Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummers: AWB/ROE 20/1208 en 20/1209
Uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 juni 2020 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
20 1208: [naam 1] B.V ., te [woonplaats] , verzoekster,
20/1209: [naam 2], te [woonplaats] , verzoeker,
(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder,
(gemachtigde: [naam 3] ).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam 4] , te [woonplaats] .
Procesverloop
Bij besluiten van 21 april 2020, verzonden op 1 mei 2020, (de primaire besluiten) heeft verweerder aan verzoekster en verzoeker (hierna gezamenlijk te noemen: verzoekers) lasten onder dwangsom opgelegd.
Verzoekers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Met toepassing van artikel 8:83, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de voorzieningenrechter op 13 mei 2020 de bij de primaire besluiten aan verzoekers opgelegde lasten bij wijze van ordemaatregel geschorst tot twee weken nadat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op de verzoeken om voorlopige voorziening. Aanvullend heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening getroffen dat verzoekers wordt toegestaan dit kalenderjaar in totaal maximaal 80.000 m³ mest (van derden) te verwerken.
Verzoekers hebben aanvullende stukken ingezonden, waaronder een rapport van ABAB Accountants B.V. Zij hebben verzocht om te beslissen om artikel 8:29, eerste lid, van de Awb daarop toe te passen.
Bij beslissing van 29 mei 2020 heeft de voorzieningenrechter toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb en beslist dat beperkte kennisneming gerechtvaardigd is. Partijen hebben de voorzieningenrechter van de rechtbank toestemming gegeven mede op grond van voornoemd rapport uitspraak te doen.
Verzoekers hebben op 10 juni 2020 en op 15 juni 2020 nadere stukken toegezonden en een nadere reactie gegeven. In de nadere reactie van 10 juni 2020 is verzocht ten aanzien van last 4 de daar vermelde voorlopige voorziening te treffen.
De derde-partij heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2020. Verzoekers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en door [naam 5] en
[naam 6] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 7] . De derde-partij is verschenen, bijgestaan door [naam 8] .
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Bedrijfssituatie en juridisch kader
2. Op 18 december 2012 heeft verweerder aan [naam 1] BV. (hierna ook: [naam, 2] ) een revisievergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor een inrichting gelegen aan de [adres] te [woonplaats] (gemeente [gemeentenaam] ) ten aanzien van het oprichten, veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting. De inrichting is gelegen op de percelen kadastraal bekend als gemeente [gemeentenaam] , sectie [sectieletter] , nummers [sectienummer 1] , [sectienummer 2] en [sectienummer 3] .
2.1.
Op 9 oktober 2014 heeft verweerder een Wabo-veranderingsvergunning verleend voor het veranderen van de werking van de mestbe- en verwerkingsinstallatie. Ingevolge deze vergunning mag per jaar 80.000 m³ mest worden verwerkt, waarvan circa 22.000 m³ van het eigen bedrijf en circa 58.000 m³ mest van derden.
2.2.
Op 13 december 2016 heeft [naam, 2] een aanvraag omgevingsvergunning, fase 1 activiteit verandering milieu, (hierna: omgevingsvergunning fase 1) ingediend. Deze aanvraag ziet onder meer op een uitbreiding en opschaling van de mestbe- en verwerkingsinstallatie naar 450.000 m³/jaar en het wijzigen van de luchtbehandelings-installatie van de mestverwerkingsinstallatie in een 5-traps industriële wasser, met een gegarandeerde 90% emissiereductie voor ammoniak, geur en (fijn)stof. Daarnaast ziet deze ook op het laten vervallen van de vergunde 7.000 gespeende biggen in de stallen 2 t/m 5 en het stoppen met de verwerking van vloeibare bijproducten in de brijvoerkeuken, van de stallen 9 en 10.
2.3.
Het ontwerpbesluit tot verlening van de gevraagde omgevingsvergunning fase 1 heeft verweerder op 2 augustus 2018 vastgesteld. Het ontwerpbesluit heeft van 9 augustus 2018 tot en met 19 september 2018 ter inzage gelegen.
2.4.
Op 23 augustus 2019 heeft [naam, 2] een aanvraag omgevingsvergunning fase 2 ingediend, die op 26 maart 2020 en 9 april 2020 is aangevuld. In deze aanvraag is onder meer sprake van de bouw ten behoeve van de realisatie van een luchtwassergebouw en de aanbouw van een loods (hierna: omgevingsvergunning fase 2).
2.5.
Op 12 december 2019 heeft verweerder een hernieuwde ontwerp-omgevingsvergunning fase 1 vastgesteld. Dit ontwerpbesluit heeft van 19 december 2019 tot 29 januari 2020 ter inzage gelegen. De omgevingsvergunning fase 1 is op 14 mei 2020 verleend.
3. Het geldende bestemmingsplan voor de locatie aan de [adres] te [woonplaats]
betreft het bestemmingsplan ‘Buitengebied [gemeentenaam] ’, dat door de gemeenteraad van [gemeentenaam] op 19 december 2017 is vastgesteld. Door [naam, 2] is beroep ingesteld tegen dit bestemmingsplan. De reden hiervoor is dat het vastgestelde bouwvlak niet volledig recht doet aan de vergunde bedrijfsvoorzieningen (te klein vastgesteld). Op 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1763, is door de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (Afdeling) uitspraak gedaan inzake dit bestemmingsplan. Hierbij is geoordeeld dat het besluit wordt vernietigd voor zover niet is voorzien in de vergunde westelijke uitbreiding van het bedrijf aan de [adres] te [woonplaats] . Ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling is vanaf 20 maart 2020 het
ontwerpbestemmingsplan ‘Buitengebied [gemeentenaam] , herziening’ ter inzage gelegd voor een periode van 6 weken tot en met 30 april 2020. In dit herzieningsplan worden, mede naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling, een tweetal zaken hersteld voor de [adres] te [woonplaats] , namelijk de aanpassing van het bouwvlak zodat alle vergunde bouwwerken binnen het bouwvlak vallen. Tevens wordt binnen het bouwvlak de maximale bouwhoogte van mestsilo’s verhoogd naar 12 meter.
Handhavingsverzoek en primaire besluiten (vier lasten onder dwangsom)
4. Op 25 juli 2019, bij verweerder ontvangen op 30 juli 2019, heeft de derde-partij een verzoek om handhaving ingediend dat betrekking heeft op diverse gestelde overtredingen ter plaatse van de inrichting van [naam, 2] , [adres] te [woonplaats] .
5. Naar aanleiding van dat handhavingsverzoek hebben toezichthouders van verweerder op 6 december 2019 en 6 maart 2020 controles uitgevoerd bij [naam, 2] , waarvan rapporten zijn opgemaakt. Op 8 januari 2020 heeft verweerder zijn voornemen kenbaar gemaakt om naar aanleiding van een viertal geconstateerde overtredingen een herstelsanctie op te leggen. Verzoekers en de derde-partij hebben schriftelijk hun zienswijzen naar voren gebracht.
6. Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan verzoekers vier lasten onder
dwangsom opgelegd vanwege vier aan de orde zijnde overtredingen. Verweerder heeft beide verzoekers als overtreder aangemerkt die het in hun macht hebben de overtredingen te beëindigen. Verzoekster ( [naam 1] B.V.) is in haar hoedanigheid van vergunninghouder en drijver van de inrichting als overtreder aangemerkt. Verzoeker ( [naam 2] ) is als overtreder aangemerkt in diens hoedanigheid van enig bestuurder, algemeen directeur (alleen/zelfstandig bevoegd) van [naam 1] B.V.
Spoedeisend belang
7. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Awb treft de voorzieningenrechter alleen een voorlopige voorziening indien er sprake is van een spoedeisend belang.
8. Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat ten aanzien van opgelegde lasten onder dwangsom een spoedeisend belang ontbreekt.
9. De voorzieningenrechter overweegt dat verzoekers binnen de door de ordemaatregel van 13 mei 2020 verlengde begunstigingstermijnen aan de diverse lasten moeten voldoen op straffe van verbeurte van aanzienlijke dwangsommen, terwijl zij de rechtmatigheid van de opgelegde lasten gemotiveerd hebben bestreden. Daarin is voldoende spoedeisend belang gelegen bij het verkrijgen van een oordeel van de voorzieningenrechter of het treffen van een voorlopige voorziening in afwachting van de uitkomst van de bodemprocedure is aangewezen. De omstandigheid dat verzoekers volgens verweerder ruimschoots de tijd hebben om binnen de (verlengde) begunstigingstermijn aan de lasten te kunnen voldoen en de omstandigheid dat verweerder in het verweerschrift heeft aangegeven dat er op voorhand geen twijfel kan bestaan over de rechtmatigheid van de aangevochten besluiten, is geen reden om de verzoeken wegens het ontbreken van een spoedeisend belang af te wijzen.
Inhoudelijke beoordeling
10. De voorzieningenrechter komt dan ook vervolgens toe aan een afweging van het belang van verzoekers bij het treffen van een voorlopige voorziening tegen de belangen van verweerder en de derde-partij bij afwijzing daarvan en in dat kader aan een voorlopig rechtmatigheidsoordeel ten aanzien van de primaire besluiten.
Last 1
11. Verzoekers worden gelast de overtreding bestaande uit het op het terrein/binnen de inrichting oprichten van een mestsilo, die groter is en anders is uitgevoerd dan vergund, binnen 12 weken na verzenddatum van de onderhavige besluiten tot oplegging van een last onder dwangsom te beëindigen en beëindigd te houden. Op grond van artikel 2.1, eerste lid 1, onder e, onder 2˚, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting. Bij deze omgevingsvergunning van 12 maart 2015 (kenmerk 2015/16335) is vergund dat 3 mestsilo’s mogen worden opgericht met een gezamenlijke opslagcapaciteit van 7.800 m³ en een inhoud van 2600 m³ per silo. De desbetreffende silo is strijdig met de situatie zoals weergegeven op de situatietekening behorende bij deze omgevingsvergunning van 12 maart 2015. Verzoekers kunnen aan deze last voldoen door genoemde silo af te breken en af te voeren van het inrichtingenterrein. Verzoekers verbeuren van rechtswege een bedrag ineens van € 41.000,00 als de overtreding niet tijdig (vóór 25 juli 2020) wordt beëindigd en beëindigd wordt gehouden. Het maximale bedrag waarboven door verzoekers geen dwangsom meer zal worden verbeurd bedraagt eveneens € 41.000,00. Verweerder heeft het dwangsombedrag bepaald door de geschatte kosten die moeten worden gemaakt om aan de last te voldoen, te verhogen met een prikkel van 20%.
12. Verzoekers voeren primair aan dat voor de vervanging van twee van de drie reeds op 12 maart 2015 vergunde mestsilo’s met elk een inhoud van 2.600 m³ (derhalve in totaal 7.800 m3), door één (nog) niet vergunde mestsilo van 5.200 m³ geen omgevingsvergunning, ex artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, nodig is. Subsidiair betogen verzoekers dat deze last te verstrekkend is, omdat bij een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo geen afbraak en verwijdering maar hooguit en/of uitsluitend kan worden gelast om de mestsilo buiten werking te stellen. Meer subsidiair voeren verzoekers aan dat sprake is van concreet zicht op legalisatie en/of dat deze last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, dat hiervan dient te worden afgezien. Verzoekers wijzen erop dat op 9 maart 2020 een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a (en voor zover nodig onder c), van de Wabo in verbinding met artikel 2.23 van de Wabo juncto artikel 5.16 van het Besluit omgevingsrecht en voor een milieuneutrale wijziging is ingediend. Verzoekers betogen dat dit een ontvankelijke aanvraag voor een tijdelijke omgevingsvergunning is die past in het ontwerpbestemmingsplan ‘Buitengebied [gemeentenaam] , herziening’, dat tot en met 30 april 2020 ter inzage heeft gelegen en op grond waarvan mestsilo’s tot maximaal 12 meter hoog rechtstreeks zijn toegelaten.
13. Verweerder heeft in het verweerschrift aangegeven dat verzoekers ook aan deze last kunnen voldoen als zij de mestsilo verzegelen, zodat die niet langer kan worden gebruikt. Verder handhaaft verweerder zijn standpunt dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat zolang er geen ontwerpbesluit omgevingsvergunning fase 2 is vastgesteld en de benodigde verklaring van geen bedenkingen door de gemeenteraad van [gemeentenaam] is afgegeven. Dat zal in september/oktober van dit jaar het geval zijn, aldus verweerder. In de tussentijd mag de mestsilo niet worden gebruikt.
14. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat voor de mestsilo een veranderingsvergunning nodig is, omdat de locatie van de silo afwijkt van de thans geldende omgevingsvergunning van 12 maart 2015 en de daarbij behorende inrichtingstekening. Dat de afwijking in omvang een milieuneutrale wijziging is, die met toepassing van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo kan worden vergund, doet daar niet aan af.
14.1.
Bij de behandeling van de verzoeken ter zitting is door verweerder niet alleen bevestigd dat één grote silo van 5.200 m³ in plaats van twee silo’s van 2.600 m³ wellicht zelfs minder nadelige milieugevolgen heeft, maar ook dat de illegale mestsilo in alle opzichten past binnen het op 20 maart 2020 vastgestelde ontwerpbestemmingsplan ‘Buitengebied [gemeentenaam] , herziening’. Volgens vaste jurisprudentie levert niet alleen de ter inzage legging van een ontwerp-omgevingsvergunning voor een afwijking van het bestemmingsplan ex artikel 2.12, eerste lid onder a, onder 3°, van de Wabo, maar ook de ter inzage legging van een ontwerpbestemmingsplan concreet zicht op legalisatie op (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1823). De omstandigheid dat de silo deels staat op gronden waarop de bij de omgevingsvergunning van 18 december 2012 vergunde, nog niet gebouwde, stal voor vleesvarkens is gesitueerd, hoeft aan verlening van een tijdelijke omgevingsvergunning niet in de weg te staan. Er is, zoals ter zitting gebleken, op 7 juni jongstleden (aanvulling van de aanvraag van 9 maart 2020) een ontvankelijke aanvraag ingediend. Voor concreet zicht op legalisatie is het moment van de beslissing op bezwaar (die in september/oktober 2020 wordt verwacht) beslissend (zie de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2523).
14.2
Onder deze omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat handhavend optreden - ook indien aan de last kan worden voldaan door de silo niet af te breken maar buiten gebruik te stellen - onevenredig is in verband met de daarmee te dienen doelen. Daarbij is nog in aanmerking genomen dat onduidelijk is hoe verweerders standpunt dat de silo niet eerder dan in september/oktober mag worden gebruikt, zich verhoudt met het ter zitting door verweerder ingenomen standpunt dat verzoekers de mestverwerking mogen uitbreiden.
14.3
De primaire besluiten, waarbij aan verzoekers last 1 is opgelegd, maken dan ook een gerede kans in de hoofdzaak (de te nemen beslissingen op bezwaar) niet in stand te zullen blijven, zodat - gelet op de betrokken belangen - schorsing is aangewezen. Omdat onzeker is wanneer de beslissingen op bezwaar worden genomen, zal de voorzieningenrechter de getroffen ordemaatregel van 13 mei 2020, waarbij deze last 1 is geschorst tot 2 weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter, vervangen door de voorlopige voorziening dat last 1 wordt geschorst tot zes weken na de door verweerder te nemen beslissingen op bezwaar.
Last 2
15. Verzoekers worden gelast de overtreding, bestaande uit het ondeugdelijk in werking zijn alsmede nog steeds aanwezig zijn van het mestbassin binnen de inrichting (dat niet meer is vergund), binnen 12 weken na verzenddatum van de onderhavige besluiten tot oplegging van een last onder dwangsom te beëindigen en beëindigd te houden. De tijdens de controles geconstateerde gedraging is volgens verweerder in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2˚, juncto artikel 2.3 onder a, van de Wabo, juncto voorschrift 3.2 van de omgevingsvergunning van 12 maart 2015 en § 3.4.6 van de Activiteitenregeling milieubeheer. Verzoekers kunnen aan deze last voldoen door genoemd mestbassin af te breken, te verwijderen van de inrichting en verwijderd te houden. Daarbij dient een bodemonderzoek te worden uitgevoerd naar de kwaliteit van de bodem onder het mestbassin en van de naast het mestbassin gelegen taluds. Verzoekers verbeuren van rechtswege een bedrag ineens van € 8.400,00 als de overtreding niet tijdig wordt beëindigd en beëindigd wordt gehouden. Het maximale bedrag waarboven geen dwangsom meer zal worden verbeurd bedraagt eveneens € 8.400,00. Verweerder heeft het dwangsombedrag bepaald door de geschatte kosten die moeten worden gemaakt om aan de last te voldoen (verwijderen bassin en bodemonderzoek), te verhogen met een prikkel van 20%.
16. Verzoekers hebben (in het bezwaarschrift) aangevoerd dat zij al vóór het opleggen van de last, eind april 2020, het mestbassin hebben verwijderd en het afval hebben afgevoerd naar een erkend recyclingbedrijf. Ten aanzien van de verplichting een bodemonderzoek uit te voeren, voeren verzoekers onder meer aan dat de wettelijke grondslag daartoe ontbreekt. Ten slotte is aangevoerd dat de begunstigingstermijn te kort is en dat de dwangsom te hoog is vastgesteld.
17. Bij de behandeling van de verzoeken ter zitting heeft verweerder bevestigd dat het mestbassin voordat deze last is opgelegd was verwijderd en dat de afgebroken restanten naar een erkend recyclingbedrijf waren afgevoerd. Verweerder heeft deze last dan ook ten onrechte opgelegd. Dat het voor de hand had gelegen dat verzoekers de afbraak en verwijdering zouden melden, doet er niet aan af dat verweerder vóór het opleggen van de last had kunnen controleren of er nog van een overtreding sprake was.
17.1.
Hieruit volgt dat de primaire besluiten voor zover daarbij last 2 is opgelegd bij de te nemen beslissingen op bezwaar niet ongewijzigd in stand kunnen blijven. De last tot verwijdering van het mestbassin - verweerder heeft dat desgevraagd ter zitting door de voorzieningenrechter aangegeven - dient te worden herroepen en de hoogte van de dwangsom dient te worden aangepast. Indien verweerder de last tot het uitvoeren van een bodemonderzoek handhaaft, dan zal verweerder nader moeten motiveren op basis van welke wettelijke grondslag die last kan worden opgelegd. Indien bij de te nemen beslissingen op bezwaar als grondslag artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming wordt gebruikt, dan is
- zoals op zitting besproken - de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd van een eventueel daartegen gericht beroep kennis te nemen. Ook ten aanzien van last 2 ziet de voorzieningenrechter aanleiding de getroffen ordemaatregel te vervangen door de voorlopige voorziening dat last 2 wordt geschorst tot zes weken na de te nemen beslissingen op bezwaar.
Last 3 (deellasten 3.1 en 3.2)
18. Verzoekers worden gelast de overtredingen, bestaande uit het niet deugdelijk afgesloten zijn van gebouw 6 (deellast 3.1) en het niet door de in de voorschriften 1.2 en 9.1 van de geldende omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 (kenmerk 2014/55108) voorgeschreven luchtwassers leiden van de lucht uit de gebouwen 6 en 7 (deellast 3.2),
te beëindigen en beëindigd te houden.
18.1.
Verzoekers kunnen aan deellast 3.1 voldoen en het verbeuren van een dwangsom voorkomen door binnen 8 weken na verzenddatum van de onderhavige besluiten alle openingen in gebouw 6 (aan de voorgevel, rechter zijgevel en achtergevel) middels een tijdelijke maatregel af te sluiten en afgesloten te houden, zodat de lucht veroorzaakt door de mestverwerkingsactiviteiten in gebouw 6 niet ongefilterd de buitenlucht in wordt geëmitteerd. Verzoekers kunnen er ook voor kiezen om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door, tot het moment dat de omgevingsvergunning fase 2 zal worden verleend (indien aan de orde), de mestverwerkingsactiviteiten ter plaatse van de gebouwen
6 en 7 te staken en gestaakt te houden (bijvoorbeeld door middel van het afsluiten en verzegelen van de gebouwen 6 en 7).
Verzoekers verbeuren van rechtswege een bedrag van € 3.450,00 ineens als de overtreding van het niet afsluiten en afgesloten houden van de open delen van gebouw 6 niet tijdig wordt beëindigd en beëindigd wordt gehouden. Het maximale bedrag waarboven geen dwangsom meer zal worden verbeurd bedraagt eveneens € 3.450,00. Verweerder heeft het dwangsombedrag bepaald door de geschatte kosten, die moeten worden gemaakt om aan de last te voldoen, te verhogen met een prikkel van 20 procent.
18.2.
Verzoekers kunnen aan deellast 3.2 voldoen en het verbeuren van een dwangsom voorkomen door binnen 12 weken na verzenddatum van de onderhavige besluiten tot oplegging van een last onder dwangsom deze overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door er voor zorg te dragen dat de vrijkomende lucht uit de gebouwen 6 en 7 wordt afgezogen middels de gecombineerde luchtwassers van de stallen 2 + 3 en 4 + 5. Dit houdt in dat deze luchtwassers geïnstalleerd en in gebruik moeten worden genomen conform hetgeen is bepaald in de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014. De twee luchtwassers dienen daarvoor gerenoveerd te worden, omdat ze enkele jaren niet zijn gebruikt en moeten worden voorzien van de juiste meet- en regeltechniek. Daarnaast dienen de luchtkanalen tussen gebouw 6 en 7 en de luchtwassers aangelegd te worden. Verzoekers kunnen deze overtreding ook beëindigen door het binnen de begunstigingstermijn installeren en het in werking houden conform de eisen, die hiervoor gelden in de toepasselijke wet- en regelgeving, alsmede de voorschriften in de ontwerp-omgevingsvergunning fase 1, van een vergelijkbare en vergunbare luchtwasser, die vanuit het oogpunt van het criterium van de beste beschikbare technieken voor de omgeving betere milieueffecten (een verdere vermindering van de geuruitstoot) oplevert dan de in de vigerende omgevingsvergunning vastgelegde luchtwassers. Tenslotte kunnen verzoekers er ook voor kiezen om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door, tot het moment dat de omgevingsvergunning fase 2 zal worden verleend (indien aan de orde), de mestverwerkingsactiviteiten ter plaatse van de gebouwen 6 en 7 te staken en gestaakt te houden (bijvoorbeeld door middel van het afsluiten en verzegelen van de gebouwen 6 en 7).
Indien verzoekers binnen de gestelde termijn de overtreding van deellast 3.2 niet beëindigen en beëindigd houden, verbeuren zij van rechtswege een bedrag ineens van € 120.000,00. Het maximale bedrag waarboven geen dwangsom meer zal worden verbeurd bedraagt eveneens € 120.000,00. Verweerder heeft de hoogte van het dwangsombedrag bepaald door de geschatte kosten, die moeten worden gemaakt om aan de last te voldoen, te verhogen met een prikkel van 20%. Bij reguliere stalsystemen voor het beperken van ammoniakemissie worden realisatie- en investeringskosten marktconform geraamd op circa € 100.000,00 per luchtwasser. Omdat in de huidige situatie al twee luchtwassers aanwezig zijn (doch niet in werking) in de stallen 2+3 en 4+5 wordt geschat dat het renoveren en het aanpassen van de luchtwassers circa 50% van de marktconforme prijs zal bedragen. Het totaalbedrag voor het in gebruik nemen van beide luchtwassers wordt door verweerder daarom geschat op
€ 100.000,00.
19. Verzoekers hebben (in het bezwaarschrift) aangevoerd dat het staken van de mestverwerkingsactiviteiten voor hen geen optie is, omdat hierdoor de continuïteit van de onderneming ernstig in gevaar zal raken. Het in overeenstemming brengen met de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 achten verzoekers uit een kostenoogpunt en milieuoogpunt ook geen reële optie. Zij zijn van mening dat alleen een reële optie is om zo snel mogelijk de in de (ontwerp)omgevingsvergunning fase 1 opgenomen luchtwasser te installeren en daarnaast de open gedeelten van gebouw 6 af te sluiten. Verzoekers wijzen op (rechtsoverweging 25 van) de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:169, waaruit blijkt dat een gegeven last de vereiste toestemming impliceert om aan de last te voldoen en dat hiervoor geen omgevingsvergunning is vereist. Dat voor de luchtwasser nog geen omgevingsvergunning fase 2 is verleend, is dus, anders dan verweerder betoogt, niet relevant, aldus verzoekers. Verder voeren verzoekers aan dat deze lasten niet opgelegd konden worden omdat concreet zicht op legalisatie bestaat dan wel omdat handhaving jegens hen zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen dat verweerder daarvan af had moeten zien. Verzoekers achten het onredelijk dat verweerder kort vóór de op handen zijnde verlening van de omgevingsvergunning fase 1, die in plaatsing van de industriële luchtwasser voorziet, nog lasten onder dwangsom heeft opgelegd. De aanvraag voor de omgevingsvergunning fase 2 is laatstelijk op 9 april 2020 nog aangevuld en ook deze vergunning kan volgens verzoekers binnen 2 à 4 maanden worden verleend. Ook om die reden is handhavend optreden volgens verzoekers onevenredig. Daartoe wijzen verzoekers onder meer op uitspraken van de Afdeling van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1701, en 18 december 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF2081. Tevens betogen verzoekers dat de gestelde begunstigingstermijn te kort is en de dwangsommen die in een bedrag ineens zijn opgelegd, te hoog. In de nadere reactie hebben verzoekers erop gewezen dat de omgevingsvergunning fase 1 op 14 mei 2020 is verleend en dat daaruit en uit de overgelegde rapporten van Peutz blijkt dat de milieugevolgen door uitvoering conform deze omgevingsvergunning afnemen en dat de geurbelasting op de woning van de derde-partij lager zal zijn dan in de thans vergunde situatie op grond van de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014.
20. Verzoekers hebben niet betwist dat zij in overtreding zijn, maar hebben aangevoerd dat handhavend optreden onevenredig is, omdat zij de overtredingen op heel korte termijn zullen hebben beëindigd. Bij de behandeling van de verzoeken ter zitting hebben verzoekers verklaard dat de industriële luchtwasser, die bij de omgevingsvergunning fase 1 is voorgeschreven, is gebouwd en aangesloten en dat gebouw 6 is dichtgemaakt. In het kader van de bespreking ter zitting (van last 4) is ook aangegeven dat er twee weken nodig zijn om aan te kunnen tonen dat de luchtwasser conform de omgevingsvergunning fase 1 in werking is en dat wordt voldaan aan de voorschriften uit paragraaf 8.6 lucht (1.11, 1.12 en 1.13) van omgevingsvergunning fase 1. Verweerder heeft verklaard dat deze metingen meteen zullen worden beoordeeld en, als die controle positief uitvalt, aan de deellasten 3.1 en 3.2 is voldaan en de overtreding is beëindigd.
20.1
De voorzieningenrechter stelt vast dat de deellasten 3.1 en 3.2 door de getroffen ordemaatregel van 13 mei 2020 zijn opgeschort en dat verzoekers ruimschoots binnen de verlengde termijn daaraan kunnen voldoen. De luchtwasser staat er immers al en dus is voor een groot deel aan die last voldaan. Achteraf bezien is de nu geldende begunstigingstermijn voor het voldoen aan het resterende deel van de last te lang. Die termijn is in overleg met verweerder door de getroffen ordemaatregel van 13 mei 2020 aanzienlijk verlengd. Dit acht de voorzieningenrechter echter niet bezwaarlijk, omdat verzoekers er groot belang bij hebben en ter zitting hebben aangegeven alles in het werk te zullen stellen om zo snel mogelijk aan de door verweerder gestelde voorwaarde aan de uitbreiding van de mestverwerking - zie hiervoor hetgeen ter zitting tussen verweerder en verzoekers is overeengekomen ten aanzien last 4 - te voldoen: namelijk door het meetprogramma / de meetgegevens zo snel mogelijk voor controle aan verweerder voor te leggen,
20.2
Nu verzoekers de onderhavige overtredingen niet hebben betwist en al grotendeels aan de lasten hebben voldaan en binnen de verlengde termijn ook aan het resterend deel kunnen en willen voldoen, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding ter voorkoming van onevenredig nadeel bij verzoekers om terug te komen van de ten aanzien van deze lasten getroffen ordemaatregel van 13 mei 2020. Deze ordemaatregel blijft gelden en dat betekent dat de in de primaire besluiten opgelegde deellasten 3.1 en 3.2 geschorst blijven tot twee weken na de verzending van deze uitspraak.
Last 4
21. Verzoekers worden gelast om in het kalenderjaar 2020 en de daarop volgende kalenderjaren niet meer mest van derden te verwerken dan de toegestane/vergunde
58.000 m³. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat in de omgevingsvergunning van 9 oktober 2014 (kenmerk 2014/551 08) en de daarvan deel uitmakende aanvraag is vastgelegd dat maximaal 58.000 m³ mest van derden per jaar mag worden verwerkt in de inrichting en dat ten aanzien van de jaren 2019, 2018 en 2017 is vastgesteld dat deze maximumhoeveelheid te verwerken mest van derden ruimschoots is overschreden.
Verzoekers kunnen deze overtreding beëindigen en beëindigd houden door er voor zorg te dragen dat per kalenderjaar maximaal 58.000 m³ mest van derden in de inrichting wordt verwerkt. Gezien het feit dat het wellicht voor verzoekers lastig is om precies het maximum van 58.000 m³ aan te verwerken mest van derden vast te stellen heeft verweerder in de onderhavige last een onzekerheidscorrectie van 100 m³ opgenomen. Dit betekent dat verzoekers de dwangsom verbeuren op het moment dat verweerder vaststelt dat er in de inrichting in een kalenderjaar meer dan 58.100 m³ mest van derden is verwerkt. Verweerder heeft geen begunstigingstermijn vastgesteld, onder de overweging dat de last ziet op het voorkomen van herhaling en geen specifieke handelingen hoeven te worden verricht om te kunnen voldoen aan de vergunde maximale hoeveelheid te verwerken mest van derden per kalenderjaar. Indien verweerder vaststelt dat per kalenderjaar meer dan 58.100 m³ mest van derden in de inrichting is verwerkt, verbeuren verzoekers van rechtswege een bedrag ineens van € 468.000,00. Het maximale bedrag waarboven geen dwangsom meer zal worden verbeurd bedraagt eveneens € 468.000,00. Verweerder heeft de hoogte van het dwangsombedrag bepaald aan de hand van het economisch te verkrijgen voordeel
(winstmarge) bij het verwerken per kalenderjaar van meer dan 58.000 m³ mest van derden in de inrichting, te verhogen met een prikkel van 20%. In 2019 is in de inrichting ongeveer 130.000 m³ meer mest van derden verwerkt dan vergund. De winstmarge per te verwerken m³ mest bedraagt circa € 3,00. Uitgaande van de hoeveelheid te veel verwerkte mest van 130.000 m³ bedraagt de geschatte te behalen winstmarge als gevolg van de illegale mestverwerking € 390.000,00. Indien een prikkel van 20% wordt gehanteerd komt het dwangsombedrag hiermee uit op een totaalbedrag van € 468.000,00.
22. Verzoekers voeren aan dat last 4 in verband met concreet zicht op legalisatie niet opgelegd had mogen worden. Volgens verzoekers is het inconsequent om wel toe te staan dat de industriële luchtwasser uit de omgevingsvergunning fase 1 mag worden geïnstalleerd, terwijl de mestverwerking die daarbij eveneens is vergund, pas wordt toegestaan nadat een ontwerp-omgevingsvergunning fase 2 ter inzage is gelegd. Omdat dit jaar al 54.180 m³ mest van derden is verwerkt, worden verzoekers daardoor gedwongen die activiteit te staken om het verbeuren van € 468.000,00 ineens te voorkomen. Staking van die activiteit zal op korte termijn tot faillissement leiden, hetgeen ook het personeel (chauffeurs in vaste dienst) van [naam, 2] zal treffen. Verzoekers betogen verder dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, omdat binnen hooguit 4 maanden de omgevingsvergunning fase 2 zal zijn verleend en de positieve milieuafweging al in de omgevingsvergunning fase 1 is gemaakt. Daarbij wijzen verzoekers erop dat [naam, 2] in het thans geldend bestemmingsplan “Buitengebied [gemeentenaam] ” ook al positief is bestemd als mestverwerkingsbedrijf op regionaal niveau en dat [naam, 2] in een regionale behoefte voorziet. Gezien het voorgaande en met name omdat [naam, 2] al aan het maximum van te verwerken mest van derden zit, achten verzoekers het onredelijk dat geen begunstigingstermijn is gesteld. In wezen is de last daardoor met terugwerkende kracht opgelegd, aldus verzoekers. Ten slotte betogen zij dat de hoogte van de dwangsom van
€ 468.000,00 ineens te hoog en daardoor onrechtmatig is en onvoldoende gemotiveerd. Doordat legalisatie in het verschiet ligt, heeft de last een punitief karakter, aldus verzoekers. Gelet op de in september/oktober te verwachten legalisatie en gezien de bedrijfsbelangen wordt de voorzieningenrechter met betrekking tot last 4 in de beide dwangsombesluiten verzocht de voorlopige voorziening te treffen dat verzoekers dit kalenderjaar 2020 maximaal 230.00,00 m³ mest van derden mogen verwerken binnen hun inrichting, conform de reeds verleende omgevingsvergunning fase 1 van 14 mei 2020 en de nog te verlenen omgevingsvergunning fase 2 als ware ook al de omgevingsvergunning fase 2 verleend en deze beide omgevingsvergunningen fase 1 en 2 in werking getreden.
23. Verweerder heeft in het verweerschrift zijn standpunten herhaald, is op alle bezwaren ingegaan en heeft zich, onder verwijzing naar jurisprudentie, op het standpunt gesteld dat de last terecht is opgelegd en dat de verzoeken om voorlopige voorziening afgewezen dienen te worden. Als het voorstel van verzoekers zou worden toegewezen, dan heeft dat tot gevolg dat straks elke onderneming zonder dat deze beschikt over de vereiste vergunningen de maximale productiecapaciteiten flink kan opschalen. Honorering van dit voorstel van verzoekers zou procedures voor verlening van omgevingsvergunningen zinledig maken, aldus verweerder in het verweerschrift van 16 juni 2020.
24. Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekers in strijd met de vigerende vergunning méér mest hebben verwerkt dan is toegestaan. Gelet daarop was verweerder bevoegd daartegen handhavend op te treden. De last is zonder begunstigingstermijn opgelegd, omdat die dient ter voorkoming van herhaling van de over de afgelopen jaren geconstateerde overtredingen, waarbij jaarlijks veel meer mest werd verwerkt dan vergund zonder de aan de mestverwerking verbonden voorschriften na te leven, en omdat de overtreding per direct kan worden beëindigd door de activiteit te staken.
25. Op verzoek van de gemachtigde van verzoekers is de behandeling van de verzoeken ter zitting van 18 juni 2020 geschorst voor overleg tussen verzoekers en verweerder. Uit dat overleg is gekomen dat verweerder bereid is verzoekers toe te staan c.q. te gedogen dat tot
1 oktober 2020 160.000 m³ mest (van derden) mag worden verwerkt onder de voorwaarde dat conform de voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning fase 1 wordt gewerkt. Daarbij heeft verweerders gemachtigde tevens toegezegd dat, indien er op 1 oktober 2020 nog geen beslissingen op bezwaar zijn genomen, in overleg met verzoekers zal worden getreden over de situatie na 1 oktober voordat de beslissingen op bezwaar worden genomen.
25.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder geen gewijzigde besluiten heeft genomen als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb, die in de lopende procedure (in bezwaar en in het kader van de verzoeken om voorlopige voorziening) hadden kunnen worden meegenomen. Het gewijzigd standpunt van verweerder kan niet anders worden geïnterpreteerd dan dat verweerder de primaire besluiten voor zover het last 4 betreft niet langer onverkort wil handhaven en dat deze besluiten in zoverre bij de te nemen beslissingen op bezwaar zullen worden herzien en dat (in de plaats daarvan) zo nodig gewijzigde dwangsombesluiten zullen worden genomen. De voorzieningenrechter wijst erop dat daarbij de hiervóór vermelde toezegging door verweerder gerespecteerd zal moeten worden. Daarop kan bij latere besluitvorming alleen worden teruggekomen indien verzoekers de daaraan gestelde voorwaarde niet nakomen.
25.2.
Het vorenstaande geeft de voorzieningenrechter voldoende aanleiding om in plaats van de getroffen ordemaatregel van 13 mei 2020 last 4 te schorsen tot zes weken na de te nemen beslissingen op bezwaar. In de tussenliggende periode geldt, gezien de toezegging van verweerder ter zitting, dat verzoekers wordt toegestaan om tot 1 oktober 2020 in totaal 160.000 m³ mest (van derden) te verwerken onder de voorwaarde dat daarbij wordt gehandeld als ware de omgevingsvergunning fase 1 al in werking getreden. De voorzieningenrechter wijst er verder op dat hij weliswaar ter voorkoming van onevenredig nadeel een tijdelijke maatregel kan treffen, maar dat hij het in dit verband - daargelaten of dat al tot zijn bevoegdheid behoort - niet opportuun acht bij wijze van voorlopige voorziening een gewijzigd dwangsombesluit vast te stellen. Dat is op basis van wat tussen verweerder en verzoekers is afgesproken ter zitting in de eerste plaats aan verweerder. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband ook naar de bespreking ten aanzien van last 3.
25.3.
De voorzieningenrechter wijst er verder op dat verzoekers om te voldoen aan deellast 3.2 zich al hebben verplicht om de in de omgevingsvergunning fase 1 voorgeschreven luchtwasser in gebruik te nemen conform die nog niet in werking getreden vergunning op straffe van verbeurte van een dwangsom. Indien bij de controle, die verweerder na de metingen van verzoekers zal uitvoeren, blijkt dat verzoekers zich niet aan de voorschriften houden die in de omgevingsvergunning fase 1 aan mestverwerking zijn gesteld, kan door hen niet daarnaast van rechtswege nog een bedrag van (elk) € 468.000,00 ineens worden verbeurd. De aan verzoekers opgelegde last 4, waarin dat is bepaald, wordt immers door verweerder niet langer gehandhaafd, er is door verweerder geen vervangend besluit genomen en de voorzieningenrechter acht het zoals al aangegeven niet opportuun bij wijze van voorlopige voorziening aan verzoekers een dergelijke gewijzigde last onder dwangsom op te leggen. Het is dus aan verweerder, indien verzoekers vóór 1 oktober 2020 méér mest zouden gaan verwerken dan de door verweerder alsnog toegestane hoeveelheid van maximaal 160.000 m³, daartegen alsnog handhavend op te treden door het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom of het toepassen van bestuursdwang.
Conclusie
26. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken toe ten aanzien van de lasten 1, 2 en 4 en schorst de primaire besluiten in zoverre tot zes weken na de bekendmaking van de te nemen beslissingen op bezwaar. Dat betekent dat de ten aanzien van deze lasten getroffen voorlopige ordemaatregel van 13 mi 2020 vervalt. Ten aanzien van deellasten 3.1 en 3.2 bepaalt de voorzieningenrechter dat de getroffen ordemaatregel van 13 mei 2020 blijft gelden en dat de in de primaire besluiten opgelegde deellasten 3.1 en 3.2 geschorst blijven tot twee weken na de verzending van deze uitspraak.
27. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken (grotendeels) toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
28. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,00 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 1). Tevens komen de reiskosten tot een bedrag van € 32,00 voor vergoeding in aanmerking.
29.De voorzieningenrechter merkt tot slot en ten overvloede nog het volgende op.
29.1
De voorzieningenrechter begon de behandeling ter zitting met de opmerking dat ‘we hier niet zouden zitten’ als verzoekers zich aan de al geruime tijd geleden verleende vergunningen zouden hebben gehouden en dan vooral als het gaat om het voorkomen van geuroverlast voor de omgeving en in het bijzonder de derde partij die om handhaving heeft gevraagd. De voorzieningenrechter kan zich voorstellen - dat kwam op het einde van de zitting ook naar voren - dat de afspraken ter zitting tussen verweerder en verzoekers over met name de hoeveelheid te verwerken mest (afgezet tegen de primaire besluiten op dit punt) voor de derde partij moeilijk te accepteren zijn. De voorzieningenrechter gaf toen al aan dat de positie van de derde partij in dat verband een andere is dan die van verweerder en verzoekers en de derde partij als het ware buiten spel staat. De gemaakte afspraken hebben ook betrekking op last 3 en het op zeer korte termijn moeten voldoen aan de voorschriften. Als dat niet gebeurt, is de derde partij (mogelijk) weer aan zet.
29.2
Gebleken is dat er voor de mestbe- en verwerkingsinstallatie (en veehouderij) van verzoekers vele omgevingsvergunningen gelden. Zoals aangegeven door de voorzieningenrechter ter zitting ligt het voor de hand - zeker vanuit het perspectief van de handhaafbaarheid – (op korte termijn) te komen tot één voor de gehele inrichting geldende (revisie) omgevingsvergunning.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst de bij de primaire besluiten aan verzoekers opgelegde lasten 1, 2 en 4 tot zes weken na de bekendmaking van de beslissingen op het bezwaar van verzoekers;
- bepaalt dat de bij de primaire besluiten opgelegde deellasten 3.1 en 3.2 geschorst blijven tot twee weken na de verzending van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan verzoekers te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van
€ 1.082,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier op 25 juni 2020.
Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 25 juni 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.