Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 16/1798
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2020 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert, eiser
(gemachtigde: mr. T. Barkhuysen),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. R.E. van der Kamp).
Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet (PW), IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) voor het jaar 2016 toegekend ten bedrage van € 12.558.892,-.
Bij besluit van 28 april 2016 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Bij besluit van 28 september 2016 (het bestreden besluit II) heeft verweerder eiser een definitief budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2016 toegekend ten bedrage van € 12.685.998,-. Eiser heeft tegen dit besluit, met instemming van verweerder, op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Na desgevraagde aanhouding van de behandeling heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden op 13 oktober 2020, gevoegd met het beroep 16/1797 Namens eiser zijn verschenen [naam] en mr. L.W.H.M. Heesen, bijgestaan door de gemachtigde van eiser en mr. A.M. Zwanenburg. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en ir. J. Vreugdenhil. Na de behandeling ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst en wordt daarin afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. Verweerder stelt zich in deze zaak op het standpunt - kort weergegeven - dat het bij de vaststelling van de gebundelde uitkering voor het jaar 2016 gehanteerde verdeelmodel wat betreft de gemeente van eiser op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en correct is toegepast en dat er geen sprake is van strijd met hogere regelgeving. Verweerder ziet zich in die opvatting bevestigd door uitspraken van de Centrale raad van Beroep (CRvB) van 1 juli 2019. Verweerder wijst er op dat in die uitspraken is geoordeeld dat er geen verplichting bestaat tot een kostendekkende financiering van de bijstandstaak. Over de inzichtelijkheid en controleerbaarheid van de berekeningen merkt verweerder op dat alle relevante stukken beschikbaar waren dan wel via het CBS beschikbaar gemaakt zouden kunnen worden. Met betrekking tot de integrale data overweegt verweerder dat uit het Besluit PW volgt dat de regelgeving ten tijde van het primaire besluit van toepassing is en niet die ten tijde van de beslissing op bezwaar. Verweerder is voorts van mening dat niet aannemelijk is geworden dat eisers gemeente door toepassing van het voorgeschreven verdeelmodel significant is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Eiser heeft immers niet aangetoond dat zijn gemeente een belangrijke ‘centrumfunctie’ heeft als bedoeld in de uitspraken van de CRvB. Ook heeft eiser niet aangetoond dat de populatie van zijn gemeente sterk afwijkt van het Nederlands gemiddelde. Volgens verweerder heeft eiser in bezwaar geen gronden aangevoerd waaruit blijkt dat bij het bepalen van het budget voor de gemeente van eiser fouten zijn gemaakt.
2. De door eiser aangevoerde beroepsgronden hebben betrekking op beide bestreden besluiten. Eiser voert in beroep aan - kort samengevat - dat de bestreden besluiten in strijd zijn met de Gemeentewet (artikel 108) en het Europees Handvest inzake lokale autonomie, omdat sprake zou moeten zijn van een kostendekkende financiering. Voorts stelt eiser dat de toepassing van het gehanteerde verdeelmodel ook bij zijn gemeente tot forse onevenredige tekorten leidt en dat verweerder ook bij zijn gemeente de individuele situatie bij de toepassing van het verdeelmodel onvoldoende heeft onderzocht. Dat betekent, volgens eiser, dat ook in dit geval het verdeelmodel (net als bij de CRvB-uitspraken van 1 juli 2019) buiten toepassing moet worden gelaten. Voorts betoogt eiser dat de uitspraken van de CRvB niet uitsluiten dat er sprake is van andere tekortkomingen (dan die genoemd in de uitspraken) in de toepassing van het verdeelmodel die evengoed leiden tot de onevenredige uitkomst (schade) in het geval van eiser. Eiser stelt dat zijn gemeente eigen unieke omstandigheden heeft waarmee het verdeelmodel onvoldoende tot geen rekening houdt (groot aantal MKB, sluiting belangrijke werkgevers in recente verleden, geen ‘slechte’ wijken, weinig sociale huurwoningen). De vangnetregeling (met eigen risicodrempel) en overgangsregeling zijn, volgens eiser, onvoldoende om de schade (effecten van het verdeelmodel) te compenseren.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 69, tweede lid, van de PW wordt bij wet het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 71, eerste lid, van de PW wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
Voor de vaststelling van het voorlopig en definitief budget voor de gebundelde uitkering wordt met ingang van het jaar 2015 gebruik gemaakt van het door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) ontwikkelde verdeelmodel.
Het (SCP-)verdeelmodel is vastgelegd in het Besluit PW (artikel 6) en de daarbij behorende bijlage.
4. Over het (SCP-)verdeelmodel 2015, dat - naar niet in geschil is - niet wezenlijk verschilt van het verdeelmodel 2016, heeft de CRvB in de uitspraken van 1 juli 2019 (bijvoorbeeld: ECLI:NL:CRVB:2019:2016) het volgende overwogen:
“Beoogd is een verdeelmodel dat een zo goed mogelijke verdeling van de beschikbare middelen bewerkstelligt. Zoals de staatssecretaris heeft aangevoerd en niet is bestreden door appellant, zijn deskundigen het erover eens dat het gehanteerde verdeelmodel hiervoor het meest geschikt is. De Raad is dan ook van oordeel dat de in het verdeelmodel neergelegde verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de toetsing aan het in 7.5.1 en 7.5.2 bedoelde beoordelingskader kan doorstaan. Er bestaat dan ook geen aanleiding aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van [het] Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, als zodanig verbindende kracht te ontzeggen”.
En ook:
“Appellant heeft aannemelijk gemaakt dat het verdeelmodel voor 2015 tekortkomingen bevatte, die juist Den Haag, als grote gemeente, raakten. Hierbij zijn in ieder geval de volgende aspecten van belang, waarbij de Raad tevens rapporten betrekt die dateren van na het bestreden besluit. Anders dan de staatssecretaris lijkt te veronderstellen, kunnen ook rapporten van ná het bestreden besluit bij de beoordeling worden betrokken voor zover deze iets vermelden of verduidelijken over de situatie ten tijde van het bestreden besluit.
In zijn advies van 16 juli 2015 (blz. 8) stelde de Rfv vast dat uit de uitkomsten van het model 2015 bleek dat het uitgavenniveau van de grootste gemeenten slecht benaderd werd zonder dat dit verschil geheel toe te schrijven was aan gemeentelijk beleid. Volgens de Rfv is er op geaggregeerd gemeentelijk niveau een aantal (stedelijkheids)factoren die de bijstandskans verhogen en die niet beïnvloedbaar en objectief zijn, maar niet in het model zijn meegenomen (blz. 9 van voornoemd advies). De Rfv heeft in zijn advies van 27 juni 2016 (blz. 6) over het verdeelmodel inkomensdeel Participatiewet 2017 geconstateerd dat het opnemen van de zogenoemde ‘centrumfunctie’ meerwaarde heeft. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het SCP in 2015 heeft onderzocht of de factor ‘centrumfunctie’ in het model werd gemist (zie de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 19 juni 2015, Kamerstukken II 2014/2015, 30 545, nr. 162), maar dat dit niet het geval was. Dat doet echter niet af aan de constatering dat juist gemeenten met een grote centrumfunctie in 2015 zijn geconfronteerd met grote negatieve herverdeeleffecten. De staatssecretaris heeft ter zitting ook bevestigd dat er - bij nader inzien - indicaties zijn dat een probleem bestaat voor gemeenten met een centrumfunctie. Dit heeft aanleiding gegeven tot nader verdiepend onderzoek naar deze factor, dat in 2017 zou worden uitgevoerd.
Zowel in 2015 als in 2016 is voor de vaststelling van de gemeentelijke budgetten op basis van het verdeelmodel gebruik gemaakt van gegevens uit een representatieve steekproef uit de Enquête Beroepsbevolking van het Centraal Bureau voor de Statistiek. De Rfv heeft in zijn advies van 16 juli 2015 opgemerkt dat door gebruik van enquêtedata sprake is van onderregistratie van bepaalde groepen (blz. 2). Dit heeft ook SEO Economisch Onderzoek vastgesteld in zijn notitie van 11 december 2015. Ook heeft de Rfv geconstateerd dat het algoritme dat deze steekproef herweegt naar alle gemeentelijke populaties, onbedoeld tendeert naar het Nederlands gemiddelde. Dit levert problemen op voor gemeenten waarvan de populatie sterk afwijkt van het Nederlands gemiddelde. Appellant heeft onbetwist gesteld dat in de gemeente Den Haag van een dergelijke afwijkende populatie sprake is. Reden voor gebruik van enquêtedata was dat de integrale gegevens niet beschikbaar waren (zie ook de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 19 juni 2015, Kamerstukken II 2014/2015, 30 545, nr. 162). Inmiddels wordt voor het verdeelmodel 2017 wel gebruik gemaakt van integrale gegevens, omdat dit, zoals blijkt uit de brief van de staatssecretaris, bijdraagt aan een preciezere verdeling.
In het verdeelmodel 2015 ontbraken, onder meer, de factoren instellingsbewoners en dak- en thuislozen (zie het SCP-rapport van juni 2015). Voor het jaar 2016 worden deze factoren evenmin in het verdeelmodel opgenomen, maar wordt voor deze groepen, die in grotere gemeenten zoals Den Haag meer vertegenwoordigd zijn, buiten het model om gecompenseerd (Kamerstukken II 2014/2015, 30 545, nr.162, blz. 7).”
5. De rechtbank stelt voorop dat uit de uitspraken van de CRvB volgt dat het verdeelmodel als zodanig niet in strijd kan worden geacht met hogere regelgeving (Gemeentewet, Europees Handvest). De CRvB heeft immers overwogen dat de in het verdeelmodel neergelegde verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6 van Pro het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de toetsing aan het beoordelingskader kunnen doorstaan. Dat neemt niet weg dat de, van jaar tot jaar aangepaste, criteria waarmee dat model wordt ingevuld met zich kunnen brengen dat er sprake is van zodanige tekortkomingen bij de toepassing voor een of meer gemeenten in een bepaald jaar, dat in het kader van exceptieve rechterlijke toetsing moet worden geconstateerd dat het verdeelmodel voor die gemeente(n) niet mag worden toegepast. In de uitspraken van de CRvB was daarvan voor de in die gedingen betrokken gemeenten sprake en is uitgelegd waarom die conclusie is getrokken.
6. Met betrekking tot de vraag of het verdeelmodel 2016 in het geval van de gemeente van eiser heeft geleid tot een tekortkoming in de zin van een onevenredige uitkomst ten opzichte van andere gemeenten en de vraag of deze uitkomst (effecten van het verdeelmodel) onvoldoende wordt gecompenseerd door de mitigerende maatregelen (vangnetregeling en overgangsperiode) overweegt de rechtbank het volgende.
7. De rechtbank is van oordeel dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat het verdeelmodel 2016 verdeelstoornissen bevatte die juist zijn gemeente raakten. Daartoe overweegt de rechtbank dat eiser wat betreft de tekortkomingen van het verdeelmodel 2015/2016 onder meer heeft gewezen op de SEO-notitie van 11 december 2015, waaruit blijkt dat het verdeelmodel voor het budget jaar 2016 is verbeterd (ten opzichte van 2015), maar dat deze verbetering een aantal problemen niet heeft opgelost. Voorts heeft eiser, onweersproken, gesteld dat er voor het jaar 2016 een aanzienlijk verschil (ongeveer € 1,26 miljoen: procentueel vergelijkbaar met de gemeenten in de uitspraken van de CRvB) bestaat tussen het toegekende budget en de werkelijke uitgaven (aantal huishoudens in de bijstand). Eiser heeft voormelde stelling ook onderbouwd met de rapporten van Ape onderzoek & advies van april 2016 en augustus 2015. Eiser heeft aangevoerd dat de oorzaak hiervoor buiten zijn beïnvloedingssfeer lag en is gelegen in het feit dat het verdeelmodel geen rekening houdt met de unieke situatie waarin zijn gemeente verkeert. Deze situatie wordt, volgens eiser, mede gevormd door het feit dat Weert een zeer groot aantal midden- en kleinbedrijven huisvest en een aantal belangrijke werkgevers in het verleden de deuren hebben gesloten. De mensen die daar werkten zijn ‘via’ de Werkloosheidswet in de bijstand geraakt. Voorts kent Weert niet echt slechte wijken. De bijstandshuishoudens zijn verspreid over de hele gemeente. Ook het aspect dat Weert zeer laag staat op de lijst van aantal sociale huurwoningen in een gemeente, maakt de gemeente uniek, aldus eiser.
8. De rechtbank is van oordeel dat voormelde aspecten van belang zijn in het onderhavige geschil aangezien de door eiser gestelde problemen (voor een belangrijk deel) overeenkomen en aansluiten bij de door de CRvB vastgestelde tekortkomingen in het verdeelmodel 2015/2016: een aantal (stedelijkheids)factoren die de bijstandskans verhogen en die niet beïnvloedbaar en objectief zijn, maar niet in het verdeelmodel zijn meegenomen; door gebruik van enquetedata (in plaats van integrale gegevens) is sprake van onderregistratie van bepaalde groepen; het algoritme dat de steekproef herweegt naar alle gemeentelijke populaties tendeert onbedoeld naar het Nederlands gemiddelde en in het verdeelmodel ontbreken (onder meer) de factoren instellingbewoners en dak- en thuislozen. De rechtbank stelt vast dat voornoemde gebreken in de uitvoering van het verdeelmodel door verweerder ook zijn onderkend en dat deze gebreken in latere versies van het verdeelmodel, zo is ter zitting gebleken, zijn hersteld.
9. In de lijn van meergenoemde uitspraken van de CRvB is de rechtbank voorts van oordeel dat de mitigerende maatregelen in het geval van eiser onvoldoende zijn om de effecten van het verdeelmodel te compenseren. Eiser heeft ter zitting namelijk, onweersproken, aangevoerd dat ook na toekenning van de vangnetuitkering sprake is van een fors tekort (ongeveer € 0,95 miljoen) in 2016.
10. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in zijn besluitvorming niet heeft weerlegd dat eisers gemeente door de uitwerking van het verdeelmodel onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. De toepassing van het verdeelmodel voor 2016 ten aanzien van de gemeente van eiser kan dan ook de hier aan de orde zijnde exceptieve toetsing niet doorstaan. Dit raakt primair het bestreden besluit I, maar omdat het bestreden besluit II voortbouwt op dat eerdere besluit, wordt ook bestreden besluit II daardoor getroffen. Dit betekent dat de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. Omdat verweerder een nader onderzoek dient in te stellen, kan de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien.
11. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten.
12. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen het bestreden besluit II, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het bestreden besluit I, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1.
14. De door eiser opgevoerde deskundigenkosten (Ape) komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat het proceskostenformulier eerst na afloop van de zitting is afgegeven bij de centrale balie van de rechtbank en verweerder daarop derhalve niet heeft kunnen reageren. Bovendien is op grond van dit formulier onduidelijk of deze kosten betrekking hebben op de onderhavige procedure of op een (reeds gevoerde) civiele procedure.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten I en II;
- draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van mr. E.W. Seylhouwer, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2020
de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 22 december 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.