Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 19/2172
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juli 2020 in de zaak tussen
[eiser sub 1] en [eiser sub 2] , eisers
(gemachtigde: mr. G. Tajjiou),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond, verweerder
(gemachtigden: mr. C.M.J. Slijpen en mr. J.M. Voncken).
Procesverloop
Bij besluit van 28 december 2018 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder een door eisers aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
Bij besluit van 9 juli 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van beroep zijn ingediend op 20 augustus 2019 en aangevuld op 26 november 2019 en op 25 juni 2020.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend. Dit verweerschrift is aangevuld op 19 december 2019.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juli 2020.
Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. Het gaat in deze zaak om de weigering van een door eisers aangevraagde omgevingsvergunning ten behoeve van het verbouwen van het pand aan de [adres] in [plaats] (hierna: het pand) tot twee zelfstandige woonruimtes. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen, omdat – kort gezegd – het toevoegen van nieuwe woningen in strijd is met het bestemmingsplan dat ter plaatse geldt. Het is niet mogelijk om binnenplans af te wijken. Evenmin is het mogelijk om met een buitenplanse afwijking af te wijken van het bestemmingsplan, omdat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Eisers zijn het daar niet mee eens. Hun zwaarstwegende argument is dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom buitenplans afwijken van het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2. De rechtbank moet beoordelen of verweerder de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.
Feiten en verloop van de procedure
3. Eisers hebben het pand in 2011 gekocht. Volgens eisers was hierin toen op de begane grond een bedrijfsruimte aanwezig, op de eerste verdieping een studio en op de tweede verdieping twee kamers die afzonderlijk of gezamenlijk verhuurd konden worden met een gezamenlijke douche en keuken. Tot 2013 vond er kamerverhuur plaatst. Daarna is de kamerverhuur meer dan één jaar onderbroken, wegens een noodzakelijke verbouwing aan het pand.
4. Op 21 augustus 2018 heeft de bouwinspecteur van verweerders gemeente het pand geïnspecteerd en vastgesteld dat het pand meerdere zelfstandige woningen bevatte. In het verleden had er kamerverhuur plaatsgevonden. Er hebben constructieve ingrepen plaatsgevonden aan de verdiepingsvloer. Daarom is er volgens de inspecteur een omgevingsvergunning nodig.
5. Naar aanleiding hiervan hebben eisers op 19 november 2018 een aanvraag ingediend voor het verbouwen van het pand in twee zelfstandige woonruimtes/studio’s.
6. Het pand ligt in het bestemmingsplan “Kapel in ’t Zand” (hierna: het bestemmingsplan) met bestemming “Woongebied” en dubbelbestemming “Waarde-Archeologie”. Tevens rust op deze gronden de aanduiding “horeca van categorie 2”, “maximum bouwhoogte 10 m” en “maximum goothoogte 7 m”.
7. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat het toevoegen van nieuwe woningen in strijd is met het bestemmingsplan. Het is niet mogelijk om (buitenplans) af te wijken van het bestemmingsplan, omdat dit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In de “Structuurvisie Wonen, Zorg en Woonomgeving Midden-Limburg” (hierna: de structuurvisie) en het “Paraplubestemmingsplan kamerverhuur en ministudio’s” (hierna: het paraplubestemmingsplan) is namelijk bepaald dat het vergroten van het woningcontingent met appartementen als de onderhavige niet nodig en niet wenselijk is.
8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser – onder overneming van het advies van de commissie behandeling bezwaarschriften (hierna: de commissie) – ongegrond verklaard. In dit advies staat vermeld dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
9. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en hebben hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank bespreekt de aangevoerde gronden hierna inhoudelijk.
Inhoudelijke beoordeling
10. De rechtbank toetst het bestreden besluit aan de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het bestemmingsplan. De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Is de aangevraagde omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan?
11. Eisers betogen dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de aangevraagde omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan. Hiertoe voeren zij aan dat bestaande woningen en bewoning zijn toegestaan en dat het pand al jarenlang in gebruik is als kamerverhuurpand. Door de verbouwing van het pand komt er (feitelijk) geen nieuwe woning bij, hooguit wordt de bestaande woonsituatie aangepast.
12. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Zij overweegt hiertoe als volgt.
13. Artikel 1.58 van de planregels bepaalt dat onder “woning” wordt verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Eisers hebben een aanvraag ingediend voor het realiseren van twee zelfstandige woningen in het pand. Met andere woorden: voor twee (complexen van) ruimtes die elk bedoeld zijn voor het huisvesten van een afzonderlijk huishouden. Op grond van artikel 12.2.1, aanhef en onder a, van de planregels is dat niet toegestaan indien hierdoor een woning wordt toegevoegd. Van toevoeging is sprake indien juridisch/planologisch ter plaatste eerst één woning aanwezig was. Door vergunning te vragen voor het realiseren van twee woningen in een pand waar er juridisch eerst maar één was, voegen eisers dus een woning toe. Met andere woorden: de gevraagde activiteit is in strijd met het bestemmingsplan.
14. Het feit dat het pand in de praktijk al meerdere kamers bevatte en dat dit door verweerder werd gedoogd doet hier niet aan af, aangezien het niet om de feitelijke situatie gaat, maar om de juridische situatie. Ook de ter zitting ingenomen stelling van de gemachtigde van eisers dat in de planregels niet is bepaald dat met “woning” een “legale woning” wordt bedoeld, doet hier niet aan af. In de definitie van het begrip “woning” wordt – zoals hiervoor overwogen – expliciet benoemd wat daar onder wordt verstaan.
15. De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder zich terecht én voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning dan geweigerd, indien – zo bepaalt het tweede lid van artikel 2.10 van de Wabo – vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo (het afwijken van het bestemmingsplan) niet mogelijk is.
Is de gevraagde afwijking van het bestemmingsplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening?
16. Eisers betogen dat verweerder gebruik had moeten maken van de binnen- of buitenplanse afwijkingsbevoegdheid. Wat betreft het argument van verweerder dat buitenplans afwijken in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, wijzen eisers erop dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het paraplubestemmingsplan in de uitspraak van 14 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3443) niet rechtmatig heeft bevonden. Dit kan eisers dus niet worden tegengeworpen. Daarbij komt dat zowel het paraplubestemmingsplan als de structuurvisie overgangsrecht kennen voor reeds bestaande kamerverhuur.
17. De rechtbank overweegt dat, indien sprake is van strijd met het bestemmingsplan, op grond van artikel 2.12, aanhef en onder a, van de Wabo slechts een omgevingsvergunning kan worden verleend, indien het te vergunnen project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het is mogelijk om van het bestemmingsplan af te wijken als het bestemmingsplan daarvoor regels biedt (de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid), maar ook als dit niet het geval is (de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid).
18. De beslissing om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan is een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan heeft daarbij beoordelingsruimte: de vrijheid om binnen de wettelijke kaders voor deze situatie een eigen belangenafweging te maken. Vanwege deze beoordelingsvrijheid mag de rechtbank het besluit slechts terughoudend toetsen. Dat betekent dat gekeken moet worden of verweerder kan laten zien dat er een goede belangenweging is gemaakt. Of de rechtbank zelf ook tot die belangenweging zou komen, is daarbij niet doorslaggevend; de rechtbank moet de vrijheid van het bestuursorgaan respecteren en mag alleen ingrijpen als de keuze onredelijk is.
19. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan geen regels biedt om af te wijken van het bestemmingsplan. Binnenplans afwijken is dus niet mogelijk. Buitenplans afwijken is volgens verweerder niet mogelijk, omdat dit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hoewel verweerder erkent dat het paraplubestemmingsplan niet langer als motivering kan dienen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in (alleen) de structuurvisie voldoende aanleiding heeft kunnen zien om de afwijzing toch te handhaven.
20. De rechtbank overweegt hiertoe dat in de structuurvisie is geconstateerd dat de planvoorraad van de gemeente Roermond ongeveer overeenkomt met de groei van het aantal huishoudens in de periode 2014-2041. Uit de actualisatie van de planvoorraad per 1 januari 2018 volgt – onweersproken – dat nog sprake is van een overschrijding van het in de structuurvisie opgenomen maximum. Dit houdt in dat de planvoorraad groter is dan de toename van het aantal huishoudens in Roermond en dat er daarom in beginsel geen behoefte is aan nieuwe woningbouwplannen. Op dit beginsel zijn uitzonderingen mogelijk, maar voor appartementen is zo’n uitzondering alleen mogelijk voor appartementen met een lift. Het pand van eisers bevat geen lift. Omdat in het segment appartementen zonder lift een ruim overschot bestaat en de planvoorraad bovendien nog enkele honderden appartementen met én zonder lift bevat, heeft verweerder mogen stellen dat geen volkshuisvestelijke onderbouwing voor het voorliggende plan bestaat en dat de aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
21. Ter zitting hebben eisers nog betoogd dat verweerder zich niet op de structuurvisie kan beroepen, omdat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of de actualisatie van de planvoorraad per 1 januari 2018 wel juist is en of deze wel zorgvuldig tot stand is gekomen. De rechtbank overweegt hierover dat eisers volstrekt niet hebben onderbouwd waar zij dit op baseren. De rechtbank zal daarom voorbij gaan aan dit standpunt.
22. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder bij de weging van de betrokken belangen een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen aan een goede ruimtelijke ordening dan aan het individuele economisch-financiële belang van eisers. De rechtbank onderkent dat dit zuur is voor eisers, maar het komt voor hun eigen rekening en risico dat zij de woning zijn gaan verbouwen zonder vooraf te beschikken over de benodigde omgevingsvergunning.
Kunnen eisers een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel doen?
23. Eisers voeren aan dat hen een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt, omdat [naam] , die in 2018 de woninginspectie heeft uitgevoerd, gezegd zou hebben dat een omgevingsvergunning om de situatie te legaliseren zou worden verleend.
24. De rechtbank volgt eiser ook hierin niet. Zij overweegt daartoe dat bij de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel een stappenplan wordt gevolgd, zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of verricht, maar dit kan ook door anderen gebeuren, bijvoorbeeld een wethouder of derden, die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.
25. De rechtbank is van oordeel dat eisers onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat een uitlating en/of gedraging door (een ambtenaar van) de gemeente is gedaan die bij eisers redelijkerwijs de indruk heeft gewekt dat de gevraagde vergunning zou worden verleend.
De rechtbank betrekt hierbij dat verweerder heeft betwist dat [naam] gezegd zou hebben dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. In dat geval is het aan eisers om aan te tonen dat hij dit wel heeft gezegd. Eisers zijn daarin niet geslaagd. De e-mail van [naam] die eisers hebben overgelegd gaat over de terugkoppeling over de controle bij het pand. Hierin staan slechts feiten/constateringen. Hieruit blijkt niet dat [naam] (concrete) toezeggingen gedaan heeft gedaan, op grond waarvan eisers erop mochten vertrouwen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend.
Hebben eisers de verkeerde aanvraag ingediend?
26. Tot slot betogen eisers dat een verkeerde aanvraag hebben ingediend, omdat zij nooit de bedoeling hebben gehad een aanvraag in te dienen voor een nieuwe situatie, maar slechts om een bestaande situatie te legaliseren.
27. De rechtbank overweegt dat verweerder een besluit moet nemen op de aanvraag zoals die voorligt. Als eisers de verkeerde aanvraag hebben ingediend is het aan eisers deze in te trekken en de juiste in te dienen. Bovendien is het niet zo – zoals eisers kennelijk menen – dat er aparte aanvragen zijn voor het legaliseren van illegale situaties. Als iemand een illegale situatie wil legaliseren, dan dient hij (of zij) een aanvraag in te dienen als ware het een nieuwe, nog niet gerealiseerde situatie, op grond waarvan het bevoegd gezag dan (achteraf) gaat beoordelen of het gerealiseerde alsnog vergund kan worden. Dat is ook logisch, aangezien in beide gevallen (zowel een nieuw te realiseren project of een reeds bestaand illegaal project) dezelfde uitgangspunten gehanteerd dienen te worden.
Conclusie
28. Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning terecht heeft mogen weigeren, omdat de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan en buitenplans afwijken niet mogelijk is, omdat dit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
29. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Kessels, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.W.J. Reuvers, griffier op 17 juli 2020
Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 17 juli 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het bouwen van een bouwwerk,
het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet […].
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordenening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat […].