Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 19 / 1402
Uitspraak van de meervoudige kamer van 3 april 2020 in de zaak tussen
Etriplus B.V., gevestigd te [plaats 1] , eiseres,
en
de heffingsambtenaar van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit met dagtekening 5 december 2018 heeft de heffingsambtenaar van de gemeente [plaats 1] (hierna: de heffingsambtenaar) aan eiseres een legesaanslag ten bedrage van [bedrag 1] opgelegd.
Bij uitspraak op bezwaar van 8 april 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de legesaanslag ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. D. Sietses, advocaat te Leeuwarden.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend. Daarbij heeft mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, zich als gemachtigde gesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2020, waar eiseres, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 1] , projectleider, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, [naam 2] , werkzaam bij de Belasting-samenwerking Gemeenten en Waterschappen, en [naam 5] , werkzaam bij de gemeente [plaats 1] , zijn verschenen.
Overwegingen
1. Eiseres is voornemens om aan de [adres] te [plaats 1] een windpark te realiseren. Nadat het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: gedeputeerde staten) op 13 december 2016 bij een zogenoemd delegatiebesluit van het overnemen van de bevoegdheid tot vergunningverlening van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats 1] had afgezien, heeft eiseres op 7 juli 2017 bij laatstgenoemd college een omgevingsvergunning aangevraagd.
2. Nadat een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage was gelegd, heeft de raad van de gemeente [plaats 1] op 12 maart 2018 besloten om de voor de realisatie van het windpark noodzakelijke bestemmingsplannen niet vast te stellen. Voor gedeputeerde staten was dit aanleiding om, door het intrekken van het delegatiebesluit op 24 april 2018, de beslissingsbevoegdheid over te nemen. Bij besluit van 28 september 2018 hebben provinciale staten voor de realisatie van het windpark een inpassingsplan vastgesteld.
3. Voor de behandeling van de aanvraag van 7 juli 2017 heeft de heffingsambtenaar op grond van de Verordening op de heffing en invordering van leges 2017 (hierna: de legesverordening) [bedrag 1] aan leges in rekening gebracht. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. In haar gronden van beroep heeft zij het volgende aangevoerd.
3.1.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat zij moet worden vrijgesteld van de heffing van leges. Zij voldoet aan de vrijstelling van artikel 4, onder 7, van de legesverordening. De gemeente heeft haar kosten immers al verhaald krachtens afdeling 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) door het sluiten van een anterieure overeenkomst en het betrokken exploitatieplan. Nog afgezien van haar beroep op de vrijstelling maakt, aldus eiseres, het ontbreken van op de gemeente drukkende kosten (doordat de kosten al zijn verhaald) het heffen van leges al onmogelijk.
3.2.
In de visie van eiseres had verweerder op grond van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij het bestreden besluit de legesaanslag moeten herroepen. Op dat moment was de gemeente immers niet meer bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen en kon er geen aanvraag daartoe meer in behandeling worden genomen.
3.3.
Eiseres heeft daarnaast het standpunt ingenomen dat het door de hoogte van de onderhavige aanslag en het niet in de begroting opnemen van opbrengsten vanuit anterieure overeenkomsten niet anders kan dan dat de met de opbrengst van de legesheffing geraamde baten de geraamde lasten overstijgen. Om die reden moet de legesverordening onverbindend worden verklaard.
3.4.
Eiseres heeft tot slot het standpunt ingenomen dat de legesheffing in haar geval geen rechtstreeks en in overheersende mate individualiseerbaar belang dient, hetgeen wel een wettelijke voorwaarde is om leges te kunnen heffen. Volgens eiseres dienen de door de gemeente verrichte werkzaamheden vooral een publiek belang, nu hiermee tijdig de energieopgave van de gemeente wordt gehaald. Bovendien zijn de gemeente en de provincie aandeelhouders van eiseres en worden met de opbrengsten nieuwe energieprojecten voor het gebied ‘ [naam 3] ’ gefinancierd.
4. De rechtbank overweegt in de hiervoor weergegeven volgorde van beroepsgronden als volgt.
Vrijstelling van legesheffing
5. Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet, kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
5.1.
Op grond van artikel 2 van Pro de legesverordening, voor zover hier van belang, worden onder de naam “leges” rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Een en ander zoals genoemd in de legesverordening en de daarbij behorende tarieventabel.
5.1.1.
In titel 2, hoofdstuk 3 van de tarieventabel is het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning als een belastbaar feit benoemd.
5.2.
Op grond van artikel 4, aanhef en onder 7, van de legesverordening worden leges niet geheven voor diensten waarvan de kosten krachtens afdeling 6.4 van de Wro (grondexploitatie) zijn of worden verhaald.
5.3.
Afdeling 6.4 van de Wro bevat een wettelijk systeem voor het verhaal van grondexploitatiekosten. Eén van de instrumenten om die kosten te verhalen, is de privaatrechtelijke overeenkomst (artikel 6.24 van de Wro). Eiseres heeft op 18 januari 2018 een dergelijke overeenkomst met de gemeente gesloten (‘Anterieure overeenkomst gemeente [plaats 1] en Etriplus BV inzake realisatie Windpark [naam 3] , deelgebied [naam 4] ’). In artikel 11 (Financiële bepalingen) van die overeenkomst is bepaald dat eiseres een exploitatiebijdrage is verschuldigd, die (onder meer) bestaat uit de door of namens de gemeente gemaakte dan wel te maken plan- en ambtelijke apparaatskosten, overeenkomstig de in bijlage 8 opgenomen specificatie. In die bijlage is onder III het volgende opgenomen:
“
De wettelijke kostenverhaalsplicht, die zich ook uitstrekt over de plankosten, heeft tot gevolg dat er doublures kunnen ontstaan bij de toepassing van de gemeentelijke legesverordening. In de legesverordening kunnen werkzaamheden staan die ook gelden als werkzaamheden die bij toepassing van de Grondexploitatiewet vallen onder de wettelijke kostenverhaalsplicht. In de legesverordening van de gemeente is een regeling opgenomen dat er sprake is van een wettelijke legesvrijstelling, indien de kosten van de betreffende activiteit krachtens afdeling 6.4 Wro zijn of worden verhaald. Partijen hebben hieromtrent het volgende afgesproken:
De wettelijke kostenverhaalsplicht, die zich ook uitstrekt over de plankosten, heeft tot gevolg dat er doublures kunnen ontstaan bij de toepassing van de gemeentelijke legesverordening. In de legesverordening kunnen werkzaamheden staan die ook gelden als werkzaamheden die bij toepassing van de Grondexploitatiewet vallen onder de wettelijke kostenverhaalsplicht. In de legesverordening van de gemeente is een regeling opgenomen dat er sprake is van een wettelijke legesvrijstelling, indien de kosten van de betreffende activiteit krachtens afdeling 6.4 Wro zijn of worden verhaald. Partijen hebben hieromtrent het volgende afgesproken:
Indien de inzet van het gemeentelijk apparaat voor het toetsen en verlenen van vergunningen of nemen van planologische besluiten is geregeld in de legesverordening van betreffende gemeente zijn de daar vastgelegde tarieven voor het gehele product leidend.”
5.4.
De rechtbank stelt voorop dat degene die zich op een vrijstelling beroept daarvoor de feiten moet stellen en de bewijslast draagt. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de via de anterieure overeenkomst verhaalde kosten tevens de kosten voor het in behandeling nemen van de aanvraag om een omgevingsvergunning zijn begrepen. Uit de tekst van de hiervoor geciteerde bijlage bij de overeenkomst kan zelfs worden afgeleid dat partijen juist hebben beoogd om die kosten niet in de overeenkomst te betrekken. Er wordt immers uitdrukkelijk niet aan de legesverordening getornd, waaruit impliciet volgt dat de vrijstelling dus toepassing mist. De voormelde tekst van bijlage 8 maakt het uitdrukkelijk opnemen van het niet van toepassing zijn van de vrijstelling van artikel 4, aanhef en onder 7, van de legesverordening in artikel 11 in Pro de overeenkomst overbodig. De verwijzing van eiseres naar de wijze waarop artikel 12 (Planschade) van de overeenkomst is geformuleerd kan dan ook niet slagen. De rechtbank ziet in de feitelijke uitvoering van de overeenkomst een bevestiging van haar oordeel dat niet aannemelijk is dat in de overeenkomst kosten voor het in behandeling nemen van de aanvraag om een omgevingsvergunning zijn meegenomen. De kosten die door de gemeente op grond van de overeenkomst aan eiseres in rekening zijn gebracht, zien namelijk, zoals kan worden opgemaakt uit de door verweerder overgelegde facturen, op de in tabel 1 van de bijlage genoemde planologische besluiten en daar maakt de onderhavige omgevingsvergunning geen deel van uit. De factuurbedragen zijn ook in overeenstemming met de in tabel 2 van de bijlage geraamde kosten. Daarbij blijkt uit het kopje ‘discipline’ in tabel 2 van de bijlage dat de medewerkers waarvan de uren zijn gedeclareerd, werkzaam zijn op het gebied van de in tabel 1 genoemde planologische besluiten. Ter zitting heeft [naam 5] desgevraagd verklaard dat die medewerkers behoren tot beleidsteams die zich niet bezighouden met aanvragen om een omgevingsvergunning. Gelet op het vorenstaande heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de in artikel 4, aanhef en onder 7, van de legesverordening neergelegde vrijstelling op haar van toepassing is. Dit betekent tevens dat het standpunt van eiseres dat geen sprake is van op de gemeente drukkende kosten (omdat die kosten reeds zouden zijn verhaald via de anterieure overeenkomst) niet kan slagen.
Bevoegdheid tot het heffen van leges
6. Hiervoor is aangegeven dat gedeputeerde staten op 24 april 2018 het delegatiebesluit hebben ingetrokken. Dit besluit is op 14 mei 2018 bekend gemaakt. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats 1] was daardoor vanaf dat moment niet meer bevoegd om te beslissen op de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning. Dit betekent dat zowel ten tijde van het opleggen van de legesaanslag van 5 december 2018 als ten tijde van het nemen van het bestreden besluit van 8 april 2019 de bevoegdheid van het college om te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning ontbrak. Van het vervallen van die bevoegdheid gedurende de bezwaarfase van de onderhavige legesprocedure is, anders dan eiseres veronderstelt, dan ook geen sprake. Het vervallen van de bevoegdheid van het college laat echter onverlet dat – naar eiseres ook heeft erkend – de heffingsambtenaar ten tijde van het opleggen van de legesaanslag op grond van de legesverordening bevoegd was om voor het in behandeling nemen van de aanvraag om een omgevingsvergunning leges te heffen. De aanvraag is in behandeling genomen toen het college nog bevoegd was en daarmee is aan het belastbare feit voldaan. In de omstandigheid dat nadien de bevoegdheid van het college om een beslissing te nemen op de aanvraag is komen te vervallen, heeft verweerder geen aanleiding hoeven te zien om in het kader van de heroverweging in bezwaar op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb de legesaanslag te herroepen. Deze beroepsgrond van eiseres kan dan ook niet slagen.
Opbrengstlimiet
7. Op grond van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden de tarieven van rechten die op grond van artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (de ‘opbrengstlimiet’).
7.1.
De rechtbank stelt voorop dat de Hoge Raad in zijn arrest van 13 februari 2015 (ECLI:NL:HR:2015:282) heeft overwogen dat de beoordeling van de opbrengstlimiet moet plaatsvinden aan de hand van het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden.
7.2.
Voor de beoordeling van de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden en de stelplicht en bewijslast daaromtrent, verwijst de rechtbank naar de relevante overwegingen in de arresten van de Hoge Raad van 4 april 2014 (ECLI:NL:HR:2014:777) en 18 april 2014 (ECLI:NL:HR: 2014:938). Daaruit volgt dat, als een belanghebbende aan de orde stelt dat de opbrengstlimiet is overschreden, de heffingsambtenaar inzicht moet verschaffen in de kostendekkendheid van de verordening. Pas als vervolgens de belanghebbende gemotiveerd één of meerdere (kosten)posten in twijfel trekt, moet de heffingsambtenaar naar vermogen de geuite twijfel wegnemen.
7.3.
Verweerder heeft als bijlage bij het bestreden besluit het overzicht van de Paragraaf Lokale Heffingen 2017 uit de Programmabegroting 2017 gevoegd. Bij het verweerschrift is een nadere financiële uitwerking hiervan gevoegd. Uit het in de Programmabegroting 2017 opgenomen overzicht van de raming van de opbrengsten en de kosten van de legesheffingen blijkt dat de geraamde opbrengsten [bedrag 2] en de totale kosten [bedrag 3] bedragen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de verstrekte overzichten het vereiste inzicht gegeven in de kostendekkendheid van de (gehele) legesverordening. Uit de overzichten volgt dat de totale baten van de in de legesverordening opgenomen leges 92% belopen van de daarmee in totaal gemoeide lasten. Uitgaande van de verstrekte financiële gegevens is er dus geen sprake van overschrijding van de opbrengstlimiet.
7.4.
Eiseres heeft haar twijfel bij de (kosten)posten gestoeld op het niet in de begroting opnemen van opbrengsten vanuit anterieure overeenkomsten. De rechtbank heeft in het vorenstaande geoordeeld dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de via de anterieure overeenkomst verhaalde kosten betrekking hebben op de kosten die aan de legesheffing zijn toe te rekenen. Dit betekent dat de verhaalde kosten van de anterieure overeenkomst geen onderdeel kunnen zijn van de geraamde baten en lasten van de legesverordening. Van het gemotiveerd in twijfel trekken van één of meerdere (kosten)posten door eiseres is in zoverre dan ook geen sprake. Een onderbouwing van het standpunt dat uit de hoogte van de aan haar opgelegde aanslag al blijkt dat de opbrengstlimiet wordt overschreden ontbreekt, zodat ook op dit punt geen sprake is van een gemotiveerde twijfel aan de begrote baten en lasten. De beroepsgrond slaagt niet.
Individualiseerbaar belang
8. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad (onder meer het arrest van 9 september 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105) volgt dat door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet, indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar particulier belang en niet in overheersende mate tot de vervulling van de publieke taak van de overheid behoren. Zoals ligt besloten in (overweging 4.3 van) de uitspraak van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 20 mei 2016 (ECLI:NL:GHSHE:2016: 1998) is ten aanzien van de werkzaamheden door of vanwege het gemeentebestuur die verband houden met een aanvraag om een omgevingsvergunning aan dit door de Hoge Raad geformuleerde criterium voldaan. Een dergelijke vergunning dient weliswaar ingevolge wettelijke verplichtingen te worden aangevraagd, maar dit betekent niet dat daarmee ook de werkzaamheden die worden opgeroepen door de aanvraag van dit document rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van het algemeen belang. Daarbij zijn de belangen die worden gediend met de werkzaamheden van de aanvrager van de dienstverlening niet relevant. Dat in het onderhavige geval sprake is van het realiseren van een windpark is dan ook niet relevant. Weliswaar houden werkzaamheden die het college bij de behandeling en beoordeling van de aanvraag van eiseres verricht ook een algemeen belang in – zoals de toetsing aan de wettelijke, planologische en bouwtechnische regels – maar dat neemt niet weg dat de beoordeling van die aanvraag eerst en vooral het individuele, bedrijfsmatige belang van eiseres dient. Zonder vergunning kan eiseres niet verder met het verwezenlijken van haar plannen om een windpark ter plaatse te realiseren, daarmee de gewenste activiteiten ontplooien en de opbrengsten daaruit te genereren. Deze beroepsgrond slaagt daarom evenmin.
Conclusie
9. Gelet op het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, mr. L.A. Gruiters en mr. N.J.J. Derks-Voncken, leden, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier.
Deze uitspraak is gedaan op 3 april 2020. Als gevolg van de maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
de griffier is verhinderd te ondertekenen voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 3 april 2020
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.