII) heeft verweerder aan eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2018 toegekend.
Bij besluit van 1 oktober 2018 (het primaire besluit VIII) heeft verweerder eiser een definitief budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2018 toegekend.
Bij besluit van 29 april 2020 (het bestreden besluit V) heeft verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten VII en VIII ongegrond verklaard.
Bij besluit van 1 oktober 2018 (het primaire besluit IX) heeft verweerder aan eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2019 toegekend.
Bij besluit van 30 september 2019 (het primaire besluit X) heeft verweerder eiser een definitief budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2019 toegekend.
Bij besluit van 29 april 2020 (het bestreden besluit VI) heeft verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten IX en X ongegrond verklaard.
Bij besluit van 30 september 2019 (het primaire besluit XI) heeft verweerder aan eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2020 toegekend.
Bij besluit van 1 mei 2020 (het bestreden besluit VII) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit XI ongegrond verklaard.
Eiser heeft ook tegen de bestreden besluiten III t/m VII beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in alle zaken - gevoegd - plaatsgevonden op 13 oktober 2020.
Namens eiser zijn verschenen haar gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] .
Overwegingen
1. In aanvulling op hetgeen hiervoor onder het procesverloop is weergegeven, merkt de rechtbank nog op dat verweerder bij beslissing op bezwaar van 2 mei 2016 (het bestreden besluit II) het bezwaar van eiser gericht tegen het bij besluit van 27 november 2015 (het primaire besluit II) toegekende definitief budget voor de gebundelde uitkering 2015 ongegrond heeft verklaard. Bij brief van 8 juni 2016 heeft eiser verzocht om dit besluit bij het geding (AWB 15/1979) over de voorlopige vaststelling van budget 2015 te betrekken. Nu het primaire besluit II voortbouwt op het primaire besluit I en tegen beide besluiten dezelfde gronden zijn aangevoerd, wijst de rechtbank om proceseconomische redenen dit verzoek toe. Verweerder heeft hier ter zitting op 13 oktober 2020 mee ingestemd.
2. Verweerder stelt zich in alle gedingen op het standpunt - kort weergegeven - dat het macrobudget (voor de kosten van alle gemeenten) voor de gebundelde uitkering bij begrotingswet is vastgesteld. Dit betreft een wet in formele zin, waartegen geen bezwaar en beroep mogelijk is. Het bezwaar kan zich wel richten tegen de verdeling van voormeld budget. In dit verband stelt verweerder dat de gebundelde uitkering van eiser is berekend conform de voorgeschreven systematiek in het Besluit PW en de Regeling PW, IOAW en IOAZ. Hierbij zijn, volgens verweerder, geen fouten gemaakt. Voorts is in de primaire besluiten een uitgebreide motivering opgenomen, waaronder een zogenaamde gemeente-specifieke bijlage, waarin voor eisers gemeente een toelichting wordt gegeven op het objectief vastgestelde budget. Naar aanleiding van de uitspraken van de CRvB van 1 juli 2019 betoogt verweerder dat voor de gemeente Landgraaf niet is gebleken van een situatie zoals aan de orde in deze uitspraken over het verdeelmodel 2015 voor de desbetreffende gemeenten. Het verdeelmodel bevat in geen van de te beoordelen jaren tekortkomingen op grond waarvan dat model buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Niet is gebleken dat eisers gemeente door het verdeelmodel onevenredig zou zijn benadeeld ten opzichte van andere gemeenten, aldus verweerder.
3. Eiser voert in beroep aan - kort samengevat - dat het door verweerder gehanteerde verdeelmodel (het multiniveau model van het SCP) tekortkomingen heeft en kan leiden tot aantoonbare verdeelstoornissen. Deze doen zich volgens eiser met name wat betreft de jaren 2015 en 2016 voor, maar ook in de latere jaren waarop de gedingen betrekking hebben zijn deze verdeelstoornissen niet voldoende opgelost. Ter onderbouwing van deze stelling heeft eiser een rapport van Ape Public Economics (Ape) van januari 2015 overgelegd. Eiser stelt onevenredig te worden benadeeld. Voorts betoogt eiser dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met het motiverings- en vertrouwensbeginsel. In dit verband voert eiser aan dat verweerder zijn standpunt dat het verdeelmodel ernstige tekortkomingen heeft, niet heeft weerlegd. Aangezien het nieuwe verdeelmodel leidt tot grote verschillen in vergelijking met de ‘oude’ situatie, is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel. Naar aanleiding van de uitspraken van de CRvB heeft eiser aangevoerd, kort gezegd, dat het verdeelmodel voor Landgraaf nadelig uitpakt vanwege de afwijkingen van de landelijke gemiddelden, de kwalificatie van de bewoners van de crisisopvang als instellingsbewoners en de toevoeging van de prijscomponent.
4. Ingevolge artikel 69, tweede lid, van de PW wordt bij wet het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 71, eerste lid, van de PW wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
Voor de vaststelling van het voorlopig en definitief budget voor de gebundelde uitkering wordt met ingang van het jaar 2015 gebruik gemaakt van het door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) ontwikkelde verdeelmodel.
Het (SCP-)verdeelmodel is vastgelegd in het Besluit PW (artikel 6) en de daarbij behorende bijlage.
5. De rechtbank ziet aanleiding om eerst in te gaan op de beroepsgronden in de gedingen over de jaren 2015 en 2016 (AWB 15/1979 en AWB 20/1461) en deze gezamenlijk te beoordelen. Partijen zijn het erover eens dat de in het verdeelmodel voor die jaren opgenomen criteria in hoge mate overeenkomen. De beroepsgronden betreffende beide jaren zijn bovendien nagenoeg dezelfde.
Daarover overweegt de rechtbank als volgt.
6. Over het (SCP-)verdeelmodel 2015 heeft de CRvB in de uitspraken van 1 juli 2019 (bijvoorbeeld: ECLI:NL:CRVB:2019:2016) het volgende overwogen:
“Beoogd is een verdeelmodel dat een zo goed mogelijke verdeling van de beschikbare middelen bewerkstelligt. Zoals de staatssecretaris heeft aangevoerd en niet is bestreden door appellant, zijn deskundigen het erover eens dat het gehanteerde verdeelmodel hiervoor het meest geschikt is. De Raad is dan ook van oordeel dat de in het verdeelmodel neergelegde verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de toetsing aan het in 7.5.1 en 7.5.2 bedoelde beoordelingskader kan doorstaan. Er bestaat dan ook geen aanleiding aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van [het] Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, als zodanig verbindende kracht te ontzeggen”.
En ook:
“Appellant heeft aannemelijk gemaakt dat het verdeelmodel voor 2015 tekortkomingen bevatte, die juist Den Haag, als grote gemeente, raakten. Hierbij zijn in ieder geval de volgende aspecten van belang, waarbij de Raad tevens rapporten betrekt die dateren van na het bestreden besluit. Anders dan de staatssecretaris lijkt te veronderstellen, kunnen ook rapporten van ná het bestreden besluit bij de beoordeling worden betrokken voor zover deze iets vermelden of verduidelijken over de situatie ten tijde van het bestreden besluit.
In zijn advies van 16 juli 2015 (blz. 8) stelde de Rfv vast dat uit de uitkomsten van het model 2015 bleek dat het uitgavenniveau van de grootste gemeenten slecht benaderd werd zonder dat dit verschil geheel toe te schrijven was aan gemeentelijk beleid. Volgens de Rfv is er op geaggregeerd gemeentelijk niveau een aantal (stedelijkheids)factoren die de bijstandskans verhogen en die niet beïnvloedbaar en objectief zijn, maar niet in het model zijn meegenomen (blz. 9 van voornoemd advies). De Rfv heeft in zijn advies van 27 juni 2016 (blz. 6) over het verdeelmodel inkomensdeel Participatiewet 2017 geconstateerd dat het opnemen van de zogenoemde ‘centrumfunctie’ meerwaarde heeft. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het SCP in 2015 heeft onderzocht of de factor ‘centrumfunctie’ in het model werd gemist (zie de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 19 juni 2015, Kamerstukken II 2014/2015 30 545, nr. 162), maar dat dit niet het geval was. Dat doet echter niet af aan de constatering dat juist gemeenten met een grote centrumfunctie in 2015 zijn geconfronteerd met grote negatieve herverdeeleffecten. De staatssecretaris heeft ter zitting ook bevestigd dat er - bij nader inzien - indicaties zijn dat een probleem bestaat voor gemeenten met een centrumfunctie. Dit heeft aanleiding gegeven tot nader verdiepend onderzoek naar deze factor, dat in 2017 zou worden uitgevoerd.
Zowel in 2015 als in 2016 is voor de vaststelling van de gemeentelijke budgetten op basis van het verdeelmodel gebruik gemaakt van gegevens uit een representatieve steekproef uit de Enquête Beroepsbevolking van het Centraal Bureau voor de Statistiek. De Rfv heeft in zijn advies van 16 juli 2015 opgemerkt dat door gebruik van enquêtedata sprake is van onderregistratie van bepaalde groepen (blz. 2). Dit heeft ook SEO Economisch Onderzoek vastgesteld in zijn notitie van 11 december 2015. Ook heeft de Rfv geconstateerd dat het algoritme dat deze steekproef herweegt naar alle gemeentelijke populaties, onbedoeld tendeert naar het Nederlands gemiddelde. Dit levert problemen op voor gemeenten waarvan de populatie sterk afwijkt van het Nederlands gemiddelde. Appellant heeft onbetwist gesteld dat in de gemeente Den Haag van een dergelijke afwijkende populatie sprake is. Reden voor gebruik van enquêtedata was dat de integrale gegevens niet beschikbaar waren (zie ook de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 19 juni 2015, Kamerstukken II 2014/2015 30 545, nr. 162). Inmiddels wordt voor het verdeelmodel 2017 wel gebruik gemaakt van integrale gegevens, omdat dit, zoals blijkt uit de brief van de staatssecretaris, bijdraagt aan een preciezere verdeling.
In het verdeelmodel 2015 ontbraken, onder meer, de factoren instellingsbewoners en dak- en thuislozen (zie het SCP-rapport van juni 2015). Voor het jaar 2016 worden deze factoren evenmin in het verdeelmodel opgenomen, maar wordt voor deze groepen, die in grotere gemeenten zoals Den Haag meer vertegenwoordigd zijn, buiten het model om gecompenseerd (Kamerstukken II 2014/2015, 30 545, nr.162, blz. 7).”
7. De rechtbank stelt voorop dat uit de uitspraken van de CRvB volgt dat het verdeelmodel als zodanig niet in strijd is met hogere regelgeving (Gemeentewet, Europees Handvest). De CRvB heeft immers overwogen dat de in het verdeelmodel neergelegde verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6 van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de toetsing aan het beoordelingskader kunnen doorstaan. Dat neemt niet weg dat de, van jaar tot jaar aangepaste, criteria waarmee dat model wordt ingevuld met zich kunnen brengen dat er sprake is van zodanige tekortkomingen bij de toepassing voor een of meer gemeenten in een bepaald jaar dat in het kader van exceptieve rechterlijke toetsing moet worden geconstateerd dat het verdeelmodel voor die gemeente(n) niet mag worden toegepast. In de uitspraken van de CRvB was daarvan voor de in die gedingen betrokken gemeenten sprake en is uitgelegd waarom die conclusie is getrokken.
8. Met betrekking tot de vraag of de verdeelmodellen voor 2015 en 2016 in het geval van eiser hebben geleid tot een tekortkoming in de zin van een onevenredige uitkomst ten opzichte van andere gemeenten en de vraag of deze uitkomst (effecten van het verdeelmodel) onvoldoende wordt gecompenseerd door de mitigerende maatregelen (vangnetregeling en overgangsregeling) overweegt de rechtbank het volgende.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat het verdeelmodel 2015 en het verdeelmodel 2016 verdeelstoornissen bevatte die juist zijn gemeente raakten. Daartoe overweegt de rechtbank dat wat betreft de tekortkomingen van het verdeelmodel 2015/2016 uit de SEO-notitie van 11 december 2015 blijkt dat het verdeelmodel voor het budget jaar 2016 is verbeterd (ten opzichte van 2015), maar dat deze verbetering een aantal problemen niet heeft opgelost. Eiser heeft, onweersproken, gesteld dat er voor het jaar 2015 en 2016 een aanzienlijk verschil (procentueel vergelijkbaar met de gemeenten in de uitspraken van de CRvB) bestaat tussen het toegekende budget en de werkelijke uitgaven (aantal huishoudens in de bijstand). Eiser heeft voormelde stelling ook onderbouwd met het rapport van Ape onderzoek & advies van januari 2015. Eiser heeft aangevoerd dat de oorzaak hiervoor buiten zijn beïnvloedingssfeer lag en is gelegen in het feit dat het verdeelmodel geen rekening houdt met de specifieke problematiek van zijn gemeente. Deze problematiek wordt, volgens eiser, met name gevormd door het feit dat Landgraaf is gelegen in een zeer verstedelijkt gebied met een bevolkingspopulatie die sterk afwijkt van het landelijk gemiddelde. Er is, volgens eiser, sprake van een stapeling van (stedelijke) problematiek vergelijkbaar met een ‘grote stad’.
8.2.
De rechtbank acht voormelde aspecten van belang in het onderhavige geschil aangezien de door eiser gestelde problemen (voor een belangrijk deel) overeenkomen en aansluiten bij de door de CRvB vastgestelde tekortkomingen in het verdeelmodel 2015/2016: een aantal (stedelijkheids)factoren die de bijstandskans verhogen en die niet beïnvloedbaar en objectief zijn, maar niet in het verdeelmodel zijn meegenomen; door gebruik van enquetedata (in plaats van integrale gegevens) is sprake van onderregistratie van bepaalde groepen; het algoritme dat de steekproef herweegt naar alle gemeentelijke populaties tendeert onbedoeld naar het Nederlands gemiddelde en in het verdeelmodel ontbreken (onder meer) de factoren instellingbewoners en dak- en thuislozen. De rechtbank stelt vast dat voornoemde gebreken in de uitvoering van het verdeelmodel door verweerder ook zijn onderkend en dat deze gebreken in latere versies van het verdeelmodel, zo is ter zitting gebleken, zijn hersteld.
8.3.
In de lijn van meergenoemde uitspraken van de CRvB is de rechtbank voorts van oordeel dat de mitigerende maatregelen in het geval van eiser onvoldoende zijn om de effecten van de verdeelmodellen te compenseren. Eiser heeft ter zitting namelijk, onweersproken, aangevoerd dat ook na toekenning van de vangnetuitkering sprake is van een fors tekort in zowel 2015 als 2016.
8.4.
Verweerder heeft (in bezwaar) wat betreft de jaren 2015 en 2016 niet weerlegd dat eisers gemeente door de uitwerking van de verdeelmodellen onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. De toepassing van de verdeelmodellen voor die jaren ten aanzien van de gemeente van eiser kan dan ook de hier aan de orde zijnde exceptieve toetsing niet doorstaan. Dit raakt primair de besluiten waarbij het budget voorlopig is vastgesteld, maar nu bij de definitieve vaststelling wordt voortgebouwd op de vaststelling van het voorlopige budget, worden ook die besluiten daardoor getroffen.
8.5.
Het voorgaande betekent dat de bestreden besluiten I, II en III moeten worden vernietigd. Omdat verweerder een nader onderzoek dient in te stellen, kan de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien.
9. Met betrekking tot de beroepsgronden over de gebundelde uitkering voor de jaren 2017 tot en met 2020 (AWB 20/1462 t/m AWB 20/1465) overweegt de rechtbank het volgende.
9.1.
De rechtbank dient te beoordelen of de verdeelmodellen voor die jaren in het geval van eiser buiten toepassing moeten worden gelaten omdat zij hebben geleid tot een onevenredige uitkomst ten opzichte van andere gemeenten en tot een uitkomst (effecten van het verdeelmodel) die onvoldoende wordt gecompenseerd door de mitigerende maatregelen (vangnetregeling en overgangsperiode). Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de verdeelmodellen vanaf 2017 verdeelstoornissen bevatten die juist zijn gemeente raakten. Daartoe overweegt de rechtbank dat de stellingen van eiser hierover niet worden onderbouwd met het door haar overgelegde Ape-rapport, aangezien dit rapport geen betrekking heeft op deze verdeelmodellen. Voorts is ter zitting gebleken dat het op grond van de latere verdeelmodellen aan eiser toegekende budget (veel) beter aansluit bij de werkelijk gemaakte bijstandskosten (aantal huishoudens in de bijstand). Dit is kennelijk het gevolg van de verbeteringen die jaarlijks in het verdeelmodel zijn toegepast. Van groot belang in dat verband is dat met ingang van het verdeelmodel 2017 wel gebruik wordt gemaakt van integrale gegevens (in plaats van enquetedata), omdat dit bijdraagt aan een preciezere verdeling. Er bestaat voor de jaren 2017 e.v. nog steeds een verschil met de werkelijk door eisers gemeente gemaakte bijstandskosten, maar eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit wordt veroorzaakt door de toepassing of uitwerking van het verdeelmodel.
9.3.
Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat het beroep van eiser in deze zaken ongegrond moet worden verklaard.
9.4.
Het beroep in de zaken AWB 20/1462 t/m AWB 20/1465 is ongegrond. Het beroep in de zaken AWB 15/1979 en AWB 20/1461 is gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten in deze zaken. Verweerder zal daarom in deze zaken nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
10. Omdat de rechtbank het beroep in de zaken AWB 15/1979 en AWB 20/1461 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door haar betaalde griffierecht vergoedt in die zaken.
11. Van voor vergoeding van in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep in de zaken AWB 20/1462 t/m AWB 20/1465 ongegrond;
- verklaart het beroep in de zaken AWB 15/1979 en AWB 20/1461 gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten I, II en III;
- draagt verweerder op in plaats van de vernietigde besluiten nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- respectievelijk € 354,- in de beroepen AWB 15/1979 en 20/1461 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van mr. E.W. Seylhouwer, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020
de griffier is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 22 december 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.